英国区域治理及其对我国区域合作的启示，本文主要内容关键词为：英国论文,启示论文,区域合作论文,区域论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D7561.032
[文献标识码]A
[文章编号]1008-9314(2013)01-0110-05
在上世纪80年代，英国为了适应当时的欧共体区域政策和发展基金的要求，对本国的政策进行调整，并相继成立了苏格兰、威尔士发展局，处理区域内的投资、管理事宜。此后在1994年梅杰担任英国首相期间，英国成立了区域政府办公室，主要负责协调欧盟的区域政策在英格兰地区的执行。1997年，新工党上台，布莱尔开始执政以后，新工党将权力下放，分别建立北爱尔兰议会和自治政府、苏格兰议会、威尔士国民公会以及大伦敦郡议会和市长的选举，同时在英格兰的其余8个地区①建立区域发展局(Regional Development Agencies)、非选举产生的区域议会(Regional Chambers，后改为区域国民公会，Regional Assembly，仍然是非选举产生的组织)，结束英国大中央化的时代。在将权力下放到英国区域一级时，合作、伙伴关系、组织网络以及非中心化和多元化成为区域政策制定和公共服务提供的核心词汇。本文试图通过分析英格兰8个地区的治理机制，寻求对我国区域合作有益的启示。
一、英格兰区域治理的缘起
英国在苏格兰、威尔士和北爱尔兰建立区域型政府在很大程度上是迫于这些地区的民族独立和区域自治的压力，而在英格兰却缺乏这种动力。推进英格兰的区域治理首先是源于一种民主的诉求。首先，区域在复兴民主问题上扮演的角色是将权力从中央下放并且赋予已经存在的非选举的政府组织层；其次，它们可以为有着不同传统、认同和需要的地区提供一个直接的民主表达的论坛。在英国(包括英格兰)，存在着很多区域级的政府机构，大多数是中央各部门设立在区域的派出机构，以及于1994年成立的区域政府办公室(Government Office for the English Regions)。这些非选举性的派出机构在区域执行中央政策，在很大程度上是在扮演一个区域政府的角色，它们具有一定的自由裁量权力。不过这些机构缺乏一种政治上的合法性，只有建立民选的区域政府才能确立其合法地位。同时，在英国其他地区建立区域政府的情况下，英格兰地区缺乏一个能够表达其区域利益的合法论坛，它们的利益得不到应有的照顾，因此需要建立一个选举的区域政府。
在英格兰推进区域治理的第二个原因来自于经济发展。新区域主义强调地区在经济发展中的重要作用，过于中央集权的政治体制不利于地区经济发展。事实证明，在欧盟那些采用中央集权体制下的区域，其经济最为薄弱；而一个分权的区域政府往往能够为本地区的经济发展提供连贯的区域经济战略政策，并且能够协调地区经济发展需要，代表区域向中央表明地区经济发展的利益需求。当然英格兰区域治理的发展离不开欧盟的推动。欧盟强调区域在经济发展中的重要作用。英格兰要想在欧盟体系下发展并获得其支持，就必须让区域一级的行政组织参与到基金获取以及相关的政策决策过程中来。欧盟还专门成立了区域委员会(the Committee of the Regions)来推动欧盟成员国的地方和区域政府参与到欧盟的政策制定中来。
最后，直接推动布莱尔政府改进区域治理组织机构变革的是中央政府在区域公共服务提供和管理上的碎片化。由于英格兰缺乏一个区域层级的政府，因此很多中央政府以及一些部门设立了许多区域级的派出机构，这些机构包括9个区域政府办公室、9个农业、渔业和食品部的区域服务中心、8个英国国家卫生局的区域执行办公室、4个社会卫生保健区域部门、教育与就业部的就业服务办公室、社会保险部的救济金执行局、9个区域议事厅(Regional Chamber)、9个区域发展局(Regional Development Agency，RDA)以及9个信息中央办公室的区域办公室。其中，教育和就业部、环境、交通和地区部以及贸易工业部的一些区域政策分别设在区域议事厅、区域政府办公室以及区域发展局中，而其他各个部门的区域政策和执行都是各自为政，难以形成一个协调有序的、统一的区域政策体系，而且这种情况在布莱尔执政后的前两年更为加剧。