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中图分类号：F123.16文献标识码：A文章编号：1002-8102（2003）03-0005-10
关于宏观经济政策，未来的宏观经济走势，一些国内外的研究机构、经济学家、国内的一些政府部门，都提出了自己的看法、建议和预测。这里，我拟就财政和货币政策谈谈自己的分析，并给出相应的政策建议。
一、几年来财政政策的方式和效果
当1997年我们还在将“九五”期间宏观经济政策的主要任务取向于控制通货膨胀时，当年的零售物价上涨率已经控制在0.8％的水平上了，而1998年零售物价下降到-2.6％。20世纪如年代后期以来，物价持续走低，待业和下岗的职工也越来越多，于是国家采取了积极的财政政策，即每年为此专发国债1500亿至1950亿不等。2003年又要发行1500亿国债，这对拉动国民经济增长是必不可少的。但是，我以为，财政政策的方式和效果值得反思。
扩大需求的财政政策至少有三种。第一种是财政赤字向银行透支，银行不借款给财政，用超经济增加货币的办法来平衡，多增加的货币没有相应商品和劳务的保障，分摊在现有的商品和劳务上，扩大需求，引起价格水平的上升。这种办法的使用已经被人民银行法和国际性的银行协议所禁止。从实际的运行来看，由于物价持续走低，流通中货币量增加不多，就是这几年经济发行货币的部分，有一些实际用来补充了银行的资本金，有一些用来核销企业欠银行的不良资产，消化银行中多年的呆坏账，部分用来再贷款。资金这方面的运用，对于扩大需求几乎没有用处。
第二种是政府对企业和投资者减征税收，使其投资成本降低，资金盈利水平提高，再投资能力增强，投资积极性上升，从而使社会总投资增加，扩大投资总需求。英国的撒切尔、美国的里根，在经济不振时，都曾用减税的办法进行过刺激；目前，美、英、法、德等国也都在或多或少地用减税来克服各自的通货紧缩和经济不振。
这里需要特别指出的是，相反地，增加企业和投资者的税负，是一国在经济过热时抑制投资需求的一种方式。因为增税会降低投资和资金的利润率，加大企业的投资成本，削弱企业再投资的资金能力。
第三种是发行国债，财政向银行和居民借款来增加投资，扩大需求，拉动国民经济增长。1998～2002年，各年政府的内债分别为3228亿、3715亿、4157亿、4604亿、5000亿，各年名义增长率为33.9％、14.7％、12.2％、10.8％、8.6％。其中一部分资金投入国债投资项目，购买水泥、钢材、砂石等建材和设备，再加上它的乘数效应，扩大了投资需求，拉动了国民经济的成长。
虽然几年来积极的财政政策在扩大总需求方面起了非常重要的作用，但是，其方式和效果我觉得还是需要反思。
首先，发行国债扩大总需求与税收增加太快抑制总需求相矛盾，甚至税收增长太快抑制投资使需求萎缩，很可能抵消了由国债发行扩大的总需求。我们来看近几年经济增长与政府债务增长和税收增长的关系（见表1）。
表1 财政税收增长、国债增长与经济增长单位：％、亿元
注：本表根据各年《中国统计摘要》和国家税务总局网有关数据整理，其中财政收入增长速度中不包括债务收入。
通过表1可以看出，从1999年开始，财政收入（税收和各种向企业事业收取的预算外资金）增长的速度，远高于国债的增长速度；而且国债增长速度从1998年的33.9％下降到2002年的8.6％；到2003年后，国债发行的很大部分要用于还本付息，国债能用于投资扩大需求的规模也相应减少。而这几年，税收的新增加额规模很大，几倍于国债的增加额。因此，可以断定，发行国债扩大的总需求，实际上完全被税收增加所抵消。实际的宏观经济管理政策中我们用了两种作用相反的政策，即发行国债来扩大投资需求，而用增加税收来抑制需求。只不过，税收增长太快，如果再不发行国债来进行平衡，那么税负抑制经济增长的力量会更强。
