公务员薪酬制度的比较分析及其政策选择，本文主要内容关键词为：公务员论文,政策论文,薪酬制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公务员及其薪酬制度在不同的国家，从不同的角度可以有不同的解释和涵义。因此我们在这里把公务员界定为公共行政管理人员。公务员薪酬制度则包括工资制度、津贴制度和福利制度，[1]（P376）这个问题处理得好坏，直接影响到公务员队伍的稳定和工作积极性的发挥，关系到公共管理的效率和有效性。我们通过与有关国家、地区公务员的薪酬制度的比较分析，探讨其经验教训，为健全、完善我国公务员薪酬制度提供有益的借鉴。
一、比较公务员薪酬制度
（一）公务员工资制度原则、依据的比较分析
工资的基本原则与依据是制订工资方案的根据，直接影响到公务员工资水平的高低与工资数额的多少。因此，各国政府十分重视工资基本原则与依据的合理性，力求公务员的工资收入与其社会地位和作用相一致，做到社会分配的公平。
1.美国、法国和香港、地区公务员工资的特点：
（1）以法律形式表现，有效地保护公务员合法取得工资收入的权利和义务；（2）制定公务员工资制度的首要依据是社会平衡原则。一般而言，其他国家、地区都力求公务员工资要与社会同类人员、特别是私营企业管理人员的收入水平大体持衡；（3）基本上都设有专门机构从事公务员薪酬水平和趋势的评估，如美国、日本、新加坡、香港等，通过动态的评估，及时根据私营企业工资的变动情况提出调整公务员工资标准的建议。[2]
2.我国的公务员工资制度的基本原则、依据：
（1）公务员工资制度的基本原则和依据未能以法律的形式系统、完整地表述出来。只是在劳动法中笼统地予以体现；（2）没有建立公平、合理的平衡比较机制。原则上公务员工资标准是根据国民经济发展和企业相当人员工资水平的增长和物价指数做出相应的调整。但在实际执行过程中，并没有建立一个公平、合理的公务员工资水平的评估机制来及时调整公务员工资的标准。改革开放以来，国民经济得到了突飞猛进的发展，人民生活水平整体有了质的飞跃，但是公务员的工资从1979年到2001年仅调整了6次，分别在1989、1993、1997、1999和2001年。1993—1997年间，公务员的工资竟没有调整过，而在1999—2001年间，连续3次调整公务员工资，且调整的幅度较大（见下图）。从实践上看，1999—2001年的工资调整是要把过去几年累积的公务员工资与经济发展水平的差距通过“小步快跑”的形式补回来。但是这样的调整无论是从调整标准的确定，还是调整时间的确定都没有通过科学、合理、公开的方式进行分析和论证，显得依据不足且没规律，让人难以理解。
中国公务员职级工资增长趋势图
（二）公务员工资结构的比较分析
美、法等国家地区的公务员工资大多数采用的是复合型工资结构，在一个工资标准中体现了工资的多个作用和成分，如基本生活费、职务责任贡献、资历等。同时，将年功工资通过工资点（支薪点）分布或等级差来体现。我国的工资结构则基本上采用的是结构型的工资，通过职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资来分别体现公务员的职务贡献、能力资历、基本生活费用和年功贡献。从图中我们可以看出公务员职级工资增长的一般趋势。
我国这种结构型工资制度面临的一个难题是如何公平、合理、有效地确定工资各个成分的标准。基本生活费用和年功贡献的标准相对容易确定，只要通过平衡比较、与经济发展水平、物价水平等经济指标建立测算模型就可以了。而职务工资标准和级别工资标准该如何确定则须依赖制度创新了，如建立公务员绩效评估机制可能就是一个比较理想的解决方法。将公务员的工作按照职能、责任、工作量等因素进行细化分解和量化处理，并与社会经济指标一起构建测算模型。但是将公务员的工作进行量化是一个庞大和复杂的工程，短时间内是无法完成的。如果运用复合型工资制度与社会经济发展指标或企业相当人员的工资水平建立起比较的模型，则也可以确定公务员的工资水平。
