高等教育规模扩张带来的新挑战：OECD国家的经验，本文主要内容关键词为：高等教育论文,规模论文,经验论文,国家论文,OECD论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
早在半个世纪前，经济合作与发展组织(以下简称OECD)国家的高等教育规模就开始不断扩大，这一趋势一直持续到今天。1995年，这些国家高等教育的净入学率约为37％，如今这一比例增至57％。[1]联合国教科文组织1997年的《国际教育标准分类》(International Standard Classification of Education)将高等教育分为两个阶段：第一阶段包括专科、本科和硕士生教育；第二阶段相当于博士生教育。第一阶段又细分为A和B两种类型：A类是理论型的，B类是实用技术型的。图1显示了部分OECD国家A类高等教育的入学率。与1995年和2000年相比，2006年，在OECD个别国家(特别是新西兰)入学率有所降低，但在绝大多数国家是大幅上升的。
2008年，OECD对成员国的高等教育做了预测，断言其规模将进一步扩大。原因包括两方面：首先，随着中等教育的普及，越来越多的学生高中毕业后获得了入读大学的基本资格。2006年，在25-34岁的人群中，OECD成员国中高中完成率超过80％的国家有18个(最高达到97％)。[2]其次，随着知识经济的崛起，高等教育成为国家提高经济竞争力的主要驱动力，在国家发展战略中占据了重要地位。这两股力量合在一起，推动高等教育入学率不断攀升。即便在适龄人口有所下降的国家，高等教育的规模也在持续扩大。例如在1995-2006年间，意大利23-25岁的人口减少了25％，但其A类高等教育毕业生的年均增长率达到9％。[3]所以OECD归结说，尽管到2025年，OECD国家中18-24岁的人口数量将下降9％，但“总体看来，除个别国家外，人口变化对高等教育规模的影响极其有限”，[4]“高等教育入学率的上升比各年龄组的规模更加重要。”[5]
图1 部分OECD国家A类高等教育入学率
数据来源：OECD.Education at a Glance 2008:OECD Indicators.Paris:OECD.2008.69.
规模扩张是OECD国家乃至全球高等教育的发展趋势，也是推动其他一系列政策和实践变革的重要因素。本文以OECD的经验为基础，从三方面考察规模扩张对高等教育带来的挑战：第一，对就业有什么样的影响，是否会使学生刚毕业就遭受失业的困扰？第二，与规模扩张相伴随的是学生群体的多样化，高等教育怎样满足各类学生多种多样的需求？第三，当各级政府、学生及其家庭为高等教育支付的经费越来越多时，高等教育怎样才能履行其职责？
一、规模扩张与就业
2000年以来，高等教育规模扩张后，拥有高等教育证书的劳动力供给急速增加，在一些OECD国家，这一供给扩大了一倍多。[6]供给的激增会不会引发供需失衡，导致高知识人群失业加剧？对此，OECD开展了大量实证研究，从多个维度收集证据。迄今为止，这些研究得出的结论是一致的。
研究的第一个维度是不同受教育水平劳动力的就业率，它主要反映各类劳动力的供给状况。2007年，OECD对比了21个成员国1991年和2003年的就业率，发现几乎在所有的国家，高校毕业生的就业率远远高于高中毕业生，而且两类毕业生的就业率差距相当稳定。[7]2008年，OECD分析了所有成员国2006年的就业率，得出了相似的结论：高校毕业生的就业率比高中毕业生和初中毕业生分别高出9个百分点和16个百分点(见图2)，且在1997-2006年间，这三类毕业生的就业率差距基本保持稳定。1997年，初中、高中和高校毕业生的就业率分别为57.7％、74.3％和84.2％，2006年分别为58.4％、75.9％和84.4％，变化不超过2个百分点。
研究的第二个维度是不同受教育水平劳动力的失业率，它主要反映了各类劳动力的需求状况。OECD在2007年和2008年所做的分析表明，对受过高等教育的劳动力而言，其就业岗位很少受到规模扩张的影响，失业率比高中毕业生低2个百分点，比初中毕业生低6个百分点。[8]
研究的第三个维度是不同受教育水平劳动力的报酬水平，它在一定程度上反映教育的质量。如果雇主认为高等教育规模扩张后毕业生的质量下降，就有可能减少其支付的工资。[9]这方面的调查发现：首先，受过高等教育的劳动力相对于其他劳动力的收入优势有增无减。在比较了20世纪90年代末和21世纪初OECD13个国家劳动力的相对工资后，有研究者称，在其中10个国家，受过高等教育的劳动力的相对工资增加了1-19％。在西班牙、新西兰和韩国，尽管高校毕业生的相对收入减少，但与其他劳动力相比，优势依然明显。[10]2006年，在OECD国家，高校毕业生相对于高中毕业生的收入优势超过25％。[11]2002年，B类高等教育毕业生的收入比高中毕业生高26％，而A类高等教育毕业生相对于高中毕业生的收入优势高达64％。[12]
图2 2006年OECD国家就业率
数据来源：OECD.Education at a Glance 2008:OECD Indicators.Paris:OECD.2008.155-156.
