加强农业环境污染突发事件应急能力建设——以乌拉特前旗“溃坝”事件为例，本文主要内容关键词为：乌拉特前旗论文,为例论文,环境污染论文,能力建设论文,事件应急论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文章编号：1005—4944（2008）01—0006—04
随着工农业的迅速发展和城市化进程的加快，农业环境污染事故频繁发生，给农业、农村经济造成巨大损失，同时威胁到人体健康。农民因污染事故而投诉、上访的事件不断增加，围堵政府机关、封锁工矿企业甚至大规模械斗的情况屡有发生，导致部分地区厂群关系、警群关系、干群关系严重恶化。辽宁鸡冠山铁矿污染引发当地农民与矿主、警察、政府大规模持续冲突，一度造成局势空前紧张；2001年11月22日凌晨，对解决问题失去信心的浙江嘉兴王江泾镇3000多农民自发组织了一次“零点行动”，沉船筑坝截断河道以堵住污水向“境内”流入。近年来，农业部把农业环境污染事故处理当作贯彻落实科学发展观，执政为民，立党为公，服务“三农”的一项重要工作来抓。早在1991年就建立了包括农业环境污染事故报告制度在内的“农业环境监测三项报告制度”。多年来，依托现有的农业环境监测网络，开展了大量的农业环境污染事故调查处理工作。据河北、广西等19个省的不完全统计，2000—2004年5年间，全国农业环保部门处理污染事故3 068起，为农民挽回直接经济损失1.37亿元。
我国农业环境污染突发事件应急现状
2005年，《农业环境污染突发事件应急预案》正式出台。在农业环境污染突发事件应急处理方面，应急预案的颁布和实施是一个分水岭。在预案颁布前，全国农业环保体系只能依据相关的法律法规，结合处理农业环境污染事故的具体职能，全程参与到事故处理工作中，在事故预防、灾后治理及重建等方面较少涉及；预案颁布后，农业部主管部门高度重视，全国农业环保体系以《农业环境污染突发事件应急预案》为依托，坚持以预防为主，以建立完善农业环境污染突发事件预防预警、应急处理和后期处置机制为手段开展了大量工作，积极应对农业环境污染突发事件。在该预案的指导下，全国农业环保部门开展了大量的工作，使我国农业环境污染突发事件的预防和处理工作逐步正规化，我国农业环境污染突发事件应急处理能力进一步提高，人才队伍进一步完善，在组织体系、运行机制、应急保障和综合管理等方面都取得了较大的成绩，然而，由于我国农业环境保护基础比较薄弱，目前在应对农业环境突发事件的能力上仍然有一些欠缺。下面就以乌拉特前旗“溃坝”事件为例说明。
案情摘要
2006年4月11日，由于受强沙尘暴的影响，内蒙古乌拉特前旗的污水暂存池出现险情，为保黄河大堤，被迫向三湖河退水渠引流，导致退水渠溃堤，大量高浓度污水进入周边农区，致使部分耕地被淹，部分农民住房进水。为此，受农业部科技教育司资源环境处委托，农业部环境监测总站组成事故调查组赴现场，在内蒙古自治区农业厅科教处领导和当地政府的配合下，就污染事故造成的影响进行了调查。据当地环保局介绍，有350万m[3]高浓度污水（COD：1700 mg·L[－1]，超出污水处理厂入水要求的3.8倍）进入灌渠和农田。此次溃堤事件造成该旗乌拉山镇57户农民房屋进水，部分农户的偏房、院墙和粮仓倒塌。其中受害最为严重的是该镇蓿亥村二组，有40余户农民房屋进水，约66.67 hm[2]耕地被淹，但没有人员伤亡。大部分井水水质状况与事件发生前相比没有变化，其中蓿亥村的3口井（由于北面、西面都是污水）井水中溶解性总固体、高锰酸钾指数、氯化物比原来高几倍到十几倍。
事件处理中存在的问题
农业环境突发事件三级预警和应急处理机制尚不健全，职责尚不明朗
该事件体现出来的最大问题是《农业环境污染突发事件应急预案》中规定的三级预警和应急处理机制尚不健全，当地农业行政部门对在污染突发事件处理中的职责认识尚不清楚。按照《农业环境污染突发事件应急预案》的规定，本次突发事件的报告制度应该是乌拉特前旗—内蒙古自治区农业厅—农业部三级报告和应急反应，而本次突发事件的调查和处理恰好相反，农业部科教司先从网上了解到当地发生了严重污染事故，然后指示农业部环境监测总站进行调查，而当地农业行政部门并没有开展任何实质性的调查工作。由于内蒙古自治区没有编内的专职农业环保管理机构，农业部环境监测总站调查组无法得到当地农业行政部门的配合，三级体系无法启动，只能由农业部科教司和自治区农业厅电话联系后，由农业厅科教处派出1名处长陪同前往事故发生地，因此导致了应急反应工作滞后。
