刍议“以税代费”——兼论规范农民负担问题，本文主要内容关键词为：刍议论文,农民负担论文,税代费论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何减轻农民负担的问题，一直是中央及地方各级政府十分关注的一个焦点。
去年，国家已经对农民负担作出了相对合理的数量界定（即中央规定的不得超过农村人均收入的5%）。因此下一步关于减轻农民负担问题的考虑应是如何促进农民负担的规范化。这里，笔者提出通过调整农村收入分配政策促进农民负担规范化的思路，以期对各级领导进行减轻农民负担的科学决策有所裨益。
国家和各级地方政府取自农民身上的收入，一是税，二是费。调整农村收入分配政策，其实质也就是调整这些作为分配客体的税或费的分配。依笔者的思路，调整农村收入分配政策，促进农民负担规范化，就是要对上述分配客体“动刀子”，实现以税代费。其具体操作是：（一）推动农业税改革，将农业税调高至现实经济生活中农民的实际负担水平（农业税+各种被认可的在国家法定数量界定之内的非税负担），增加乡镇财政预算收入；（二）砍掉所有被称作费的非税负担；（三）将原各种以非税负担为资金来源的开支项目，改由乡镇财政统一管理，统一列支。
那么，提出上述思路的客观依据是什么？其可行性又如何？
（一）关于农业税改革
我国现行的农业税制是依据1958年经全国人民代表大会通过、颁行的农业税条例制定的，是一种比例税制。其计征办法是根据土地的自然条件和当地一般经营情况，确定正常年景下农作物产品单位收获量即常年产量，再乘以耕地面积和适用税率（如需减免时，再减去减免税额），所得即为应纳税额。上述计征办法用公式表示，在舍弃掉减免税因素的情况下，则
应纳农业税额＝常年产量（kg／公顷）×耕地面积（公顷）×适用税率上述公式中，等号后面的都是自变量，任何一个变量的数值发生变化，都会引起应纳税额这个因变量的数值的变化。但是，自1958年公布农业税条例特别是1961年以来的30多年的时间里，作为计征农业税直接依据的上述各自变量，却一直没有变动过。1.以常年产量说，当年常产的确定是建立在农业生产力水平较低、农业生产基本上是靠天吃饭这样的基础之上的，故确定的常产都比较低。进入80年代以后，经过大搞农田水利基本建设，完善农业生产基础设施，推行科学种田，特别是实行家庭联产承包责任制以后，农业生产力充分释放了出来，农作物产品的单位面积产量已大大提高，已相当于当年确定之常产的10倍。农作物单产大幅度提高的结果，在具有决定性的程度上导致计征农业税的税基——农作物产品的产量成倍地增长。以吉林省为例，据有关方面匡算，1994年，全省的粮食产量超过了200亿公斤，这个数额是该省农业税计税产量的5倍多。但是，尽管现实中的常产较计税常产有大幅度增长，然而计税常产却30多年一贯制，一直未予调整。据一些县市测算，现实中的农业税负担水平，由于计税常产同现实常产的差量及存在册外地等因素，同以“国标”税率（指全国平均税率15.5%，下同）计算的农业税负担水平相去甚远，如以税率计，大约只在3%多一点，与“国标”税率的差幅高达12个百分点。2.以耕地面积说，现行的计税面积基本上反映的还是1952年“查田定产”时“查田”的结果。事实上，40余年风雨沧桑，耕地面积已经有了很大变化：一是城市建设，工业、交通建设，挖河开渠、植树造林等占用了大量土地；二是农民采取“拱地头子、占草原”等方式垦荒，又增加了大量的耕地。现实的情况是差不多每个农村乡镇、村都存在所谓的册外地（俗称黑地）——即农业税册籍上未予登记的土地。这些册外地的农作物产出，理所当然地计入总产之中，然而又理所当然地不计入纳税基数。通常，乡（镇）、村在耕地管理上都是两套帐，即册籍帐和册外帐，册籍帐用来核算上解的农业税；册外帐通常也用来核算农业税，但这部分农业税只“征”不“解”，是归乡（镇）、村支配的隐性收入。故通常农民耕种册外地在纳税的问题上是占不到便宜的，只不过是上缴的农业税入了乡（镇）、村的小金库而已。还有一种情况是乡（镇）、村集体拥有册外地，或雇佣、招聘农民种植，或承包给农民种植。这种情况下，耕地的产出归乡（镇）、村集体所有，支付给农民的是类似工资的劳务费（通常都以土地的产出抵顶）。册外地的大量存在，这是不争的事实。如笔者曾对某县的耕地情况作过了解，该县计税的土地面积为11.2万公顷，而经航测，实有土地为26.5万公顷，是计税土地面积的一倍还多。该县某乡经航测计算，有耕地7993.35公顷。然而该乡的农业税册籍上的耕地数却只有3194公顷，差量达4800公顷。大量册外地的存在，也是导致现实农作物总产量成倍增长的直接原因。
