试论美国情报国际合作战略，本文主要内容关键词为：美国论文,国际合作论文,试论论文,情报论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G350 [文献标识码]A [文章编号]1008-0821(2008)02-0218-03
1国际合作的源起
“9·11”事件后，布什等美国政要反复强调，防范恐怖主义是一场国际性的特殊战争，是整个世界、整个人类文明的斗争，需要国际社会积极合作，建立起一个广泛的国际联盟，展开国际战线上的反恐战争。由于反恐的特殊性和复杂性、长期性和广泛性，美国从反恐斗争的需要出发，积极加强国际合作。国际情报合作作为世界反恐战争的重要组成部分，具有十分重要的作用。正如布什向美国人民承诺，“我们将会指引我们控制下的每一种资源去赢得这场打击恐怖主义分子的战争：每一种外交方式，每一种情报手段、每一种执法工具，每一种金融影响。”
美国国际情报合作的需要是基于如下分析：2006年美国《四年防务评估报告》认为，美国面临的敌人不是传统的常规军队，而是分散的、多国和多民族的恐怖主义网络。美国处在具有不确定性和突发性事件的时代，其战略环境比以前更严峻，它正在进行一场“长期”的、以非正规和非直接方式进行的战争。《美国国防战略》指出，美国所面临的战略环境“是处于战争状态的国家”。《美国国家安全战略》明确提出，美国面临的安全威胁主要来自3个方面：恐怖主义、大规模杀伤性武器和地区性冲突。基于以上分析和判断，美国联邦政府认识到，要保持国家的安全稳定，必须继续巩固和加强政治、军事和经济领域的情报优势。
2 国际合作的战略共识
冷战结束后，对美国构成威胁的因素并没有因前苏联解体而消失，相反，由于恐怖主义、大规模杀伤性武器和地区性冲突的加剧，加之美国更加追求其超级大国的地位，将以前专注于一国的目光转向全球范围，加强了对其他国家各方面情况的全面了解，扩大了美国情报工作所关注范围。
情报战略范围须扩大化、非传统领域的情报需求多元化，情报工作量已经超越了美国情报机构的能力，唯一的途径就是加强国际合作。2006年美国许多重要文件都明确了国际合作的重要性，并提出了情报国际合作的战略思路。
《国家情报战略》报告序言部分中，美国国家情报局局长内格罗蓬特直言：“敌对国家学会了掩盖企图和能力，恐怖分子和其他非政府组织则利用一些普通技术大大提高了他们的攻击能力和逃避能力。美国情报界将逐渐放弃以前仅注重某一国家可能对美国构成威胁的做法，而改为对其他国家各方面情况进行全面的了解和评估。”由于美国目前面临的大多数安全挑战都是跨国性的，情报界应该以联合利益一致的国家，开展情报合作。
《四年防务评估报告》在对美国所处的战略环境作出分析基础上认为，当今复杂多变的国际形势下，美国不可能单打独斗地应对所有挑战，必须和各利益相关国家统一行动，应对未来的挑战。这种统一包括美国内部所有力量和能力统一、美国与盟国和伙伴密切合作。
《美国国家安全战略》认为：没有一个国家能够单枪匹马地缔造一个更加安全、美好的世界；美国面临的挑战是跨国界的，有效的多国合作是解决问题的根本途径；世界应在美国的领导下，应对时代的挑战。同时，美国领导人至今仍然把实现安全的路径放在国外而不是国内，认为只有世界安全了美国人才能安全。因而情报界必须加强与友好国家的情报机构的合作。
3 圈层制的情报合作战略
美国对外情报合作交流的理论基点是国家利益，这是圈层制的核心，其国际情报合作是以美国国家利益为圆心，以利益关系为半径，形成了多层次的同心圈层情报合作结构。
3.1 第一圈层：全方位合作——巩固与英国、澳大利亚、加拿大、新西兰联合的情报合作
50多年前，美国和英国、加拿大、澳大利亚、新西兰达成“英美(UKUSA)协议”，其中包括最为人熟知的是“梯队系统”(Echelon)。UKUSA条约通过利用其谍报技术及各自在地理上的分布，协调美英及另外3个英语国家的间谍活动，把美英加澳新五国的间谍活动联系在一起，发展成超级间谍机器的间谍站网络，构成了美国对外情报合作的核心层。由于这五国有广泛的利益共享面，在情报交流中，美国给予他们特殊的高层情报分享待遇。五国利用澳洲西部杰拉尔顿镇附近、新西兰南岛上的怀霍派河附近、华盛顿州东部美军亚基马练靶场三地情报设施集中拦截窃听太平洋上空卫星的讯息就是它们合作的一个典型。“9·11”事件后，美国进一步深化同他们的情报合作，建设和调整驻外情报基地，深化情报交流体制，提升了共享情报的密级，建立起完善的情报搜集网络，搜集政治、经济、军事和商业情报。
