从“治村之计”到“治国之策”
——浙江“后陈经验”是怎样进入中央顶层设计的
◎陈迎春 李 君
[摘 要] 村务监督制度是民主监督的重要维度。浙江省金华市武义县后陈村是村务监督制度的发源地，形成著名的“后陈经验”，并被纳入中央顶层设计，对中国农村政治体制改革提供了重要参考。“后陈经验”的基本内容是通过建立村务监督委员会，确保权力使用透明和村务公开，实现民主监督。以村务监督委员会制度为核心的“后陈经验”，在习近平同志持续关怀下，在探寻摸索中不断前行，不断深化发展，并在全国推广，成为农村基层民主自治探索的典型，进而从武义走向浙江、走向全国，从一项“治村之计”上升为国家治理层面的“治国之策”。
[关键词] 村务监督；民主监督；后陈经验
村务监督委员会是实现基层有效治理的重要组成部分，是村民民主管理、民主监督村务的重要载体。目前，全国60万个行政村已实现村务监督委员会全覆盖。
村务监督委员会，于2004年诞生在浙江省武义县白洋街道后陈村。这个被誉为“后陈经验”的制度创新，2010年被写进《中华人民共和国村民委员会组织法》；2017年，中央全面深化改革领导小组第三十八次会议专门研究深化完善村务监督工作，并下发《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》；2019年，村务监督委员会制度写进《中国共产党基层组织工作条例》。“后陈经验”之所以历久弥新，从“治村之计”上升为“治国之策”，一方面因为村务监督委员会制度找到了村务公开的有效形式，实现了基层群众在党的正确领导下当家作主的权利；另一方面更关键的原因，是习近平等领导同志持续关心指导，使得该项制度在实践中不断深化发展，最终进入顶层设计，成为国家基层治理的重要决策。今年是“后陈经验”诞生十五周年，我们回顾总结这个典型案例，无论对于领导决策，还是提高基层组织领导力，都有一定的借鉴意义。
“最主要的是你这个当爹的做好示范，不要动不动就跟人吵架，说话也不要这么大声，做好榜样比什么都强。”朝敏给周暄下了指令，“以后你要是冲动想干啥事，想想儿子，再权衡怎么做。”
一、时代发展催生“后陈经验”
村务监督制度的诞生有偶然性，但也有必然性。中国历史上的乡村治理历经里长制、保甲制、乡绅制等变化，但均未改变乡村少数精英和乡贤治理的模式。新中国成立以来，尤其是改革开放后，乡村治理体制创新取得了一系列重大突破。1980年春天，广西河池市合寨村农民选举产生了全国第一个村民委员会，揭开了中国基层民主政治的序幕。农民第一次作为乡村治理的主体，走上了村级事务管理的舞台。20世纪八九十年代，以农业经济为主的乡村，在村委会管理方式下，权力寻租、利益分配不合理等尚不具备严重滋生腐败的土壤，农村相对和谐稳定。但随着改革开放的推进，乡村工业化进程加快，村级经济不断发展，赋予村民更多民主权利，加强村务财务管理监督势在必行。
地处浙江省武义县的后陈村，和许多东部乡村一样，在改革开放中走上了工业化发展的道路。2000年前后，后陈村因工业园区建设、高速公路开发等项目实施，村集体土地被征1000多亩，征地补偿款高达1900多万元。这对于年人均收入7000多元，人口仅886人的后陈村来说，是一笔从未见过的巨款。村干部和村民心理都出现了波动。在得到巨额征地款的几年里，村务管理混乱，财务支出就几个干部说了算，一个月的餐费等招待支出竟超过1万元。2003年，时任村党支部书记私自挪用村集体资金上保险拿回扣被纪委查处。这期间，武义县其他村同样存在类似问题。3年中，该县纪委连续查处农村党员干部147人。后陈村村民连续集体上访，其他村村民也上访不断。村民用一句顺口溜形象地说明了当时的现状：“初任村官是好人，真抓实干成能人，经过宣传成红人，放松监督成狂人，发展下去成罪人”。