上述证据皆表明，在OECD国家，规模扩张不会导致高校毕业生失业率上升。非但如此，高校毕业生的失业率低于未受过高等教育的劳动力，收入的相对优势也非常显著。这是因为随着知识经济的发展，市场对高端劳动力的需求急剧上升。1998-2006年间，OECD国家技能型工作岗位新增了2400万个。虽然OECD大多数国家高等教育的扩张速度超过了技能型工作岗位的增长速度，但是供需之间的差距依旧非常明显。所以，“高等教育的扩张速度不算太快”，[13]劳动力市场对高校毕业生的需求仍然大于供给。此外，A类高等教育毕业生远远超出B类高等教育毕业生的收入优势说明，“学位的价值”仍在上升。[14]
但是，高校毕业生的就业与收入优势是不是以牺牲其他劳动力的就业机会和收入为代价呢？这就引出了研究的第四个维度，即高等教育的排挤效应(crowding-out effects)。2007年，OECD在26个成员国中就这一维度做了一番检视，结果发现，没有证据能表明受教育程度较高的劳动者把其他劳动者排挤出了劳动力市场。更有趣的是，研究发现，无论一国的国内生产总值或生产力状况如何，高中和高校毕业生供给的增加都会大大降低初中毕业生的失业率，同样，高校毕业生供给的增加会大大降低高中毕业生的失业率。该研究还把26个国家划分成三类，即高等教育扩张较快、中等和较慢的国家，认为在前两类国家，受教育程度较低的劳动力的相对失业率明显低于第三类国家。研究者解释说，这可能是因为受教育程度较高的个体为其他个体创造了新的工作岗位，也可能是因为受教育程度较高的劳动力越来越多，使得受教育程度较低的劳动力供不应求。[15]OECD的最新研究为上述结论提供了新的佐证：在高等教育规模尚未扩大的国家，高中程度以下劳动力失业的可能性比高中及高校毕业生高80％，而在高等教育扩张规模最大的国家，该比例低于50％。[16]可以说，受教育水平较低的劳动力从高等教育规模扩张中获益匪浅。
总之，种种证据显示，一些研究者对高等教育过度扩张或毕业生资历过高的担忧缺乏确凿的依据，OECD国家有充分的理由进一步扩大高等教育规模。但是，投资于高等教育对个人来说是有风险的，因为某些专业的毕业生就业前景堪忧，工资水平也不高；某些毕业生从事的工作与其教育资历并不匹配。2006年，OECD国家中有31％的B类高等教育毕业生从事的工作与其教育资历不相匹配；对A类高等教育毕业生而言，这一比例虽有所降低，但仍达到15％。[17]与此同时，另一些行业却面临严重的人员短缺。这些现象说明，教育决策者和研究者应关注的不是所谓的过度扩张或资历过高，而是改进高等教育系统对劳动力市场的反应能力。
二、高等教育需求多样化
高等教育的规模扩张带来了学生群体的多样化。1985-1996年间，OECD国家18-24岁人口的高等教育参与率提高了70％，25-29岁人口的参与率亦上升了近50％。[18]如今，几乎在所有的OECD国家中，30％的高校新生年龄超过20岁，而18-19岁新生的比例仅占20％。