（三）公务员工资标准的比较分析
1.工资水平。其他国家、地区公务员的工资标准是通过平衡比较法，与其他行业人员的工资水平及社会整体工资水平、经济发展因素等经济指标挂钩来测算确定的。一般而言，公务员的工资水平处在社会平均工资的中等偏上水平。在我国，计划体制下的公务员和企业人员都是国家供养的，其工资标准是通过生活必需品的数量和价格核算出来的，各个部门和行业的工资水平基本保持一致。但在市场经济条件下，企业等行业基本上采用了市场机制进行个人收入分配，而公务员的工资分配仍保留了计划经济的分配形式，导致公务员工资水平与其他行业相当人员的工资水平明显不一致。
2.工资标准的级差。其他国家、地区的工资标准级差主要通过两个方面来体现：一个是职务工资差别，主要是体现职务责任贡献的区别，通常这个差别比较大，作为责任风险的补偿，香港特区行政长官的月薪是27万元，初级公务员的月薪是8000多元，相差32倍。其中，在首长级（司、局级）公务员之间的级差相对较少，相差约2—3万元，但在一般行政级管理人员的级差则很大，成2—3倍增长。另一种是年功（工龄）工资的差别，主要体现在工资点的分布和标准上，是作为一种激励机制，对称职的公务员的一种物质奖励。
我国的工资级差主要有四个方面：一是级别工资的级差，按2001年10月的标准计算（下同），最高为1166元，最低为115元，最高最低差距10倍，但每级的差距不超过130元，平均每级级差在50元左右；二是职务工资的级差（由于职务工资的档次标准相互交叉，因此，以相同档次的不同职务工资标准进行比较），同一档次的不同职务工资差不超过250元，一般在70—80元左右；三是同一职务工资档次的级差，最高总理级每个档次之间的差额是120元，最低办事员级每档工资的差额是12元，平均在30—40元之间；四是工龄工资的级差，工龄每增加一年，工资增加1元。四种级差综合，剔除职务工资档次的交叉因素，每个职务的工资级差100元以内。这个级差，如果与平均工资水平比较，级差水平是平均工资水平的20—30％，与香港或其他国家、地区的公务工资标准级差的平均工资水平的倍数比较，明显偏低。如果再放到实际生活中，就更显得微不足道，很难体现对责任风险、职务贡献的补偿意义。
（四）工资调整和增长机制的比较分析
其他国家、地区的工资调整和增长有以下的特点：
1.薪酬调整与外部经济环境紧密联系。按照定期晋薪和平衡比较原则，定期通过“薪酬水平调查”和“薪酬趋势调查”，检讨公务员薪酬标准，将公务员的工资与相关经济指标或私营企业人员的工资水平进行比较，来决定公务员工资的调整和增长方案。
2.年功增薪。每个级别的工资都设定多个支薪点，公务员每年的工作考核符合要求都可以通过提升支薪点来实现工资的增长。
比较而言，我国工资调整和增长机制存在的问题：一方面是定期晋薪机制不完善，工资增长速度过慢。据统计，1979年至2001年，我国经济年平均增长9.8％，而公务员调整工资6次，年均才增长6.8％。而且由于历史原因，我国公务员的工资基数比较低，经过6次调整后的工资水平仍不能准确反映公务员的能力与贡献。公务员的工资水平长时期处于社会平均工资的低水平，不能适应经济发展水平所带来的物质生活水平提高的需要，必定会影响公务员的工作积极性和公务员队伍的稳定性。长此以往不仅会影响政府的行政效率的提高，还可能导致某些公务员利用权力向百姓寻租，滥用职权收取灰色钱财，败坏政府在公众中的形象。这主要是我国的公务员薪酬评估机制没有建立，不能及时与外部经济环境进行比较分析，并提出公务员薪酬调整方案的原因；另一方面，通过档次工资和级别工资的提升获得工资增长激励机制也存在时间慢、标准低的问题。从表面上看，我国的工资增长的激励机制也是通过档次工资和级别工资的晋升来实现的。然而，通过档次工资和级别工资晋升来实现工资增长的时间过长，需要连续两年考核称职才提升一个职务工资档次，连续五年考核称职才提升一个级别工资。而且提升所获得的物质报酬（奖励）极少，提升一档职务工资和一个级别工资收入分别只增加约50—60元，按现行的物价水平，只能购买10—15公斤大米，对于提高公务员的生活水平没有实质性的意义，更不用说发挥激励作用了。