一些学者和政府部门的官员认为，财政收入增长和税收增长快于GDP增长，并没有增加企业的税负，没有影响总需求，也没有致使经济运行过冷。这是一种在经济学上可能是讲不通的说法。供给经济学论证过税负增加对需求的影响，并且以许多国家的数据进行过验证，而且也有通过减税刺激经济增长成功的实例。税负增长快于企业生产和经营的增长，的确影响了这几年企业投资的积极性，使国家不得不以发行国债的方式来弥补社会投资的不足。
自1994年税制改革后，从财政收入的纵向分配看，中央从省里集中过多，省里从市地集中过多，市地从县里集中过多，而县则从乡镇、企业和农民头上集中财力。只有这样，县乡镇才能平衡本级预算，才能养活庞大的吃皇粮的公务员和事业人员。这样，中央和省靠税收，市地、县和乡镇靠收费，结果，虽然中央再三强调禁止乱收费、乱摊派、乱罚款，但是地方上从企业和农户中的收费很难减少，而且逐年增加。实际上，如果按照负债、开支、资产、未来收益计算，2/3的县财政几乎破产，3/4的乡镇财政已经破产，4/5的村债务累累，年年增加的税收和收费，已经使许多县乡村中的企业倒闭和濒临倒闭，许多小生产农户加速破产（大多数农业小生产难以为继，农业剩余劳动力向城镇转移，这是一个大的趋势，但是如果收费太高，会加速农业小生产的破产，使城镇在还没有创造很多就业机会的情况下涌入大量的农民，加重城镇的就业压力），于是使得县乡村的税源更加萎缩。形成税费源减少，支出需要量大，越是加重税费征收，税费源越少这样的恶性循环。
一些学者和官员总是论证中国的税负如何如何不重，财政比例如何如何在国民收入占的比例低等等。但是，从许多国有企业来看，不仅要交纳17％的增值税、33％的所得税等税项；还要交各种收费、各种摊派、各种罚款，还要订报纸、搞赞助等；还要办社会，支付已经给国家纳税而应当由国家维持的学校、医院、幼儿园等的成本。从个体私营企业来看，除了交正常的税收，各种收费、摊派、罚款、拉赞助、订报刊的“灰税”和“黑税”已经占到企业上交款项的1/2到2/3。企业再投资的积极性和能力受到极大的损害。目前吃皇粮人员（村、乡、县、市地、省、中央各级）福利、办公等费用就要占到国民收入的20％-30％，如果仅仅依靠税收来养活这些人，占国民收入16％左右的税收根本就不够用。我估计，如果将国有企业的社会负担，国有企业税外的各种收费，个体私营企业税外的灰税和黑税算在一起，加上正当的税收，广义的财政分配已经占到国民收入的40％左右。
其次，再发行国债来扩大需求和刺激经济增长的政策也受到制约。从国外许多国家实行的财政政策看，它是一个短期的宏观经济政策，一般三五年就应当结束。然而，如果今年消费需求的增长不见增速，社会投资不能替代国债投资，物价仍然低迷，信贷放款仍然相对萎缩，发行国债的政策就不可能退出，这使得短期政策长期化了。
问题是即使我们继续实行发行国债来扩大总需求的政策，这种办法的边际作用也逐步下降。从表1我们可以看出，国债的增长率在逐年下降，如果今后的几年里不大规模增发国债，国债的增长可能会趋于零，只能维持经济运行，而失去推动经济增长的作用；另一方面，就是到期的国债需要还本付息，到了还本付息的高峰年，每年发行国债的一半，甚至一半多都要用来还本付息；银行和居民所得的这部分还本付息收入，或者储蓄率很高，或者放贷困难。因而能用于扩大投资需求，刺激经济增长的国债收入比例下降。
第三，常规的财政政策，其目的是通过短期的宏观经济政策扩大需求，拉起物价水平后，社会投资进入，政府投资退出。而且，国债项目主要投资于非经营性的公共设施、生产性的基础设施和能源、电力等基础工业，这些领域的特征是短期内可以增加就业（主要是建筑安装、建筑材料、机械设备等），增加短期的投资和消费需求；长期来看，没有增加就业的持续性。比如一条高速公路，在修筑时，需要很多工人，发放了许多工资，但是建成后，能增加的收费员、维修工人、管理人员等就业岗位非常有限。而由于政府投资的性质，政府投资于竞争性企业的经营和体制风险太大，国债投资基本上不能投资于加工工业和第三产业，而这些领域又是容纳劳动力持续就业的最大场所。这也决定了为什么财政政策是短期的措施，它的目的是刺激社会投资，而如果是用财政政策长期替代社会投资来维持一个国家的总需求，将是一种非常错误的策略。