地方农业行政主管部门对突发事件应急反应的认识尚不清楚，缺乏工作主动性
虽然险情发生后，当地政府高度重视，积极部署抢险救灾工作，采取一系列救灾和减灾措施，遏制了灾情的进一步发展，减少减轻了群众的损失，但是当地农业行政部门对农业环境突发事件三级预警和应急处理机制理解不够，对在污染突发事件处理中的职责认识尚不清楚，缺乏工作主动性，在调查过程中，总是大谈抗灾救灾，小谈事故起因，不谈灾情灾况，因此，调查组很难获取溃堤事件的翔实资料，只能得到受灾总面积和被淹农户数等只言片语。
调查组提到需要当地污染企业和污水暂存池的环境评价报告时，他们根本就无法提供，就连“受灾耕地年度经济损失”这样的数据也无法获得。该事件中，由于当地环保局没能及时给调查组提供排污企业以及暂存池的污水水质状况和环境评价报告，当地农业部门能提供的农业生产方面的相关资料也不齐备，污水中污染物种类及含量水平尚没有确切结果，极大增加了调查工作的难度。
突发事件中的敏感数据缺乏依据，有待核实和商讨
本次调查所取得的数据均来自当地行政部门的统一口径，受灾面积定为约66.67hm[2]，被淹农户为57户，但根据推算结果，数据可能有较大出入。据乌拉特前旗有关领导介绍约有350万m[3]的污水进入农田，同时又介绍说被淹地区的平均水深为70～80 cm，最大深度为1m，被淹区域地势平坦。因此可以利用进入农田的污水总量和水深来估算被淹面积，以350万m[3]污水总量除以最大深度1m，可以得到被淹面积最少也达到350万m[2]，即350hm[2]。据“中国广播网”2006年4月13日报道：“……污水外流使470多农户、453.33 hm[2]耕地受灾……”。因此，调查组认为，“中国广播网”报道的数据较为贴切。如果受灾面积达到333.33 hm[2]以上，根据《农业环境污染突发事件应急预案》的规定，本次突发事件则应该定义为Ⅰ级突发事件，农业部应急指挥部应该迅速启动Ⅰ级应急反应。而按照当地的受灾面积统一口径约66.67hm[2]，则最多只可能定义为Ⅱ级突发事件，应急反应也只能定为Ⅱ级，只需要内蒙古自治区政府负责事故处理。当地政府提供突发事件中的敏感数据缺乏依据，不够准确，因此，由于受灾面积事关重大，当地政府公布的数据和合理估算事故差距较大，有必要对该突发事件的敏感数据进行进一步核实和详查。
建议与展望
为了贯彻、执行《农业环境污染突发事件应急预案》，更好地应对农业环境污染突发事件，保障和挽救人民的生命财产安全，应该做好以下几方面的工作：
各省尽快出台省级农业环境污染突发事件应急预案，健全和完善应急预案体系
依据2007年8月30日通过的《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门应当根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。作为其下位规范，农业环境污染突发事件应急预案是农业部制定的国家部门应急预案，需要各省市出台地区农业环境污染突发事件应急预案，以配合当地农业环境污染突发事件的处理。虽然，目前部分省市已经出台了省级、市级农业环境污染突发事件应急预案，但预案的规定大多基本照搬农业部制定的《农业环境污染突发事件应急预案》，没有突出该地区的实际情况，另外，还有一些省市没有出台配套预案。因此，各省市应当在农业部（农业部科教司资源环境处具体负责这方面工作）的指导下，加快行动，抓住机遇，配合《农业环境污染突发事件应急预案》的贯彻和落实，尽快制定完成本省、本市的应急预案，以健全和完善应急预案体系。
加强全国农业环境监测体系建设，提高应急监测能力和水平