布莱尔政府上台后急于兑现自己的竞选承诺，推出了一系列新的政策，并且发展了一些新的组织：健康行动地带(Health Action Zones)、就业地带(Employment Zones)、教育行动地带(Education Action Zones)、新起点(New Start)、单一重建预算(the Single Regenerations Budget)等等。这些新政策与新的组织的出现使得原本就比较混乱的区域组织和政策更为碎片化，因此布莱尔政府必须改革区域组织，推进区域治理的发展。布莱尔政府的区域治理的组织变革主要是增强区域政府办公室的功能，设立区域发展局和区域议事厅，建立区域层级的合作政府。
二、英国区域治理体制的特点
布莱尔政府在推进区域治理过程中最为突出的是建立一个以区域政府办公室、区域发展局和区域议事厅为三大支柱的治理网络，它们的能力和运行的结果直接影响到是否能够为区域治理提供一个清晰的领导关系，以及是否能够为区域发展提供一个整合性的具有明确优先发展目标的区域战略。为了在区域治理过程中既能够为区域培养一种本土化的权力从而达到以上目标，同时又能够保证中央政府对区域治理的控制权，布莱尔政府创立了一个独具特色的区域治理体制。
首先，区域治理组织有明确的职能分工。区域发展局主要是负责领导地区的经济发展，同时还监察各个次区域的伙伴关系及其在地方实现的机制。区域政府办公室的职责是领导和解决社会排斥和邻里关系发展问题上的事务，同时监督区域、次区域以及地方执行局的一些活动，这些活动涉及跨越设置在区域政府办公室的10个中央政府部门的政策领域范围。区域议事厅最为重要的是进行区域土地使用规划，同时对区域发展局进行监督审查。
其次，区域治理组织在责任体系中的多重性。区域政府办公室的工作人员主要来自于中央政府的不同部门，因此他们的工作首先是要向自己所在的部门负责。但是区域政府办公室不是简单地将部门政策在区域层级执行，它必须既要在国家层面将不同的部门政策进行整合，又要体现区域优先发展的重点。区域政府办公室这三重责任是由其工作所属部门、组织设立的目的以及所代表的地区所决定的。区域发展局首先必须通过目标设置、绩效管理和审计向其上级主管部门贸易工业部负责(最初的主管部门是环境、交通和地区部)。但是区域发展局也从中央其他部门获得很多资金，因此它不得不为这些部门完成任务。与此同时，区域议事厅获得了对区域发展局进行监督审查的法律地位，从而确保它能够让区域经济战略和区域的其他战略协调一致。而区域政府办公室则是代表中央政府对其进行绩效评估。区域议事厅成员主要由地方政府及其经济、社会伙伴构成，对本地区的整体事务负责，但是很多时候它往往成为地方政府以及教区之间利益角逐的论坛。
最后，区域治理组织在财政权力上的有限性。区域政府办公室的成员主要来自于中央的10个政府部门，其财政开支权力主要是由这些所属的部门控制。区域政府办公室的财政支出总数是由各个不同的项目资金组成，每一个项目都是由某个部门所资助，它们拥有对资金的所有权，而“区域政府办公室能够将项目资金从一个项目转到另一个项目的总数额度在一个可以忽略的范围之内”。区域发展局可以支配较多的资金，并且可以向中央政府贷款，但是对其进行拨款以及贷款都必须经过其主管的贸易工业部部长同意，部长拥有最终的决定权。区域议事厅在建立之初，其获得的政府拨款非常有限，以至于其活动能力非常有限，对区域发展局的监督审查基本无法正常进行。直到2001年中央政府发布《加强区域责任》之后，区域议事厅获得的资金才能保证其功能的正常发挥。
三、英国区域治理的政策分析
区域治理体制的这些特点对区域政策的制定和执行影响较大，它决定了区域政策过程中所体现出的价值选择、政策决策的影响因素发挥的作用，同时它也影响哪些政策问题将被列入政策议程。
第一，更多的区域主义，更少的治理
布莱尔政府创立的区域治理结构一方面是让国家政策能够在区域层级以整合的方式得以执行，另一方面是能够在区域培养出“本土化”的能力，让其在本区域的治理过程中将各方利益相关者吸纳到治理过程中来，以区域的整体利益为出发点来制定本地区的战略规划。