除大年龄学生增多以外，学生的背景也在不断分化。首先，过去高等教育参与率较低的群体越来越多地进入高校，比如女性、少数民族和贫困家庭学生、移民学生以及父母没有上过大学的学生。在美国的一些州中，少数民族学生占高校学生总数的比例已经超过一半。[19]其次，许多学生具备一定的工作经验，有的已经成家，有的已经退休，还有的是在职学生，被其任职的公司送入高校，接受继续教育与培训。瑞典、澳大利亚、英国和新西兰等国家更是通过制订政策，鼓励成人接受高等教育。比如，瑞典于20世纪80年代施行“25：4计划”(25：4 scheme)，为25岁以上、有4年工作经验的人保留学额。第三，高校学生不再纯粹或主要来自学术型高中。在一些国家，相当多的高校新生毕业于职业高中，或者凭借自身的专业资格及工作经验而被录取。早在20世纪末，丹麦就有约四分之一的高校新生毕业于职业高中，或通过其他“非传统”的方式入读高校。在英国和澳大利亚，这一比例接近50％。[20]第四，国际学生的绝对数和比例都在增加。
新的学生群体对高等教育有了新的需求，比如：培养医生和律师的方法应该与培养护士和程序设计员的方法有所不同；在职学生希望利用夜间或节假日上课；退休人员学习不是为了升迁，而是出于自身的爱好。[21]此外，随着成本分担的观念得到普遍接纳，学生作为高等教育的购买者之一，对教育的期望值越来越高，希望“得到与其需要(这些需要有时截然不同)相匹配的合适的指导与教育。”[22]就此而言，高等教育的扩张不仅仅意味着量的增长，还意味着质的变迁：它要求高等教育改变原有的结构，变得更加多元和灵活。
OECD国家应对这一变化的策略之一是设立新的高等教育机构，比如理工学院、大学学院和技术学院，它们认为已有的高等教育机构——特别是大学——还没有准备好应对学生多样化的需求，而且它们相信，大学应该有自身独特的使命。[23]新型的高等教育机构有些是新建的，有些则由小型的教育机构合并而来，旨在提升已有的职业教育。例如，芬兰把许多规模不大的专科职业中学合并成理工学院，英国的继续教育学院和澳大利亚的职业与技术教育学院均脱胎于层次较低的技术中学，挪威则把98所小型的职业院校合并成26家学院。[24]一些国家出现了“公司大学”，它们起先专为某一家企业的雇员提供教学并颁发证书，后来慢慢扩大，面向所有愿意付费的人群。[25]与传统大学相比，这些新型的高等教育机构大多更侧重教授应用技能而非理论知识，承担的研究较少或更贴近社区与企业界的需要，教师多来自企业界，学习年限较短，上课时间比较灵活，教学方法也比较新颖(多采用小班教学、课堂讨论和工作实习)。此外，新型高等教育机构的生均支出远远低于传统大学，尤其是研究型大学。所以，在政府财政资源有限的情况下，这类机构便成为低成本扩大高等教育规模的首选(见图3)。需要注意的是，这类机构并不全然相同，有些一开始就比较强调学术性。比如，德国四年制高等专科学校的教学及授予的证书与大学非常相似，[26]葡萄牙的理工学院有时可以颁发本科学位证书。[27]因此，这部分院校的生均经费与大学极为接近。
图3 2005年部分OECD国家高等教育生均经费
数据来源：OECD.Education at a Glance 2008:OECD Indicators.Paris:OECD.2008.218.