目前，各地农业环境污染事故处理机构水平参差不齐，各机构的实验条件、仪器设备、人员素质存在较大的差别，加之缺乏统一的技术标准，造成不同机构做出的鉴定处理结果大相径庭，有的甚至互相矛盾。《中华人民共和国突发事件应对法》第41条规定：“国家建立健全突发事件监测制度。县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点，建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备、设施，配备专职或者兼职人员，对可能发生的突发事件进行监测”。所以，县级以上人民政府及其农业部门应根据《应对法》41条的规定，加大监测机构设备、设施、专职或者兼职人员的配备，应继续加强全国农业环境监测体系建设，更新仪器装备，补充事故处理基础性资料，重点提高农业环保部门的应急监测能力和水平。承担农业环境污染事故调查鉴定的单位，必须取得《农业环境污染事故鉴定资格证书》，确保污染事故鉴定结果科学、公允、准确、合法。定期举办专门的农业环境污染事故技术培训班，各鉴定机构的主要负责人和技术人员必须接受规范的技术培训，经考试合格，持证上岗。
建立农业环境污染突发事件预防预警信息平台，提高预警和快速反应
《中华人民共和国突发事件应对法》第42条规定：“国家建立健全突发事件预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。预警级别的划分标准由国务院或者国务院确定的部门制定。”农业环境污染突发事件的处理应该按照《应对法》的相关规定，健全农业环境污染突发事件预警制度。应建立和完善农业环境污染信息数据库，搭建农业环境污染突发事件预防预警信息平台，不仅形成数据共享和远程传输，提高农业环境污染事故报告效率，而且还要做好各地污染源基础资料的收集工作，搞好数据分析和预测，提高预警和快速反应能力。
设立农业环境污染突发事件处理专项资金，为应急预案的顺利实施提供资金保障
设立农业环境污染突发事件应急处理专项资金，用于农业环境污染应急监测、宣传和演练，为农业环境污染事故的，顺利解决做好铺垫。农业环境污染突发事件应急处理应当有充足的经费作保障，各级人民政府应当设立财政专项资金。用于可能发生的突发事件的应急处理，县级以上人民政府农业行政主管部门和环境保护行政主管部门应当安排资金，用于农业环境污染突发事件应对。同时，重大突发事件发生后，应当动员全社会募捐，用以安置受灾群众。
将《中华人民共和国突发事件应对法》的规定贯彻到《农业环境污染突发事件应急预案》，并用于农业环境污染突发事件的处理
2007年8月30日通过的《中华人民共和国突发事件应对法》，已于2007年11月1日正式实施，这标志着我国发生的突发性事件已经纳入国家法律的调整范围，发生的突发事件都必须依照该法的规定去处理，该法第17条规定：“国家建立健全突发事件应急预案体系。国务院制定国家突发事件总体应急预案，组织制定国家突发事件专项应急预案；国务院有关部门根据各自的职责和国务院相关应急预案，制定国家突发事件部门应急预案。地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况，制定相应的突发事件应急预案。应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。应急预案的制定、修订程序由国务院规定。”可见，《中华人民共和国突发事件应对法》是应急预案制定的法律依据，因此，农业部制定的《农业环境污染突发事件应急预案》及各省市制定的《农业环境污染突发事件应急预案》都必须依据该法的规定进行修改或制定。
结束语
考虑到在实际工作中存在的上述问题，建议迅速制定《农业环境污染突发事件应急预案》操作规程，规范各级行政管理机构在应对突发事件上的职责和行为，同时加强应急预案的培训工作，让地方行政部门能认清自己的职责，以便更好地开展事故调查与处理工作。2006年7月28日，农业部科技教育司资源环境处在辽宁省丹东市成功举行了农业环境污染突发事件应急演练。此次演练旨在检验全国农业环保体系对农业环境污染突发事件的预警能力、反应能力、组织协调能力和应急处置能力，最大限度地避免和减少农业环境突发事件及其造成的损害。全国范围内的《农业环境污染突发事件应急预案》宣贯和演练工作，促使应急预案早日落实，大大提高了全国农业环保体系的农业环境污染突发事件应急处理能力。
收稿日期：2007—01—10
标签：环境污染论文; 应急预案体系论文; 专项应急预案论文; 环境保护论文; 农业发展论文; 应急预案论文; 中华人民共和国农业部论文;