总体而言，区域政策制定框架在决定区域政策优先发展目标上努力提供一个战略规划，但是由于区域组织制定的战略框架很多缺乏强制性的约束力，同时也缺乏必要的资金保证，因此在执行过程中区域战略对相关政策的制约力比较有限。例如在东北地区，由于交通政策是由地方政府、中央的一些执行局(如高速公路管理局)、一些非部门性的公共组织(如战略铁路局)以及一些私营组织(公共汽车公司)等部门来制定，因此交通政策碎片化、甚至会出现冲突，尽管该地区已经制定了区域交通战略。同样，西北地区成立科学委员会，其目的在于为推动西北地区的科学发展，并负责管理新的西北地区科学基金。但是一些非常重要的部门没有进入科学委员会，这包括负责高等教育创新基金的组织部门，它们与高校联系紧密。此外西北能源委员会也没有吸纳进来，它们也是努力推动区域科技发展的一个潜在影响部门。因此在一定程度上，在英格兰地区的确推出一些从区域整体角度出发的创意，不过这些创议为区域内部的进一步协调带来挑战。
区域内部的协调还因为本地区的不同层次区域的政策安排而变得更为复杂，因此需要将其整合进一个更为广泛的区域规划安排中。如在西北地区，曼彻斯特城市区域在区域经济发展中扮演一个重要的角色，它同时也有着自己推动次区域科技发展的规划与资金支持，如曼彻斯特知识资金，这个资金有自己的项目以及战略理事会，它将次区域的地方政府、工业和高校代表都吸纳进来。曼彻斯特城市区域与西北地区的联系比较松散，在一些项目上还存在着竞争关系，因此只有将其纳入到地区的战略规划内才能真正发挥区域优势。
区域战略和决策制定框架的价值获得本地区内部有关参与者的认可，但是一些区域组织对此还是表示沮丧，因为它并没有发展出一个完全整体性的区域战略构想，而且缺乏机制来保证这些战略能够最后得到执行。
第二，区域主义的音符，国家主义的旋律
区域战略是协调区域发展最为重要的机制，它明确地区在发展上的需求，并确定其发展方向，但是在区域发展的资源分配上却是由对国家部门负责的相关区域执行局掌握。在东北地区，主要的交通基础设施投资是由中央执行局如高速公路管理局和战略铁路局来完成。这些组织参与区域交通战略制定，而且都负责其中相关的项目，但是它们组织自身的规划功能和资金调配都由中央部门严格控制。尽管布莱尔政府立法强调在决策制定过程中的分权，但是对交通投资资金的分配和评估在很大程度上仍然是由英国交通部直接控制，而有限的灵活性主要是体现在根据地方交通规划将国家目标和优先发展计划如何在地方实施，并且这个灵活性必须是在国家交通计划的框架内。
在西北地区，区域科学委员会成立的主要目的是重新平衡国家研究基金的分配比例，并且发展基金合作机制。但是中央政府很快将一些重要的实验室从西北地区转移到东南地区，这样国家并不需要对西北地区进行大量的资金投入，通过这种方式中央政府仍然维持原有的科学资金在区域分配上的比例。
第三，地方主义挑战区域主义
区域主义主张从区域整体的角度来制定本地区的发展规划，当然也包括从区域整体发展的视野来分配资源，这就意味着区域治理层在区域内部难以对资源进行平均分配，这显然会对一些地方利益构成挑战。作为缺乏足够行政执行力的区域治理层而言，目前还难以克服地方主义的阻碍去制定区域发展的优先目标，它更多体现出一种调和主义的色彩。如在东北地区达成的共识是推动航空运输的效率和能力，因为它对于提升本地区经济的竞争力有着举足轻重的意义。而在东北地区纽卡斯尔飞机场对区域发展具有重要的战略意义，因此应该是本地区交通战略确定的发展重点。相比较而言，达拉谟T型山谷机场无论是在航空吞吐量还是对区域经济发展的重要性都不如纽卡斯尔机场。但是在区域交通战略中，它们被同等看待，似乎二者在规模和经济影响力上没有什么分别。这事实上说明制定的战略如果看上去有利于纽卡斯尔，达拉谟会对此不满，区域治理层担心这样会挑起地方当局之间的冲突。
四、结论与启示
将国家权力下放既是国际社会的一个潮流，同时也符合英国国内政治的需要。因此无论是在苏格兰、威尔士、北爱尔兰建立区域型政府还是在英格兰建立区域政府性质的治理层级无不反映了这些英国国内外政治形势的要求。就英格兰的区域治理而言，它主要是为了解决这一地区的发展赤字和民主赤字而次第推进。解决发展赤字主要是区域发展局和区域政府办公室的职责，它们分别负责解决经济发展和社会发展问题，而建立区域议事厅则是弥补英格兰地区民主赤字的一个重要举措。作为代表地区声音的治理组织的区域议事厅在区域战略制定和对区域发展局的监督审查中获得了前所未有的能力，并成为区域各利益相关者就区域公共政策制定的协商对话平台。我国尽管在改革开放后区域合作取得了一定的成就，形成了一些有影响力的区域合作区，但总体来看我国的区域合作还是处于一个探索期，英国区域治理的经验能够为我国的区域合作提供有益的启示。