（五）津贴内容和作用的比较分析
津贴的作用主要是用来调节公务员工资分配收入中的特殊矛盾，分为特殊生活津贴、特殊工作津贴、职务技能津贴、累积贡献津贴和福利性津贴五种类型[3]。由于我国津贴制度的不完善，只是被用于简单地解决工资收入不足以满足基本生活需要的普遍需要问题。其主要弊端在于：
1.经济发展不平衡所带来的收入水平差距不能通过津贴制度予以调节。地区附加津贴制定的初衷是为了适应我国经济发展水平不均衡，弥补工资制度不能调节的公务员等质生活水平地区成本差异问题，也就是通常所说的物价指数问题。但在实际执行过程中，各地着重解决的是当地公务员的生活性补贴问题。
2.津贴内容项目众多，不同地区各不相同，难以进行横向比较和科学管理。名目繁多的补贴项目让人难以弄清楚，俗话称之“外行看不懂、内行记不住”。
3.津贴标准的设定也没有形成科学、合理的评估机制，津贴水平缺乏合理性分析。
（六）福利制度的比较分析
其他国家、地区的公务员福利制度的特点：
1.公务员福利的形式和水平基本统一。在工资津贴之外，公务员享受何种福利、通过何种形式获得福利都是比较明确和统一的，如通过社会保险获得医疗、失业福利保障，通过统一的福利补贴制度获得生活或消费的满足等。
2.健全的社会保障机制是公务员福利制度的一个基本要素。公务员所享受的医疗福利、失业福利基本上都是通过社会保障体系来实现的。
3.福利性消费补贴在福利补贴中所占的比重越来越大，以支持公务员维持体面生活和满足公务员高层次的文化需求。
我国的公务员福利制度与其他国家、地区公务员福利制度存在许多不同的地方：一是生活性的福利水平的不平等、不确定性；在我国，各个部门是公务员生活性福利的主要提供者，各个部门的经济状况就直接影响到公务员所享受到的生活性福利的水平。由于目前行政单位预算的刚性约束不强，各个部门之间的经济状况的差别悬殊，也就导致了公务员福利水平的不平等、不确定性。二是福利形式过于社会化。我国的公务员福利是通过建设集体生活设施和文化设施来体现。而这些设施、如食堂、幼儿园、图书馆、体育设施等都是可以通过社会化的服务获得的，将有限的福利资金投入到这些社会服务化的设施中，有重复“企业办社会”之嫌；三是福利补贴的发放不规范、不统一。除生活困难补助、住房补贴和公费医疗（医疗保险）外，目前我国对其他的福利补贴没有进行统一的规范，各个部门、单位按照公务员福利制度的原则自行制定项目并发放。这也是导致我国公务员津贴制度混乱的原因之一；四是福利制度显性化的改革导致了公务员福利水平的损失。在我国，随着公费医疗制度改革和福利分房货币化改革的进行，过去通过“暗补”的隐性形式，如支付医疗费、廉价享用公有住房等实现的公务员福利，逐步通过货币化的显性形式来实现。但是，货币化的福利补贴水平不足以弥补福利收入的实际损失，比如住房补贴就是个例子。
（七）我国公务员薪酬制度外的个人收入分配情况
我国的公务员薪酬体制还存在着在统一的公务员薪酬制度监管外，还有其他个人收入分配途径，也就是我们通常所说的“暗补”。原因是我国公务员薪酬制度法制化、规范化的程度还不高，为了增强公务员队伍的吸引力和竞争力，通过地方、部门、单位的“土政策”，出台的一些公务员补贴津贴政策，这种额外的个人收入分配存在明显的“暗”和“乱”等弊端。