新型高等教育机构的出现虽然可以在一定程度上满足学生多样化的需求，但也带来了一个潜在的威胁：不同类型的高等教育机构之间可能会层层分等，形成等级体系。为避免这种情况发生，大多数OECD国家在各类高等教育机构之间设计了学分转换与衔接制度。新型高等教育机构因其学制较短、费用低廉而成为通往大学的捷径。法国的大学技术学院是为学生提供就业培训的，但63％的学生把它们当作进入大学的敲门砖。这样，原本目标单一的新型高等教育机构就肩负了双重职能：既要培养学生的就业技能，又要为他们进入大学做准备。在一些国家，设立新型高等教育机构的最初目的就是让学生完成大学一、二年级的学术学习，然后把学生转送进大学。美国与加拿大的社区学院就是典型的例证。[28]也有一些学生从大学转到了新型高等教育机构，在澳大利亚和新西兰，这一比例分别为17％和14％。[29]
学生在各类高等教育机构之间的转换使高等教育的弹性和灵活性明显增强，课程的多样化则进一步拉近了高等教育与学生需求之间的距离。英国的许多高等教育机构既提供学位教育，也开展继续教育；加拿大的一些社区学院与地方大学合作，颁发学士学位证书；澳大利亚的大学和职业与技术教育学院有时共享一个校园；一些美国大学像社区学院一样，向就读两年制课程的学生颁发文凭。美国与加拿大的社区学校除了以低廉的价格为学生提供大学低年级课程之外，现在也承担起其他多种职能，如为在职人员开办夜校，为某一家公司提供定向培训，开设艺术、体育等与职业无关、没有学分的课程，以及为长期失业、接受政府救济的人员提供专门培训。[30]一些高等教育机构还开展中等职业培训，比如零售、汽车修理和机器加工。随着课程的多样化，一些高等教育机构——如澳大利亚的职业与技术教育学院和美国的社区学院——设立了独立的分支机构，专门提供特定的课程。[31]
如此看来，OECD国家满足学生多样化需求的方式多种多样，既可以针对某一人群创设新型院校，也可以在同一所院校内提供不同类型的课程，既可以让学生在不同院校间流动，也可以在同一所院校的同一门课程内部设计不同的侧重点。这样，笼统地把高等教育分为A类和B类已经不能真实地反映各国的实践，“几乎在每个地方，大学与非大学之间的差别已模糊不清，不同机构提供的课程常常把学生引入相同的工作岗位。”[32]
OECD国家的高等教育多样化也面临一些现实问题。第一个问题，退学和未完成学业的学生多了。2005年，OECD国家A类和B类高等教育的按时完成率均未超过70％，分别为69％和62％(见图4)。诚然，不按时完成学业并不意味着学业失败或者资源浪费，因为有些学生只想学几门课，没想过要拿学位，有些学生希望工作一段时间再继续学习，有些学生如前所述，转入了其他高等教育机构。不过，这种现象说明，高等教育尚不能满足相当一部分学生的需要。[33]
第二个问题最为关键，它涉及高等教育机构的身份。高等教育机构在提供多样化课程的时候，容易忘记自己的使命，迷失自己的方向。比如，有学者曾经批评说，英国的继续教育学院从来没有认清自身的目的、重点和地位。与此同时，绝大多数国家对新型高等教育机构的拨款力度小于对大学的拨款，这些机构只能聘用资质较差的教师，教学设施常常不够用，提供的学生服务也比较少。此外，在不少国家，如澳大利亚和美国，新型高等教育机构的学生要么无法获得政府的教育补贴或贷款，要么获得补贴或贷款的机会比大学生少很多。[34]这就促使许多新型高等教育机构向大学靠拢。比如，挪威有三四所学院自称“大学学院”，希望能够授予硕士学位；德国的高等专科学校在教师工资、课时和研究等各方面向大学看齐。有时，相关的国家政策也含混不清，既想区分不同类型的高等教育，又允许新型高等教育机构授予学士甚至硕士学位。[35]瑞士和丹麦把部分甚至所有的B类高等教育重新界定为A类高等教育。[36]英国的高等教育拨款政策则导致部分新型高等教育机构为了多招学生而越来越多地介入学术研究。1995-2006年间，OECD国家A类高等教育的净入学率从37％上升到56％，B类高等教育的净入学率却从18％下降到16％(见图5)。
图4 2005年部分OECD国家高等教育按时完成率
数据来源：OED.Education at a Glance 2008:OECD Indicators.Paris:OECD.2008.98.