以上关于常年产量和耕地状况的说明，向人们昭示了这样一个问题：那就是现行的农业税制，已在很大程度上脱离了计税基础，整个机制已陷入一种失却了客观计税依据、失却了基础的盲目运行状态。这同“轻税”和稳定负担的初衷固然相契合，但与现实情况毕竟相去太远；而且，现行农业税制存在的问题还不只是上述所揭示的两方面，其它的诸如耕地分配不合理，地域间税负不均衡，税制僵化、减地不减税，以及农业税同农业特产税交叉征收等许多问题，都构成了因应需要推进农业税改革的理由和原因。由上可见，30多年一贯制的农业税制，确实是该提到改革日程上的时候了。
推进农业税改革，首当其冲的核心问题是重新查田定产——这是正确界定耕地数量和常年产量的基础，也是农业税改革的“重头戏”。查田，就是核定耕地面积，并依据耕地的自然状况对耕地进行分类。其间重要的问题是要分别搞清册籍地和册外地的实际数量。从而把握真实的耕地数量及耕地自然情况，为农业税的据实征收提供依据。定产，就是依据现实的农业生产力水平和土地的自然情况及得益于农田水利等基础设施的因素，确定不同类型耕地的常年产量，作为改革后征收农业税时新的计税依据。查田定产在操作上可以如人口普查那样去进行，在全国建立起相应的自上而下的工作网络，具体的查田定产工作，则主要由县、乡去完成。
在经过查田定产、取得翔实数据的基础上，接下来的工作就是调整农业税政策。核心问题是确定农业税征收比例，亦即税率。国家可在确定农业税总的负担水平的基础上给定全国统一的平均税率，地方则应在落实根据全国统一的平均税率计算的农业税负担的基础上，实行因土地自然状况而异的差别税率。
农业税率的设计，可以农民现实的负担水平（农业税+各种非税负担）为直接参数。这是因为，(1)现实生活中农民负担的各种非税负担（费），都具有无偿性、强制性、固定性等税收特质，特别是非税负担经国家作出负担幅度的政策界定后，将各种非税负担作为确定农业税税率的直接参数，实际上只是承认一种既成事实而已。(2)农业税和各种非税负担，同源于农民的收入；而且就绝大多数农民来说，都直接源于来自种植业的农业收入。倘若我们依据农民的非税负担实际上已经同税毫无二致这样一种既成事实承认其也是一种税，抑或退一步说，假定这些非税负担也是一种税，那么，农业税，非税负担，则具有同一的税基——即都以农民的农业收入为税基。其区别只是农业税的税基表现为农业收入的实物形态，非税负担的税基则直接表现为价值形态而已。因此，笔者认为，在农业税税率的设计上可直接以农民现实的负担水平（农业税+各种非税负担）为参数。但必须指出的是，以现实的农民负担水平为确定农业税税率的参数，是以假定现实的农民负担水平合理或者接近合理、且不超过农业税条例中规定的全国平均15.5%的负担水平为前提的——这一点，一方面导源于农民对于农业税和各种非税负担加总后即现实实际负担水平的认可；一方面导源于笔者以下的推论：即原农业税条例规定的全国15.5%的平均税率是较轻的、合理的，那么只要改革中作为计征农业税直接依据的常产的确定是合理的，改革后的农业税税率仍维持15.5%的负担水平，也将是较轻的、合理的。而以15.5%为税率，正符合农业税税率设计的初衷。况且，根据测算，农民现实的负担水平（农业税+各种非税负担）还达不到15.5%的负担水平。
以上几项工作完成后，接下来的一般政策调整问题，都比较容易解决了。因此，农业税改革即可以基本告成。
鉴于分税制体制下农业税已作为地方固定收入纳入地方政府财政预算，故在农业税改革中，国家可相应下放农业税的立法权，即由各省、市、自治区等地方人民代表大会按照国家统一要求和部署，结合本地实际情况，制定本地区的农业税征管条例，然后由同级政府组织实施。