第一，制定区域合作的基本法律框架与规划。英格兰区域治理推进的每一个阶段，都有专门的法律框架文本来确保区域治理的法律效应。1997年，新工党执政伊始，就颁布了《未来繁荣建立伙伴关系》。1998年，《区域发展局法》颁布，该法案要求在英格兰除伦敦郡以外的其余8个地区建立区域发展局。2002年政府公布白皮书《你的地区，你的选择：复兴英格兰地区》，为此后政府的区域政策做铺垫。2003年，《区域议事厅法案》在国会获得通过，为选举型的区域议事厅确立规则。英格兰的区域治理是在英国中央政府的直接推动下进行的，并且有专门的法律文本确保区域治理的推进。我国粤港澳是在不同的政府管理体制下进行区域合作，这就更需要有专门的法律框架规范不同的利益主体，制定区域合作的规划和进度、区域合作的目标与范围、区域合作与协调的机构等等，这样粤港澳的区域合作才能有一个稳定的预期，而不是随机的政府行为，粤港澳的区域合作的成本才能下降。
第二，设立区域合作的发展基金。英格兰区域治理的发展过程中，中央财政的推动发挥着重要作用。自区域发展局建立以来，其预算资金一直处于增长之中，它从最初2000年的10亿多英镑增加到2005年的20亿英镑。在预算资金不断增长的同时，区域发展局对于资金使用的灵活性也在不断增强。从2001年开始，区域发展局可以将两个项目之间进行资金的自由分配，可以将任何一个项目的资金转移出20％，而且在转移资金的总数上没有限制。同时为了鼓励区域发展局开发新的战略项目，它们被赋予资金调配的自有权。后来，中央政府决定设立一个新的基金，让每一个地区的区域议事厅每年能够得到500万的资金，为议事厅具有完整的组织能力提供了保障。从英格兰区域治理的经验来看，我国的区域合作需要设立相应的合作基金。通过区域合作的发展基金建立起区域利益分享和补偿机制，避免区域内部由于产业重构所导致的内耗，促进区域内产业的合理布局和利益共享。同时也可以通过发展基金鼓励发达区域向不发达区域进行产业转移，扶持不发达区域的产业发展和发达地区的产业升级。
第三，建立专门的区域合作与协调的组织。英格兰的区域治理主要依靠区域办公室、区域发展局和区域议事厅。区域办公室最初成立是为了承接欧盟的区域政策，但此后成为中央在区域层级的代理机构。区域发展局作为新工党上台后成立的首个区域治理机构，其目标主要是提升区域就业，提高区域经济发展与竞争力，保证区域可持续发展。而区域议事厅主要是指导区域规划的制定，监督区域发展局的运行，协调区域政策，避免各种区域政策的冲突和重叠。我国的区域合作也需要建立相应的组织机构，该组织机构负责使用区域发展基金，执行区域合作的具体政策，负责区域合作的日常事务，成为区域合作的一个常规性运作平台。
第四，建立健全区域合作的机制。由于英格兰缺乏区域层级的政府，其区域治理主要是建立在协商基础之上的。如区域议事厅的成员由70％的地方当局成员(包括国家公园管理局)以及30％的区域利益相关组织(包括高等教育部门和进修学校、英国工业联盟、英国工会联盟、商会、小企业部门、教区和镇议会、英国国民医疗服务部门、志愿者组织、知识与技能委员会、区域文化公会、农业与环境团体以及其他组织)组成，通过建立各种政策论坛来确保区域政策的协调。同时，为了保证区域政策和规划能够落实，必要的监督审查机制成为英格兰地区的区域治理的另一个特点。我国的区域合作也需要建立相应的机制，如政策论坛、市长圆桌会议、战略对话等等，以确定一段时间或者某个政策领域的区域合作重点。
注释：
①英格兰分为9个地区，分别是东北地区(North East)，西北地区(North West)，约克郡与亨伯郡地区(Yorkshire and the Humber)，中东部地区(East Midlands)，中西部地区(West Midlands)，英格兰东部地区(East of England)，大伦敦郡地区，西南地区(South West)，东南地区(South East)，1994年梅杰政府就在这9个地区设立了区域政府办公室。