所谓“暗”主要表现在以下两个方面：一是缺乏法律依据。根据我国的公务员工资（包括补贴津贴）的有关管理规定，工资政策的制定权和解释权集中在国家有关部门，地方原则上不能制定工资政策。因此，各种补贴津贴处在分散状态下的暗箱操作之中；二是指额外个人收入分配的资金来源渠道不公开、不透明。一般情况下，部门、单位额外的个人收入分配所需资金都不是通过预算的正常途径获得的，而是在政策的“灰色地带”中寻找解决途径。
所谓“乱”，一是指这种额外的个人收入分配补贴津贴项目乱。各种补贴津贴五花八门、名目繁多，既有生活性的补贴，也有节假日补贴；二是指分配的标准乱，相差悬殊。各个单位视资金来源情况的多寡来制定不同的补贴标准，高的数千，低的几百，造成了不同部门、不同单位之间公务员收入水平的差距，形成了同工不同酬的现象；三是指额外个人收入分配形式的乱。这些额外的个人收入分配形式既有现金、也有实物、还有的是通过免费享用集体福利的形式来实现，难以进行全面、真实的统计。从上面分析中我们不难发现目前我国公务员薪酬制度中不科学、不完善和不合理的成分。
二、我国公务员薪酬制度建设的政策建议
（一）公务员薪酬制度应具备以下条件：
1.公务员的薪酬制度应该是一个统一的体系。这并非指工资标准或收入水平的绝对统一，而是指薪酬制度应该在统一的目标、原则、依据、方法的指导下运行来体现国家对公务员薪酬制度的统一指导和地区经济发展水平差异所引起的合理的收入差距。
2.公务员的工资内容应该能够充分满足基本生活需要、并能够通过合理的级差体现职务贡献、资历贡献、学历贡献，在公务员队伍中形成一种不断提高工作成效和追求自身文化素质提升的良性激励机制，塑造一个公务员精英团体。[1]（P400）
3.公务员工资水平和标准应该有明确的政策或法律作为指引，并通过科学、合理、公开的评估机制来确定，使公务员工资水平保持相对的稳定性，不会因为经济周期的波动而引起实际工资水平的下降。
4.公务员的津贴制度是公务员工资制度的重要补充，其作用主要是解决无法在工资层面上处理的各种特殊的、需要差别对待的劳动报酬问题。
5.公务员的福利制度应该能够通过适当的形式为公务员提供一种公平的生活保障和生活质量，满足公务员在共同的物质和文化生活方面的需要。
（二）完善我国的公务员薪酬制度的建议：
1.确立公务员薪酬制度的目标，体现公务员的专业人员地位。薪酬制度目标是指导我们制定公务员薪酬的具体政策和检讨公务员薪酬政策是否恰当的一个基本的“度量衡”，它也可以确立公务员薪酬在社会工资收入体系中的地位和保障公务员薪酬制度的相对稳定性。在国外，公务员属于高素质的管理人才，他们在公共物品提供、公共事务的管理中所发挥的作用和取得的成效将直接影响社会发展和经济建设的进程，直接影响公众所能享受到的公共服务的质量，所以，国家对于公务员的素质和能力是十分重视的。在国内、近年来对此也渐有共识，对于公务员的素质要求越来越高，而且必须通过严格笔试、面试等考核才能晋身于公务员队伍中。这实际是在公务员管理的体制上已经确定了公务员队伍是优秀人才聚集的精英之地。在确定公务员薪酬目标的过程也应该体现这些优秀人才的价值。在这方面，香港的公务员薪酬目标所体现的吸引优秀人才、物有所值和公平原则十分值得借鉴。
2.公务员薪酬结构的政策建议
（1）清晰界定工资、津贴和福利在公务薪酬结构中的地位、性质与作用。目前，我国公务员薪酬制度中工资、津贴、福利三部分的含义和作用是相互交叉、比较模糊的。在工资收入中包含各种津贴的内容，而津贴项目的设计，又将应由福利制度解决的问题掺合进来。使得工资、津贴和福利各自在调节公务员个人收入分配上的作用得不到充分发挥，也就使薪酬制度不能有效地解决地区差别、等质的生活质量成本不同等各种差别因素问题。因此，必须清晰界定工资、津贴和福利在薪酬结构中的地位和作用。工资在薪酬结构中应占主导地位，是薪酬结构的核心部分，是按劳取酬的首要体现，其内容和标准应该由中央政府进行统一的规定。因为工资在幅员辽阔的中国土地上，不论是在经济发达地区，还是在经济欠发达地区，公务员工作所付出劳动是基本相同的，因而理应获得相同的劳动报酬。津贴是薪酬结构的主要组成部分，是工资的重要补充，它发挥调节特殊矛盾和需求的作用，主要表现在两个方面：一是由于经济发展水平的不均衡导致的等质生活成本差异，二是对于在特殊环境和特殊岗位上工作所需付出的额外劳动或成本的补偿。福利是公务员薪酬制度的必要补充，它解决的是公务员的生活负担、共同物质文化需要和社会保障等问题。