我并没有批评这几年国家税制改革和积极财政政策的意思，而且非常赞同不得已的情况下，用发行国债的办法来刺激需求和拉动经济增长，并改观1994年以前中央财政向地方借钱而危及中央权威（苏联解体前，财政方面就是中央向地方借款）的情况。而且，也特别理解国家弥补社会保障缺口、科技教育、支付结构调整和国企改革成本、扶贫帮困各方面紧迫的资金需要。然而，作为一个经济学家，必须实事求是，也必须讲经济规律。目前的财政体制和政策，在扩大总需求和增加就业方面，有它的局限性和效用递减性，而税费太重则是社会投资不振、就业岗位缺乏、消费需求增长放缓的重要原因。
二、从增长和就业角度评价货币政策
货币政策的手段是什么呢？从西方经济学上讲，是基准利率、存款准备金率和公开市场业务。但是，运用这些手段的假定前提是，银行是产权明晰的商业银行，存款转化为贷款的渠道是畅通的，这种情况下，用这样三种办法来扩大和减少货币的供应量。
从宏观经济流程来看，储蓄是供给，投资是需求，储蓄必须顺利地转化为投资，才能使宏观经济的总供给与总需求相平衡。而储蓄转化为投资，从间接融资渠道看，就是银行中的存款能不能转化为贷款。我们的一些学者，在研究宏观经济问题时，总是从M[，0]到M[，2]的多少看问题。实际的经济运行中，M[，1]和M[，2]是潜在需求能力，只有它转化为贷款时，才变成了有效需求；如果转化不成现实的需求，虽然它是银行中的存款货币，但它只代表储蓄，即仓库中、货架上的商品，是供给在银行中价值符号。因此，银行中的活期存款和定期存款，如果不能及时地贷出去，对于扩大投资需求是没有用处的。在中国以M[，1]和M[，2]的增加来论证没有通货紧缩，在理论上是一件尴尬的分析，如果M[，1]和M[，2]增长很快，但是实际经济运行中款贷不出去，学者们的研究结果将会与实践大相径庭。本来是通货紧缩，物价负增长，他可以认为是没有紧缩，甚至他可能还会说有通货膨胀的危险。
实际上，总需求和总供给的平衡和关系，从金融角度看，最基本的还是存款与贷款的关系。西方经济学假定制度是既定的，存款和贷款的关系也是既定的，即存款转化为贷款的机制和渠道是顺畅的。因此，可只考虑影响其基本关系的利率、准备金率和国债的吞吐。而除此之外，如果某种特殊的因素影响存款过多，贷款贷出去的较少，总需求必定要萎缩。如果这种萎缩是体制原因造成的，则利率、存款准备金和公开市场业务等总量性的政策医治不了这种病症。我们从表2可以分析金融机构贷款与存款比例和经济增长的关系。
表2 金融机构贷存比与就业和经济增长的关系单位：％
注：根据人民银行网、国家统计局网有关数据计算整理；物价2000年及以前为零售商品物价上涨率，2001和2002年是居民消费价格上涨率；失业率是根据有关文献、调研和物价低迷、贷存比萎缩相关推算；贷存比是指金融机构贷款总额比存款总额。
银行资金与财政国债资金性质不同的是，它主要的投向是非公共性和非基础性的第二和第三产业，而这些产业的性质是可以容纳大量的就业，并且就业有持续性。因此，对于就业的增加，进而消费的增加，并使消费物价活跃起来，银行贷款资金持续和增长性的注入，至关重要。但是，从表2可以看出，金融机构的贷款和存款比从1993年以来，是持续下降的。从1993和1994年的贷大于存，转变为1996年以后的存大于贷，而且到了2002年时，贷款占存款的比率只有76.8％。
贷款总额比存款总额比率下降，伴随着另外一个更加重要的问题是，有限的贷款结构的变动在促进就业方面没有起到其应有的作用。我们来看1996年以来就业的所有制结构的变化、短期贷款结构的变化与不同所有制职工人均短期贷款额的变化。
表3 公有和个私就业与各得贷款的情况
注：上表中的贷款额是指短期贷款；公有经济就业是指国有和集体企业就业的职工人数，个私经济就业是指在个体私营企业中就业的人数：数据以《中国统计摘要》（2002）、中国人民银行网《报告与统计》的数据计算整理。