习近平同志到中央工作后，仍然对深化发展“后陈经验”给予关心关注。2010年3月8日，习近平同志参加第十一届全国人大三次会议浙江代表团审议，在听取赵洪祝同志关于推进村务监督委员会建设工作汇报时指出：“这是一个很好的经验，值得广泛推广！”2011年2月1日，习近平同志在浙江省委办公厅《浙江信息》第138期“浙江建立健全村务监督委员会加强农村基层党风廉政建设和基层民主政治建设”的文章上批示：“建立村务监督委员会，规范村干部用权用钱行为，是密切农村干群关系、维护农村社会和谐稳定的积极举措，也是加强农村基层党风廉政建设和基层民主政治建设的一个有益探索。浙江在这方面的做法可供借鉴。”在习近平同志的关心推动下，2010年，村务监督委员会制度创新被写进《中华人民共和国村民委员会组织法》；2013年和2015年，推广“后陈经验”被写入中央一号文件。
后陈村的变化引起了时任中共浙江省委书记、省人大常委会主任习近平同志的高度关注。2005年6月17日，习近平同志到后陈村调研并主持召开座谈会。他指出“党支部是领导核心，村委会是村务决策的执行管理机构，监委会是监督机构，村民代表会议是村里的决策机构，这是一个组织体系”。村务监督委员会“这项工作是积极的，有意义的，符合基层民主管理的大方向，符合当前村务改革的要求。我们这项工作是在解决实际问题中酝酿产生的，是经过群众检验和认可的，在实践中是有实效的，在下步要不断摸索探讨”。习近平同志的讲话既明确了村务监督委员会的定位，指明了发展方向，也为争议中的村务监督制度改革定了调。
5个村庄的规划充分挖掘了地方特色，因地制宜。丹徒区世业镇聘请了东南大学韩冬青设计大师团队，定位于“江岛水乡、健康之舟”，依托独特的洲岛生态环境，传承并彰显乡居、河塘、田野共生的水乡圩村肌理，构建面向村民和游客的公共服务体系，培植健康农业、创意农业、参与式生产体验+度假等多种形式的大健康产业。韩冬青教授在全省特色田园乡村建设试点工作推进电视电话会议上将此规划作为范例进行了讲解。
二、改革争议推动“后陈经验”
新生事物的出现总会引发质疑。后陈村务监督委员会创设不到2个月，南方周末以《中国基层民主迈向“后选举”门槛》对该制度创新进行了报道。此后不到半年时间，中央电视台、新华社、人民日报等纷纷推出专题报道。一时间，村务监督委员会成为各方关注焦点，由此也引起各方争论。这里既有“制约村官权力乱用的有力举措”，“让村务公开民主管理看得见、摸得着”等肯定的声音，也有“打破了原有村级运行秩序、增加了村级运行成本”等反对声音。
实践是检验真理的唯一标准。从该制度在后陈运行的情况来看，村务管理由原来村干部说了算，逐渐变为村务监督委员会监督之下按程序运行。上访“第一村”迅速转变为“零上访村”。如该村鱼塘有50多亩，原承包费为200元/亩，通过招投标承包费用提高到308元/亩；村里建厂房所付运沙费原为4.5元/立方米，后减低为3.6元/立方米；铲车施工费，原为3元/立方米，后降低为2.57元/立方米，村级招待支出接近为零。
2003年后陈村由于党员干部在村民中出现信任危机，导致选不出村党支部书记。为了解决后陈村的治理问题，当年11月，时任武义县白洋街道工办副主任的胡文法临危受命，到后陈村兼任村党支部书记。2004年1月，胡文法针对财务混乱的重点问题，尝试建立一个村民财务村务监督小组，由全体村民从非村两委直系亲属的村民中选举党员代表一名、村民代表两名共同组成。监督小组每月对村两委的财务支出进行审核公示，收到了立竿见影的监督效果。据统计，监督小组运行3个月左右，后陈就增收节支30多万元。村级财务混乱状况逐步好转，村民意见逐渐平息。
多元融合，多方联动，形成监督合力。以金华市为例，为深化基层治理，先后推行了“四个平台”建设、“最多跑一次”改革等一系列举措，机构下沉、事项下沉、举措下沉让“有效治理”深入人心。充分发挥“后陈经验”作用，进一步推行“阳光村务”行动，整合乡村治理机制，实现有关基层治理事项“一盘棋”运作，既避免各项制度因条线管理而导致的交叉混乱，也有效整合了工作资源，让“后陈经验”走向有效治理。
三、持续关怀发展“后陈经验”
时代在发展，乡村在变化。“后陈经验”同样需要在自我探索中不断丰富完善。近年来，地方党委政府以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，坚持把保障和改善农村民生、促进农村和谐稳定作为根本目的，不断发挥“后陈经验”在构建自治、德治、法治相结合的新时期乡村治理体系中的作用。