在此基础上通过运用科学的方法和机制去确定公务员工资、津贴、福利具体内容和标准，将可以比较完整地涵盖公务员薪酬制度的各种要素，并且使公务员薪酬收入的差距提供合理的依据。
（2）调整工资构成要素。目前我们采用的结构型工资构成很难通过科学的方法确定各个档次、各个等级的工资标准。因此，我们建议采用复合型的工资构成要素，具体内容是：
第一，将职务工资、级别工资和基础工资合并为“职位工资”。这一方面是为了能够通过科学的工资平衡比较机制，制定合理的工资标准；另一方面是为了强化职位的责任和贡献。
第二，职位工资内设定各个档次，根据其承担的职位责任（领导职务或非领导职务）确定不同的计薪档次，体现责任贡献对等原则。同时也作为正常增资的具体内容。
第三，将工龄工资改为资历工资，将工龄因素与教育的机会成本因素结合起来考虑，加大工龄工资的起薪点和增长幅度。具体设计如下：将资历工资按学历分组，每组的起薪点与学历挂钩，学历越高，起薪点越高。同时，每组按照工龄的计算方法，工作年限每增加一年，资历工资相应增加一个标准幅度。每组的增加幅度也根据学历的不同设计，学历越高，增加的幅度标准越高。这样的设计，主要是为了弥补因为受教育而付出的机会成本，同时，也是强化工龄工资的作用，力求保持公务员队伍的稳定性。
（3）健全现有三项津贴，赋予地方政府制定地方附加津贴的权力。目前执行的艰苦边远地区津贴和特殊工作岗位津贴基本上能够解决特殊环境和特殊岗位上工作所需付出的额外劳动或成本补偿问题，但在标准、项目设定方面还可以进一步完善。只有当地政府最了解本地的经济状况，如何在财力范围内解决公务员等质生活成本差异问题，也只有地方政府最有发言权。因此，在国家统一制定的地方附加津贴评估测定方法和运行机制下，赋予地方政府制定地方附加津贴的权力可以保持薪酬制度的统一性，也可以实现津贴的灵活性，充分发挥其调节作用，也更可以有效解决生活水平成本差异问题。
（4）改革并统一公务员福利内容。目前我国的公务员福利内容除住房补贴和公费医疗制度外，其他都是由各个单位根据自身的经济状况提供的。所提供的集体设施有“机关办社会”之嫌，并容易出现重复建设、使用效率低等问题。而公务员所生活中所面临的许多实际问题，却没有通过福利制度得到很好的解决。因此，有必要对公务员福利的内容进行统一的改革和界定，使公务员享受同等的福利待遇。具体改革的内容主要包括：
制定减轻家庭负担的福利制度。在相同的工资、津贴标准下，不同的家庭负担直接影响着公务员生活的质素。因此，对于具有家庭负担的公务员应该给予福利补助，例如赡养直系亲属补助、子女教育补助、生活困难补助等。这些补助可以通过不同的形式实现，既可以发放现金，也可以通过个人所得税的单项减免税政策予以体现。
按照营造公务员精英文化的理念，建设公务员公共设施，取消分散的集体福利设施，为公务员需求物质文化生活提供优越的环境和便利的条件。
建立健全公务员住房、医疗福利制度，使其福利水平能够基本满足公务员在住房、医疗方面的需求。
3.公务员薪酬标准的政策建议