从表3可以看出，虽然公有经济从1996年以来减少了6440万个工作岗位，但短期贷款余额增加了10391亿元，国有和集体企业职工短期贷款的平均额高于个私企业职工短期贷款的平均额20多倍。而个私经济20世纪90年代以来，解决了70％以上的新增城镇就业、70％以上的城镇再就业和70％以上的进城务工农民就业。并且个私经济2001年就业总量相当于国有集体经济就业总量的2/3，个私经济对国民生产总值的贡献也占到了40％，但是能从银行贷到的短期贷款，只相当于国有和集体经济的2.3％。就平均起来看，2001～2002年，国有和集体企业中的职工平均贷款余额为6到7万元，而个私经济的职工平均贷款余额只有2500元。差别之大，实在是不公，实在是惊人。
当然，国有企业进行战略布局的调整，以后将逐步地从中小企业中退出，其资本有机构成将会提高，因此，比中小型的个私企业人均相应地多贷到款，也可能是正常的。然而，如果个私经济人均贷款额太低，其贷款总量与国企和集体企业相比，实在是太少。
分析到这里，需要考虑银行的功能，银行作为企业，有自己的目标。但是，银行作为特殊的企业，在国民经济运行和发展中有它的功能。银行是干什么的，货币政策是干什么的？如果说是促进经济增长，则中国未来的经济增长很大程度上来自于个私中小企业的发展，而中小企业没有贷到应该得到的款项；如果说是促进就业，中国未来的就业大部分需要中小企业解决，而中小个私企业可以看出基本上贷不到款；如果说是稳定物价，则现在物价连年下降，不需要银行控制贷款，而是需要把款贷出去。可以说，这几年虽然金融体系和货币政策在化解金融风险、减少亏损、增加盈利、降低不良资产比率等方面做了不少工作，取得了显著的成绩，但是就促进经济增长和增加就业方面看，作用逐年在弱化。
自1998年以来，我们连续八次降低利息水平，开征了利息税，实行了存款实名制，同时操作了一定规模的公开市场业务，并也降低了商业银行的存款准备金比率，可以说所用西方总量式的货币政策方式、力度，都是前所未有的。为什么贷存比率还是持续下降呢？
亚洲金融风暴后，我们对银行贷款的限制增加，监督的力度加大，为了防范金融风险，实行了贷款负责制等，这对控制金融风险是必不可少的。但是，由于四大银行为中心的金融体系还明显有着官办和国有的特征，使得过去随意放款被禁止后，去积极地找效益好的贷款项目的机制还没有很好地建立起来，导致大量的存款不能被贷出去，使贷存比率越来越低。
金融体制改革和风险防范体现在结构调整和控制权上收上，而结构调整使得一些县域没有了银行，控制权上收则使面对企业第一线的信贷员和直面企业的银行的贷款决定权受到限制，小额贷款的审批更加困难。经济发展向市场经济转变，所有制结构向非公有制调整，企业规模结构向中小企业变动；但是，银行在反向变动，控制风险的结构调整和审批权上收，一是国有特征基本上没有改变，二是纵向的、计划经济的、为大企业服务的特征更加突出。这样的银行体制和控制方式与经济发展和市场经济的需要格格不入，这也就是中小企业贷不到款的根本原因。
鉴于传统总量性货币政策在中国实施的无效性，有的课题曾经提出让银行信贷资金进入股市，进行货币政策创新，从而扩大货币供应量的建议。这种货币政策创新建议，是错误和不可行的。（1）本来中国各商业银行中的信贷资产质量就不高，不良资产率也不低，而信贷资金进入股市是风险较高的资金运用，使银行体系的风险更大化。（2）银行资金如果进入股市，将是最大的资金投资者，它的进入将股价拉高后，是与普通股民争利，还是自己让利。如果争利，将坑害广大的、分散的社会投资者；如果让利，让中小投资者出逃甚至得利，大量的不良股权将会由银行接手，使银行资产的质量更加恶化。（3）银行资金进入股市，会导致股市的泡沫，一旦泡沫塌陷，将造成像日本银行中一样的更多的坏账和死账。（4）中国股市上上市公司的质量和效益大多都很差，许多企业的股票不适合于长线投资，并且其股票价值目前已经大大高于其未来许多年的收益价值，实际上已经是无利可图的投资；而银行资产的流动性、收益性和安全性对投资资产的收益又要求很高，银行资金不适合投资于中国目前的许多上市公司的股票。