习近平同志在浙江工作期间，多次就如何深化完善“后陈经验”做出明确指示。2005年6月，习近平同志在金华调研时指出，“这种通过建立村务监督委员会来实现民主决策、管理、监督的做法，符合法律和政策的导向，实现了村务监督由事后监督向事前、事中、事后全程监督，使各种矛盾有了内部化解的机制。这是农村基层民主政治建设的有益探索，应当予以鼓励。同时，还要不断总结经验，使之走向成熟。这里需要指出的是，要进一步理顺村党支部、村委会、村监督委员会、村经济合作社以及村民代表大会等组织的关系。”在习近平同志关心推动下，金华市、浙江省先后出台了《村务监督委员会履职细则》等一系列文件，解决“后陈经验”发展中存在的问题，使其不断深化完善。2009年11月，浙江全省3万多个建制村全部建立村务监督委员会，开启了乡村治理实践的新篇章。
3.部分国有大型企业核心能力已经萌芽，而绝大多数民营企业却连培育自身核心能力的意识都没有。依据企业类型的不同，我国部分国有大型企业已经初步培养了自己的核心能力，虽然还只是萌芽。好比春兰、海尔这些企业进行技术创新、建立企业文化，通过这些方式来培育自身的核心能力。与之相较，大部分的民营企业还很缺乏培育核心能力的意识。这些民营企业成立之初门槛和水平较低决定了多数还停留在依靠劳动力和价格竞争等这些低水平及原始方式来维持企业的生存。多数民营企业缺乏品牌意识，人才资源，当然技术力量也非常薄弱，维持基本的生存都是问题，更不要说培育核心能力了。
习近平同志不仅关注“后陈经验”的推广，还十分关注“后陈经验”发挥作用的情况。2014年11月26日，习近平总书记在国内动态清样第4920期《有了村监委，村民少上访——浙江省武义县后陈村创设村务监督委员会十年回访（上、下）》批示：“建立村务监督委员会是健全基层民主管理机制的探索性实践，对从源头上遏制农民群众身边的不正之风和腐败问题、促进农村和谐稳定有重要作用。要不断总结经验、完善制度设计、进一步规范监督内容、权限和程序，确保监督有章可循、务实管用，防止村监委流于形式、成为摆设，不断提升基层治理能力和治理水平。”2017年8月29日，中央全面深化改革领导小组第三十八次会议专门研究深化完善村务监督工作。2017年11月，中办下发了《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》，对村务监督委员会人员组成、职责权限、监督内容、工作方式、管理考核、组织领导等进行了明确规定，推动了村务监督制度走向制度化、规范化。
后陈村的做法引起了中共武义县委的高度重视。为解决困扰全县村级治理的村务财务不公开问题，县委决定在后陈村开展试点，并抽调人员组建了试点工作指导小组。2004年6月18日，后陈村在试点工作组的指导下，召开村民代表会议，选举产生了中国历史上第一个村务监督委员会——后陈村务监督委员会，并拟订了《后陈村村务管理制度》和《后陈村村务监督制度》。规定村务监督委员会（村监委）有权列席村务会议，受理群众举报，对财务开支凭证进行稽核，对村委会违反制度的行为提出整改意见，并可要求村委会召开村民代表会议进行裁决。随后，武义县各村相继成立村务监督委员会。“后陈经验”这项充满“泥土味”的基层民主制度创新，由此在解决农村实际问题中应运而生。
四、与时俱进丰富“后陈经验”
习近平总书记指出：“在我们这样一个拥有近14亿人口的大国，实现乡村振兴是前无古人、后无来者的伟大创举，没有现成、可照抄照搬的经验。我国乡村振兴道路怎么走，只能靠我们自己去探索” 。以村务监督委员会制度为核心的“后陈经验”，也正是在习近平同志持续关怀下，在探寻摸索中不断前行，不断深化发展，并在全国推广，成为农村基层民主自治探索的典型，进而从武义走向浙江、走向全国，从一项“治村之计”上升为国家治理层面的“治国之策”。