（1）建立公务员薪酬标准评估和确定机制。建立公务员薪酬标准评估和确定机制是落实公务员薪酬的平衡比较原则的必要要求。“国家根据国民经济发展和生活费用价格指数的变动，有计划地提高国家公务员的工资标准，使国家公务员的实际工资水平不断提高”，“国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平”（《国家公务员暂行条例》）；“建议党政机关工作人员工资与经济发展、物价水平联系的动态增长”（《2002—2005年全国人才队伍建设规划纲要》）。要实现这种比较，就必须通过科学、合理的评估机制来完成，没有深入调查和比较分析的薪酬标准和调整决定都是草率和缺乏坚实基础的。
薪酬评估和确定机制包括薪酬评估方法的运用和运行方式的设置两方面的内容。评估方法建议采用综合比较法和分类比较法。综合比较法主要是用于总体水平的确定上，如将公务员工资的总体水平与社会平均收入水平进行比较。分类比较主要是用于公务员职位工资、档次工资的设计方面。如通过与企业相当人员工资水平的各个职位工资的标准和水平。
运行方式的设置包括统计数据的获得、评估专家的组成、评估的频率和时间设定、工资方案的咨询和实施等具体的内容。可以参照香港的做法成立公务员薪酬评估委员会，专门从事公务员薪酬评估工作，并提出薪酬调整的建议。也可以通过聘请社会中介机构来进行评估，并由政府有关部门根据评估结果制定薪酬调整方案。评估的频率建议是一年评估一次。
（2）合理制定公务员薪酬级差。科学制定工资标准的级差，无论从理论上还是从实践上，都具有积极的意义。尤其是在开放型人才环境下如何留住公务员队伍中的出类拔萃的精英分子，更值得我们思考。在如何保持合理级差既能留住我们的精英分子，又不会因为级差的过大或过小而引起相应的问题，这需要我们去审慎设计。一般而言，级差的确定可以结合以下几个要素综合考虑：
第一，级差的设计应以解决责任贡献和风险补偿、教育机会成本补偿两个问题为目标。前者可以通过职位工资的级差来实现，后者可以通过资历工资级差来实现；但对于留住非常出类拔萃的精英分子应有相应的机制和做法。
第二，职位之间的级差水平应能够明显提高公务员的生活水平和生活质量。职位内的档次工资级差水平应具有明显的激励作用。不同学历之间的资历工资级差应体现教育成本的差异。
第三，职级越高，级差水平可以越大，充分体现职级的责任贡献。假设科级与处级的级差是300元，则处级与厅级的级差可以达到600元。
第四，职级内正副职、领导与非领导职务的级差可以比较平缓，或者通过适用不同的档次工资来实现。
（3）合理确定新入职公务员薪酬。之所以要讨论这个问题，主要是要增强公务员职位对于大专院校毕业生的吸引力。俗话说“人望高处走，水往地处流”，大学生就业固然要考虑自我价值实现的问题，但是物质利益因素还是他们就业时首要考虑的问题，物质利益既是他们价值的体现，也是他们建立自己“家园”的物质保障。如购置自己的居所、为婚姻做好物质准备等。因此，要吸引优秀人才投身公务员行列，薪酬水平必须具有竞争力。我们建议建立新入职公务员福利制度，内容可以包括：学历补贴、耐用消费品补贴等。
（4）适时引入绩效工资。绩效工资是将公务员的工作表现与工资紧密挂钩，工作成效越显著，工资收入越多，充分发挥工资的激励作用，调动人的积极性、主动性和创造性。[4]现阶段，绩效工资越来越受到西方发达国家的重视，新加坡对功绩突出的给予越级晋升。加拿大对公务员的增资主要看表现，成绩突出的可以一次升几级，直至本职位的工资最高限度，或者在最高工资额之外另加奖金。英国也打算改革工资制度，重点奖励成绩显著、工作出色的人员。虽然，绩效工资的量化是一个庞大而复杂的工程，只有在政府公共管理的各项工作能够被合理地分解成具体的项目或可以量化的任务的前提下，才能通过项目评估或者各种数量指标考核来科学评定公务员的绩效。但是，绩效工资在挖掘人才、充分调动公务员的积极性中所发挥的作用是不容忽视的，因此，建议可以在一些职能比较简单的部门首先试行，待条件成熟后再逐步推开。
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