另外，即使银行通过购买股票将货币放出去，扩大货币的供应量，得到资金的股民或者企业，能将其用于消费和投资吗？如果不用于消费和投资，而仍然用于二级市场的炒作，或者为了保险，将款存入银行，银行又贷不到加工工业和中小企业上，这样的货币政策，对于扩大投资需求、增加就业和扩张消费是没有用处的。
2002年中的一个争论热点是，消费物价持续走低，与国内需求是不是有关。一部分学者认为无关。他们认为，物价走低与技术进步、改革旧体制和国际市场有关（注：邱晓华：《释疑经济增长悖论》，《中国经济时报》2002年12月31日。）。但是，实事求是地讲，国内消费物价的不振，与每年大量的下岗和失业率逐年上升有关。从1996～2002年国有和集体企业中减少就业6000多万人，除去退休的，放长假的、下岗在再就业中心的、下岗失业的、新进入劳动年龄而没有找到工作的，农民收入增幅下降等等，无不影响着国内的消费需求。增长实际上是由投资和出口拉动的，而国内消费对增长的推动力减弱。
2002年中的另一个争论是高速增长与股市低迷的悖论。一些学者认为，股市低迷，说明中国的经济增长速度不应该有8％。其实，中国的股市由于高投机性，股指高低与经济增长速度相关性较低，而与所谓的政策信息相关很高。股市上前几年融到的资，许多没有投入购买原材料、机器设备、建筑材料、劳动和人力资本，而是投入股市去赚中小投资者的钱，对扩大投资需求没有多大作用。因此，它对拉动经济增长贡献也不大。反过来说，经济增长速度高低，股市也不会相关变动，甚至经济增长走低时，如果短期投机资金进入很多，股市市值还会上涨。
要使中国的投资、消费、物价、增长走上良性循环，看来光靠财政发行国债不行，靠目前的信贷格局不行，也不能依靠股市的涨跌，而是要想法刺激民间投资，增加就业，扩大消费，给国民经济增长形成强劲的推动力。
三、宏观经济政策转型的框架性建议
宏观经济调控的目标有：快速的经济增长、满意的就业水平、稳定的物价、平衡和盈余的国际收支，特殊的还有防范金融风险和经济危机。从中国目前的情况看，宏观经济的任务是克服紧缩，扩大需求，第一目标是增加就业，而且经济增长目标与就业目标密切相关，并不矛盾。问题在于，你是用政府为主的办法来扩大投资需求呢，还是以社会为主来扩大投资需求？未来许多年中，防范和化解金融风险是中国宏观经济调控的重要任务。关键是怎样防范和化解金融风险，是消极防范和化解，还是积极防范和化解？
（一）从行政取向国债为主的财政政策转向市场取向促进社会投资的财政政策
从前几年的财政政策来看，主要是想通过政府为主，发行国债，以财政投资的形式，扩大需求，将总需求拉上来，将物价水平由低迷推至合理的水平上，使生产经营企业在市场上有利可图，扩大投资，进而使国民经济走出通货紧缩。但是，实行的结果在前面进行了分析，税费负担增长太快抵消了发行国债的作用，国债项目不能形成持续的就业机会，使投资、收入、消费之间不能形成良性循环。
财政政策的目的是什么，财政政策怎样实施，才能使投资、就业、收入、消费良性互动？如果财政政策只是想将增长速度拉起来，则上公共性和基础工业项目就可以了，当年的建筑和相关的生产就可以形成新的增加值，速度在短期内就可以上去，就业压力在短期内也因建筑领域的工作需要和相关需求的扩大，得以缓解。但是，这种目的财政政策，如果不能将物价拉起，不能持续性地增加就业，不能持续性地增加收入，不能持续性地形成消费，也就不能长期和根本地扩大就业、促进消费和推升物价走出低迷。因此，财政政策从目的上看，要从短期拉动经济增长和解决就业为主，调整为长期解决就业和促进经济增长为主。
实际上我觉得，有个市场取向的财政政策和行政取向的财政政策之差别。市场取向的财政政策，主要是通过短期的、促进社会投资的财政政策，调动社会投资的积极性，增加投资，扩大需求，使国民经济走出通缩。而行政取向的财政政策，是忽视社会投资，以政府为主，依靠发行国债由财政来扩大投资，并使这种政策单一化和长期化，将社会资源集中到财政，由财政来行使发展经济和扩大需求的职能。如果评价前几年的财政政策，或多或少有行政取向的财政政策的色彩。