农业税改革是一项庞大的系统工程，也是关涉到八亿农民切身利益的一个比较敏感的问题。操作失当，不仅改革难以进行下去，而且还可能诱发社会问题。所以慎重对待农业税改革的问题，是理所当然的。事实上，我国农民对于被他们认作“皇粮国税”的农业税，是有正确认识的，他们所厌恶、所排斥的，正是那些称之为费但又非缴纳不可的各种非税负担。权衡利弊，推进农业税改革，将横竖都是由农民来负担的税、费统一作为农业税征纳，既可以解决现行农业税不合理的问题，又可以促进农民负担的规范化——这才是一劳永逸地从根本上解决农民负担不规范问题的正确办法。同时，将税、费统一作为农业税征纳，又可以增加乡镇财政收入，提高乡镇财政作为真正意义一级财政的实力，使乡镇财政更好地履行其职能，并可硬化支出约束，使本来不规范的以各种非税负担为资金来源的支出规范化。可见，推进农业税改革，其意义及积极作用都是很大的，因此，应尽早提上议事日程并付诸实施。
和农业税改革相对应的还有一个问题，那就是如何推进农业生产资料价格改革的问题。因为农业税的实物形态是粮食等农作物产品。农业生产资料（化肥、种子、农机具、农用油料等）的价格如何，是否合理，直接决定粮食等农作物产品的生产成本。这一价格过高，将影响农民的投入进而影响农产品的产出并导致农民纯收益的减少，这对农业税改革极为不利。因此，国家应从农业的基础地位和增加农民收入、调动农民积极性的角度出发推进农业生产资料价格机制的改革，并着力运用宏观调控手段（行政限价、杠杆调节、给予补贴）抑制农业生产资料价格，为农民降低农业生产成本创造外在条件，以增加农民收益，进而保证农业税改革的顺畅进行。
（二）关于取缔非税负担
目前农民的非税负担几经清理整顿，从项目上说已经不是很多，但负担水平按国家政策规定，仍占农村人均纯收入的5%。现在，一些地区在清理、整顿农民负担的大气候下，也制定了一些积极措施，如有的地方给农民发“安民告示”，人手一册，上面明确界定了农民负担的项目、范围，规定超出规定项目、范围的，农民可予以抵制。问题是这些措施都是治标的，不是治本的，管理上一松动，那些被砍掉的负担就又卷土重来。另外，关于非税负担占农村人均纯收入的5%的数量方面的政策界定，在实施过程中也具有较大弹性，因为“人均纯收入”在一些乡镇政府官员手中是可以随意拿捏的，那简直就象孙悟空手中的金箍棒，“长短随意，小大由之”。农民“人均纯收入”是非税负担的“基”，“基”可以“小大由之”，那么，非税负担具有较大的“可塑性”也就不足为奇了。可见解决农民负担问题，靠一般性的政策手段是难以奏效的。推行农业税改革后，由于征缴的农业税收入增加了，其中包孕了原体现为非税负担的部分，因此，所有的体现为费的非税负担相应地就应一律革除、取消。这样，农民负担的问题也彻底走上了规范化的轨道。
（三）关于统一开支渠道
长期以来，吉林省农村乡（镇）、村开支渠道混乱的问题一直比较严重。这是因为，目前，吉林省县、乡（镇）财政的实力普遍较弱，无力承担那些本来应该和本来可以由政策负担的开支。如一个很典型的例子是民办教师的工资问题。我国正在普及九年制义务教育，乡村中小学教育正当九年制义务教育这个层次。但是，供职于乡村中小学的民办教师，长期以来都是依靠乡村统筹款这种农民的非税负担款开支，而不是由财政预算开支。另外，农村的一些社会公益事业，其实也完全可以由乡镇财政拨付资金来办的。这里的问题首先是县、乡财政的实力差，心有余而力不足；其次是现行的来自农民的各种非税负担款，大多未能“堂而皇之”地进入县、乡财政预算，所以就造成一系列开支项目由“另册”编列支拨，一系列“开支人员”由农民用非税负担供养的情况。这种状况，极不利于乡（镇）财政建设，在很大程度上影响了乡（镇）财政职能的发挥。而且，一系列收支活动游移于财政管理、监督之外的结果，还在很大程度上造成乡（镇）、村收支管理的无序性，不但影响支出效果和资金使用效益，而且还可能为腐败行为提供温床。农业税改革后，来自农民的所有收入都体现为税收，都纳入乡镇财政预算，首先收入的管理实现了制度化、规范化。乡镇财政的集中度提高了，财政实力增强了，就可以更好地履行一级财政的职能，使原以非税负担为资金来源的各项支出纳入乡镇财政预算，由乡镇财政支拨成为可能，这无疑将大大有助于乡镇财政建设和运作，与此同时，原以非税负担款为资金来源的各种支出，一律由乡镇财政拨付并实施管理，又使支出管理实现了制度化、规范化，同时还可以有效的提高资金的使用效果。所以，农业税制改革后，应统一开支渠道，将原以非税负担为资金来源的各项支出都纳入乡（镇）财政预算，由乡（镇）财政统一管理、统一列支。