美英认为，“9·11”事件各自情报工作及合作中出现了重大失误，应当进一步强化在情报与军事方面情报合作，加大在情报广泛收集、精细分析的投入和分享的力度，将情报合作提升到新高度，尽管英美早已是“合作水平最高、最为密切的盟友”。
美澳提升情报分享层次。作为对澳大利亚在伊拉克战争中表现的回馈，澳大利亚继英国之后第二个可以与美国分享绝密情报的国家，可以适时分享美国各密级的情报、美国对该情报的评价及适时作战计划等。
“9·11”事件促使美新打破20年情报合作僵局，再度携手。1985年，新西兰在通过一项反核立法致使新西兰退出了1951年美澳新太平洋共同防卫条约，两国停止了军事和情报合作。2005年美国允许新西兰参加多边军事演习和2006年五国情报首脑聚会新西兰，标志着两国军事情报合作与“盎格鲁-撒克逊联盟”稳定情报合作的重新开始。
3.2 第二圈层：不对称合作——强化同盟国、日韩间的情报合作
美国和盟国间有共同的利益追求，也有利益的分歧，这些国家包括北约各国和日本、韩国。作为合作历史较长的情报战略伙伴，美国在欧洲和远东的情报工作需要他们的支持和提供。“9·11”事件后，美国呼吁和推动的情报共享，巩固和加强了与这些国家已有的情报交流活动；同年10月底，美国向欧盟提出47项协助美国打击恐怖主义的方法，其中包括增加美欧两地的情报分享。
2002年，由法国国外安全总局领导牵头、中情局出资、美英法德澳加等国参加组建的“基础联盟”在巴黎成立，这是世界唯一的秘密反恐超级联盟，它由6国情报人员组成。作为一个多国协同组织，它不仅进行单纯的情报资源共享，同时也是一个真正行动组织，实施跨国的反恐行动，包括跟踪、监视、捕杀。其中，美国和法国的情报机关在反恐怖领域里展开了卓有成效的合作避免了一些灾难的发生。美国还与40多个盟国或友好国家缔结了《军事情报保护协定》(GSOMIA)，以防止共享的秘密军事情报被泄漏给第三方。
美日情报合作也较冷战后一段时期加强。2006年8月，美日签署了《军事情报保护协定》，将美军和自卫队的作战和训练情报，以及共同研发的技术情报增列为保密对象；同年12月双方签署“地理空间情报合作官方文件”，共享朝鲜、中国等国的军事情报；另外，美国将于2008年在日本列岛部署美国导弹防御系统的重要组成装备——新型警戒管制雷达FPS-XX，捕捉朝鲜导弹情报。
美国同盟国的情报合作是根据美国利益的需要，尽管盟国也需要这样的合作，但这种合作是被动的，因此，可以认为这一合作是利益不对称的。
3.3 第三圈层：有限合作——加强同地区大国在重大问题上的合作
《美国国家安全战略》认为世界政治正走向多极化，美国的敌人遍布全球，美国需要与新兴大国包括俄罗斯、中国、印度等在地区非核心问题上开展合作和情报交流，这表明了布什政府在地区非核心问题上适度隐退，将更多地区安全责任“外包”给地区大国的思维。
在“9·11”事件后，美国与中俄两国加强了反恐情报的交流。布什对俄罗斯提供的帮助给予了高度评价，尤其提到“俄罗斯贡献了关于恐怖主义组织的有价值的情报”，同时称“中国是全球反恐怖主义联盟的重要合作伙伴……中国政府坚定地承诺与我们加强情报方面的合作”，说明了俄美、中美在反恐联盟行动中进行了有效的合作。美俄情报部门在防止核武器扩散、反恐问题有共同的利益需求，这正是俄美组成反恐怖联盟的基础。它们的情报合作还在于俄具有地缘政治军事战略和情报信息优势。仅美军在阿富汗军事行动中，俄罗斯就提供了大量的有价值的军事情报，但是美俄情报合作是双方合作的权宜之计，彼此长期战略目标的不同使得双方合作有限。