只有市场取向的促进社会投资的财政政策，才能比国债性的投资更多和更长期地增加就业，并持续地推动经济增长。那么，什么是市场取向的财政政策呢？它至少有这样几个方面：（1）财政政策尽可能地短期化和社会化，在关键时刻起四两拨千斤的作用，目的是以财政扩大需求的投资带动社会扩大需求的投资，最终以社会投资替代财政扩大需求的投资。（2）在中国公共资金需要比较紧张的情况下，如果不能实行减税的政策，至少可以尽快清理各种收费，杜绝政府各部门、挂在政府部门的各种行政性协会、行政性翻牌公司的各种收费、管理费、罚款、保证金等等灰税和黑税。（3）调整中央和地方，特别是与县乡之间的税收分配关系，改变目前越是上一级越是集中财力过多的局面，市县乡各级财权与事权相适应，严格控制吃皇粮的党政社团和事业单位的人数，使地方的税收分配、财政经费与其需要相适应，避免市县乡以灰税和黑税维持其财政运转的局面，给市县乡的投资者创造宽松和适度的税费负担环境。（4）不再征收固定资产投资税，大范围和彻底地清理投资项目的各种收费，实行鼓励社会投资的税收抵扣制度，取消和降低进入各种行业的保证金、风险抵押金等等，从而降低社会投资的成本，提高其收益，使社会投资有利润预期和投资能力，释放社会投资的能量。（5）对银行向中小企业的贷款，实行优惠的税收政策。目前各大银行都成立了所谓的中小企业信贷部，但是大都是响应领导号召和对付舆论及领导批评的摆设。中小企业贷款，由于可抵押资产少，无人担保，规模小而破产风险较大，银行大都不愿意贷款。国外对这种中小企业高风险的贷款，为了促进就业，特别是高失业区的贷款，政府都在银行税收上给予减少，使银行可在中小企业的较高风险贷款上得到较高的收益。（6）在西部，特别是边疆少数民族地区，实行灵活的土地收费政策，政府免收和少收土地有关的税费，让拥有土地的农民直接用自己的承包地入股，延长土地的使用年限至200年，降低土地的获得和交易成本，使土地资产成为吸引西部大开发投资的重要机制。
（二）从总量性的没有效果的货币政策转向体制及结构性的促进中小企业贷款的货币政策
前面已经分析，由于体制、结构和长期控制风险的目的等原因，总量性的货币政策对于相应扩大贷款量几乎没有用处。因此，总量性的货币政策需要转向体制及结构性的货币政策。在探讨此之前，我们先来探讨积极地防范和化解金融风险与消极地防范和化解金融风险的区别。
因为促进经济发展的货币政策与银行要防范和化解金融风险是一个行为主体从事的某种程度上两个互相有矛盾的事务，因而，在制定宏观的货币政策，以及货币政策的操作上，在利用货币政策扩大总需求时，不得不考虑风险的化解和控制问题。一般来说，大企业，资产规模较大，公有比重大，贷款风险较低；中小企业则正好相反。但是，如果顺着这个思路操作，因大企业的资本有机构成高、相对就业少，贷到的款多，并不一定多增加就业，特别是国有和集体经济甚至一方面从银行得到了贷款，另一方面却大规模地减少职工，使宏观经济消费需求相对扩大了的供应萎缩；而中小企业则是未来经济成长的一个非常重要的动力，因资本有机构成低，可以容纳很多的劳动力就业，但是因考虑风险而贷不到款。
因此，就引出了一个需要探讨的话题，你是消极地防范和化解金融风险呢，还是积极地防范和化解金融风险？将银行的内部监控等强化，加强对贷款的控制，审批权上收，为了防范风险少给中小企业贷款等等，虽然可以在一定程度上防止金融风险。这是一种消极防范金融风险的办法。如果贷款供应量不足，经济发展的资金满足不了经济发展的需要，特别是中小企业发展困难，就业岗位相对减少，失业人数增多，工资性收入增长缓慢，消费萎缩，物价下降，企业卖东西价格打折，开工率低，企业与银行之间的关系就会恶化，最终金融风险还是消化不了。