夏冰扶着栏杆轻轻爬上平台。范坚强和一杭正在对饮。范坚强抬头看到他，大吃一惊：“你怎么在这里？”夏冰见被发现，便不再躲藏，大摇大摆走到范坚强旁边坐下。“我闻到酒香，就进来了。”说完，抓起桌上的酒瓶，对着瓶口喝了一大口，又将一块牛排塞在嘴里。
因村制宜，精准施策，实现有效监督。各村在人口总量、集体收入、外来人口、工程建设等方面的差异，导致了群众关心关注的重点不一样，基层治理的难点也不一样。金华市武义县按萎缩化管理村、矛盾问题聚焦村、集体经济发展村、社会管理重点村、工程建设集中村等多个类型，精准实施乡村治理提效工程，让“后陈经验”更为丰富、更有借鉴价值。
改进评价形式 目前国内大部分中医类高校对实践教学质量的评价工作一般都是由校内组织举行，学生或者督导专家作为评价主体，跟评价对象往往相识，在评价时难免碍于情面，导致评价结果不能客观反映教师水平和课堂质量。另外，教学质量评价工作通常在每学期末举行，属于结果性评价，可以促进教师下学期的教学改进，却不能将教学中存在的问题及时在本学期内反馈，对教师本学期提高教学质量帮助不大，学生不能及时从中受益，因此参与教学评价的意愿不够强烈，通常是妥协于学校规定，随意评价，评价结果有失客观、公正。
智慧治理，做好信息化文章，发挥群众主体作用。当前，移动互联网、云计算、物联网等已经成为群众生活不可或缺的部分。群众每天接触最多的就是手机客户端。走向村办公楼看村务公开、村务事项的群众逐年减少。因此，推行大数据、智能化管理，从简单的村务管理转向更加有效的智慧治理，“让数据多跑腿，让村民少跑路”，成为深化“后陈经验”的主要方式。
2019年，是“后陈经验”诞生十五周年。十五年的发展，“后陈经验”走出了一条中国特色农村基层民主之路。站在新的历史起点上，“后陈经验”必将继续发扬改革创新精神，为推动乡村治理体系和治理能力现代化贡献更多实践经验。
总编点评
从安徽省凤阳县小岗村农民按手印决定分田到户，到成为国家农村改革的重大战略决策，拉开中国改革开放序幕；从广西壮族自治区宜州市合寨村农民自发选举村委会，首创村民自治组织，到全国人民代表大会制定《中华人民共和国村民委员会组织法》，并把村民自治基本原则写进《宪法》；再从浙江省武义县后陈村选举产生“村务监督委员会”，到十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订《村民委员会组织法》，明确规定“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”。充分表明我们党和国家的决策有一个显著的特点，就是善于总结和吸取基层的治理经验，把基层的创造实践提升为顶层设计，变成政策法规和理论成果。这是中国特色的决策现象，体现中国决策的优越性；这也蕴含科学的决策机制，体现中国化的领导科学。首先，中国的执政党和政府有一种发现机制。因为我们有一个庞大的党政组织体系，覆盖各个地域各个领域，无论哪里只要有新情况新问题新探索新创造，都会引起各级党组织和政府的关注。凡是属于全国第一个的，尤其容易被及时发现和高度重视。其次有一种培育机制。试验中的问题，在实践中探索完善对策；推广中的问题在深化改革中寻找解决办法；争议的问题，在理论研讨和实践检验中寻求共识；从下至上、从上到下都有一套完整的优化的决策程序。最重要的是，党的各级领导干部有一种科学的决策思维和方法。一方面坚持从群众中来、到群众中去的工作路线，一方面遵循试验完善、逐步推广、直到全国的实践步骤。特别要说的是，从“后陈经验”写进国家法律，可以看出习近平同志在这个决策中发挥的重要推动作用，也可以看到他在推进决策中的思维逻辑和科学方法。这是值得各级领导同志认真学习和借鉴的。
[中图分类号] D422.6
[文献标识码] A
[文章编号] 2095—7270(2019)04—0089—04
[作者简介] 陈迎春，浙江省金华市委党校常务副校长；李 君，金华市武义县委组织部副部长。
（责任编辑：郑 寰）
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