印度作为美国在南亚次大陆的传统盟友，2001年10月印度加入美国领导的反恐联盟，同时，美国放弃了根据《格伦法案》对印实施的制裁。不仅如此，美印两国还与英德以三方成立了反恐工作组，并就军事情报合作和具体方案达成共识，这是印度历史上首次与美国互享军事情报。这是美印的情报合作关系取得重大突破。印美的情报合作还包括：分享中国军事外交情报、联合海军军演、朝鲜核试验问题等。
尽管如此，美国与大国的合作可以视为为了其全球战略利益，将其原先承担的地区安全责任推给地区大国，并非真正的合作，因而这种合作的深度和广度是有限的。正如温斯顿·丘吉尔曾经说过的一句话：国家间“没有永恒的朋友，只有永恒的利益。”
3.4 第四圈层：多点合作——与其他国家的情报合作
在一系列全球重大问题如全球恐怖主义网络、核武器的扩散和转移、全球性传染病、能源等问题上，美国认识到单靠美国是无法解决的，“有效的多边努力对解决这些问题至关重要”，这就需要全球更多的多元利益相关者的合作，而不仅仅是大国间的情报合作，如为了反对恐怖组织活动，需要同各反恐国家和组织、拥有恐怖组织较多情报资源的国家和地区如巴基斯坦、东盟各国等开展情报共享；美国因为广泛的利益需求，甚至需要同被美国斥之为“邪恶轴心国”开展情报合作，换取他们的支持和配合。
3.5 第五圈层：隐蔽合作——同敌方相关利益者及“陌生地区”开展合作
美国情报部门在工作上不断创新，扩大情报的搜集来源和渠道，包括和敌对方有合作和交易意向的人进行合作。美国副总统切尼曾表示，中央情报局必须改变传统的情报搜集方针，扩大情报搜集范围和渠道，将酬金付给那些同恐怖分子有关又愿意出卖情报的人或组织。《美国国家安全战略》也提出，美国为了自身的利益，应在“不太熟悉”的地方，寻找新的国际伙伴，进行国际情报合作，来满足美国的利益需求。
4 情报合作的前景分析
美国一直非常重视国际情报合作。“9·11”事件后，情报共享作为美国国际反恐战争的一部分被上升到战略高度。布什认为“由于反恐联盟的存在，我们正在分享更多的情报……”。但是美国与其他国家的双边和多边情报交流错综复杂，合作与竞争并存，还存在如下问题：
4.1 片面共享，缺乏信任
美国在情报分享中的一贯做法就是多索取、少共享，即使英国这样的重要盟友也是如此。伊拉克战争中，英国情报部门搜集的情报毫无保留地提供给美国，被存储在一个名为SIPRNET的保密系统中，英国却无权浏览该系统中的任何信息。同时，美国希望所有盟国积极参与它领导的反恐怖行动，但没有一个国家直接服从美国中央情报局的指挥，英国希望不会因为其他国家加入全球反恐怖联盟而降低英美的特殊合作关系，德国始终对反恐怖行动兴趣不大，意大利更是为情报工作与美国闹翻。据英国《每日电讯报》报道，盟国对美国打着“情报共享”旗号、情报只进不出的做法十分不满。
4.2 以反恐为藉口维护世界霸权
从美国情报战略来看，情报共享以我为主，为我服务。美国需要的是更多情报，而不是分享，并以此来达到维护世界霸权的目的，这是美国情报交流的真正目的。对美国来说，共享也不等于依赖，正如澳大利亚战略政策研究所主任阿尔多·博谷所说，“特别是在9·11恐怖袭击后，美国不希望自己对任何国家的情报来源产生依赖”。
美国籍以反对恐怖主义，抓住这一机会，要求其他国家廉价甚至是无偿要求其他国家单方面提供情报，事实上许多要求已远远超出了反恐的范畴。通过这种方式，美国可以从这些情报中挖掘出更多政治、经济、军事和文化的情报信息，同时，借反恐之机，可以打入以前难以打入的国家地区和难以触及的领域。由此可见，美国从“9·11”事件中得到的远远大于失去的。同时，美国通过建立反恐中心，联系各国的领导人，不像是恐怖活动的受害者，更像反恐活动中的明星，作为世界警察的角色和地位得到了进一步提升。
4.3 情报共享的体制障碍
美国情报部门特有的机构文化和官僚主义，使各机构之间都存在情报共享障碍，更不用说国家间的情报共享。美情报官员对这种情报交流的程度提出过警告，认为这样会给竞争对手和恐怖分子以可乘之机。何况国家之间的情报工作费用分摊也是很困难的。
尽管美国在国际情报共享中取得了一定成绩，但是如果不正视目前存在的问题，这种所谓共享也是很有限的。正如美国情报界的人士所说国际情报共享之路还有很长的路要走。