另一种是积极地用发展的办法来防范和化解金融风险。除了加强金融监管外，根据中小企业发展的需要，加大贷款的力度，促进经济的发展。可能对中小企业放款有一定的风险，但是，就业增加，工资性收入提高，一方面银行的储蓄增多，良性资产增加；另一方面，消费兴旺，市场需求较强，企业销售强劲，开工率较高，企业与银行之间的还本付息关系良性循环，银行中良性贷款资产越来越多，原有的不良资产比例越来越少，金融风险在发展中得以逐步地化解。我们还是要以发展的办法来解决金融风险问题。
目前的银行体制在资金流动和分配上有这样的流程：工、农、建、中四大银行体系，是从下到上的纵向体制。它们在吸收存款时，将分散的、在市县乡村的居民的储蓄通过基层的网点，吸收人体系之中。存款流基本上是从农村向城市集中，城镇、小城市向大中城市集中，基层行向总行集中。而贷款流向则是大城市和特大城市，是大企业，是富裕的地区。
我们可以看到，财政资金在向中央、向大城市集中，信贷资金也在向中央、向大城市、向大企业集中；而基层、地方、小城市、城镇中小企业得不到财政和信贷资金，不发挥它们的积极性，难道全国人民所有的就业，都要依靠中央、大城市和大企业解决不成？！这种资金流向如果不进行体制性的政策调整，再多的总量性货币政策出台，对促进就业都毫无用处，而只能使就业越来越困难。
如果将金融体系比喻为一个自来水系统的话，现在水量不大的问题不是利率、存款金准备金率等水龙头开得不足造成的，而是水管过细或者根本就没有一些局部和有关的自来水管道所致。因此，医治病症的办法不是调节流量，而是疏通渠道。因此，总量性的货币政策不起作用，看来必须用疏通渠道的体制和结构性货币政策来解决问题。那么，什么是体制和结构性的货币政策呢？
首先，放宽银行的市场准入，特别是放宽对国内民间设立中小银行的限制，大力发展社会资本的中小银行，从体制和区域结构上改善存贷资金流。有一种观点是，银行要规模很大才能抗风险。但是，大银行的资本投入很大，它在贷款时需要考虑每笔贷款的规模、成本和收益，其客户一般是大规模的企业。而中小企业的贷款额小、每笔的贷款成本相对于其投资来说高，这就是中小企业很难从大银行贷到款的原因。也不可能指望四大银行能给千千万万个中小企业很情愿地放款。中国加入WTO后，即使放宽国外的银行进来，其据点也大都是大城市，贷款对象也是资本有机构成很高的大企业，它们不可能对中国的中小企业进行理想的贷款。而中小企业又恰恰是未来中国经济增长和容纳劳动力的最重要推动力和最大场所。因此，必须大量地鼓励民间资本设立社会资本的银行，为中小企业进行信贷服务。有人担心，社会资本的银行也会只对大企业贷款，而不对中小企业贷款。这种看法是片面的。中小银行，其资本规模较小，投资成本较低，存款规模不大，产权明晰。它不可能将有限的资金投放一两个大型企业之中，这样它的风险很大；它必须将自己的资金分散投入众多的企业之中，以避免风险；它有着地缘特点，有着产权明晰的寻找好贷款项目的积极性和机制，能成为成长性强的中小企业的支持者；由于产权明晰，它的效益和防范风险意识比国有银行要强。实际上江浙粤闽一带的民间借贷活动十分活跃，其中小企业的发展，很大程度上得力于民间借贷的推动。我们为什么不将这种地下的、所谓“不合法”的钱庄地上和合法化呢？大量地设立社会资本的中小银行，主要是改变存款-贷款资金的流向，使通过中小城市和中小企业的发展，包括大城市中的中小企业发展，来促进经济增长和解决就业，能获得信贷资金的注入的推动。
其次，大力发展民间信用担保体系。放宽民间社会资本进入担保公司的准入限制。目前，由财政等部门建立中小企业担保体系，我认为这不是一个十分妥当的举措。实际上，江浙一带一些地方的中小企业自愿联合起来，大家形成共同体，一家有资金需要，几家共同担保，然后收取一定的费用，运行很好，坏账也很少。而政府财政形成的资金担保体系，一是政府没有很多的资金来建立，需要担保的企业多，而担保资金较少，满足不了大量中小企业发展的需要；二是政府担保体系，又会形成企业跑政府财政部门，会跑的企业能得到担保，效益可能不好；效益好而不会跑的企业，得不到担保支持。并且避免不了工作人员从中寻租，这会进一步导致担保项目质量下降，结果大多都会赔付给银行。按照就业的需要和市场经济国家每千人中小企业数量的标准，中国的中小企业，需要从目前的600多万个，到2020年发展到7500万个。如此多的中小企业的发展，需要社会资金进来形成相适应的众多的、有资金实力、产权明晰的担保体系，才能满足中小企业发展的要求。
第三，要放宽对中小企业贷款的抵押、担保和信用贷款等政策，开办创业小额贷款。一些中小企业是个人独资企业，一些是合伙企业，还有一些是注册资金额较小的有限责任公司。这些企业的贷款用资量不大，且企业的资产较少，因此，应当允许它们以个人家庭的房产等其他资产，或者借用亲戚朋友的房产证等作为抵押向银行贷款，扩大抵押资产的来源。一些中小企业，如果效益较好，异地银行认为贷款可行，可以异地抵押、担保和贷款。还有一些中小企业，经银行评估后，效益很好，有订单，并且贷款可以安全收回，对于这种情况，可以扩大银行的自主权，允许银行自主发放信用贷款。
第四，调整银行呆坏账准备金的使用结构，今后的呆坏账准备金中，划出一部分用于未来银行向中小企业放款的部分呆坏账的处理。目前，银行呆坏账准备金绝大部分用于国有企业不良贷款的核销和国有企业的破产、兼并和重组等，这对国有经济战略性调整有着重要的意义。但是，国有经济毕竟要退大于进，有所不为的大于有所为的，在过去10年中、目前、未来10多年中，对劳动就业的贡献越来越小，甚至要挤出大量的劳动者需要个体工商户和私营中小企业安置。国家费了这样大的力，用了这样多的呆坏账准备金资源，得到的却是要向外挤出劳动力。因此，需要思考的是，将如此多的呆坏账准备金都用于国有企业是不是合算？从未来的中小企业发展来看，银行向中小企业所贷的款不可能100％都能收回，总有一些小概率的贷款不能收回。因此，需要调整银行呆坏账准备金的使用结构，划出一定的比例，用于中小企业不良贷款的核销。
第五，央行从目前对商业银行的直接管理转变为间接管理，从具体管理转变为宏观管理，从文件管理转变为法制、政策和规则管理；财政税务部门应当逐步降低目前银行过高的税负，并规范税收，特别是对中小企业放款的银行，对失业率高的地方放款的银行，对于增加就业的创业贷款，给予税收的优惠。放宽银行的产品创新、异地贷款、贷款利率等方面的限制，使各类和各种不同规模的商业银行能灵活地向中小企业贷款。
第六，开展存款保险、银行保险等业务；加强对中小民间银行的监管，不是对具体业务的干预，而是对一些风险指标的监控；形成全国同业拆借体系，使中小银行也能进入信贷资金的拆借市场。简言之，要形成一个流动性强、处于监管之下，并充满活力的中小银行信贷体系，为中小企业发展、增加就业和扩大消费，安全地注入信贷资金。
四、简短的判断
就2002年的经济形势来看，投资和出口拉动了当年强劲的经济增长，使经济增长速度达到了8％。但是，消费的增长率比前年降低1个百分点以上，消费物价从前年的正的0.7％转为负的0.8％，零售物价的降幅更大一些。从2003年甚至今后几年的经济形势看，投资是不是会像去年一样再增长23.4％？美伊战争是不是会爆发，出口是不是还会像去年增长21.3％？加入世界贸易组织后，国有企业和集体企业的减员是不是会加快而更进一步影响就业和消费？今年国际上是不是还会像去年一样许多国家的农业受灾，使中国的农业产品价格略有上升并略有出口，保证农民收入不至于加入Wm而减少太快？这些都是不确定和不利因素。
因此，就2003年甚至更长一个时期的经济形势看，除了积极吸引外资和扩大出口外，应当立足于刺激国内投资（主要是扩大能持续增加就业的投资），增加就业和再就业，降低失业率，振兴国内消费。财政和货币政策要着眼于鼓励国内投资上，实行市场取向的鼓励社会投资的财政政策和向中小企业扩大贷款投放的体制及结构性的货币政策。如果财政和货币政策能转型，争取在三四年中，将城镇失业率从目前的10％-11％降低到5％-6％，使国内消费的增长从目前的8.5％左右提高到12％-13％，消费物价回升到1％-2％的水平，并且GDP完全可以以8％的速度再连续增长三到四年。
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