图5 1995-2006年OECD国家高等教育净入学率
数据来源：OECD.Education at a Glance 2008:OECD Indicators.Paris:OECD.2008.69.
三、高等教育与地区发展
高等教育规模扩张以后，国家对高等教育的经费投入大幅增加，对高等教育的期望也随之上升，希望加强高等教育的问责性(accountability)，通过高等教育促进国家的经济竞争力。现在，许多国家开始思考高等教育在地区发展中的作用，要求高校不仅要完成教学与研究这两项“传统”职能，还要肩负起第三项职能，即积极与地区合作，为地区发展服务。这是因为经济发展的全球化凸显了地区发展的重要性，大公司越来越多地依靠各地的中小型企业生产其配件，经销其产品，形成地区“合作制造业”(collaborative manufacturing)。[37]而且大多数国家采用了分权管理，使得地区在决策上拥有了更多的话语权。在此情形下，参与并推动地区发展也许是高等教育问责性的最佳体现。
但直到最近，高校才开始系统地考虑这第三项职能。在英国，1998年，只有2％的大学说自己服务于地区需要，[38]到2005年，已有89％的大学为企业提供一站式咨询服务，79％的大学帮助中小型企业确定其资源需求。[39]
1.推动地区经济增长
一般而言，服务于地区经济不是高校的核心任务。而且，不少高校看重的是国际、国内声誉以及大公司和政府的巨额研究资金，中小型企业很难找到合作伙伴。现在，高校不仅以多种方式推动地区经济，还关注起中小型企业的发展。
高校参与地区经济发展的最普遍方式，是通过研究与开发促进技术创新。一些高校凭借自身的优势学科，为地区核心产业提供技术支撑。西班牙巴伦西亚有着悠久的陶瓷生产历史，为了对这一传统产业进行改造，加乌马一世大学(University Jaume Ⅰ)与巴伦西亚陶瓷业研究协会共同建立了陶艺研究所。该所向500家企业(其中大多数是中小型企业)提供相关的知识、技术及产品质量证书。[40]一些高校为企业提供信息服务。比如，麻省理工学院的产业联络计划(Industrial Liaison Program)采用会员制，为缴纳会费的约200家企业提供一站式的专业信息服务。
一些地方高校和规模较小的高校研究力量不足，难以赢得政府与企业的研发资金。为此，这些高校联合起来，共同为地区服务。例如，英国东北部的知识中心(Knowledge House)成立于1995年，集结了该地区的五所大学，其中既有杜伦大学(University of Durham)等知名高校，也有提兹塞德大学(University of Teesside)等普通高校。
在OECD国家，不少高校和地方政府花费巨资，鼓励师生开办高新技术企业，将研究成果转化为经济利益。在荷兰经济事务部230万欧元的资助下，特文特大学(University of Twente)于1984年启动“临时创业职位”(Temporary Entrepreneurship Position)计划，每年帮助20名师生创办高新技术公司。到目前为止，这项计划共资助370名师生创办了320家公司，公司的存活率接近70％。但是，高校扶持师生开办的企业数量非常有限，即便在美国，这些企业占每年新开办企业总数的比例也不足3％。[41]
为了强化高校与地方企业的联系，一些高校设立了地区办公室，有的甚至在每个学院都成立了地区办公室。在一些国家，这一强化职能由政府承担。比如，日本经济贸易及产业省于2001年启动五年一轮的产业群计划(Industrial Cluster Programme)，帮助通讯、生物技术、环境科学和制造业方面的地区中小型企业及新成立的公司，运用大学与其他研究机构的科研成果。目前该计划已进入第二轮，设立了18个项目，参与者包括10700家地区中小型企业和290多所大学及高等技术学院。
除了开展研发活动之外，高校还可以通过教学来培养地区经济需要的各类人才。在此，新型高等教育机构的优势较为明显，因为它们规模较小、数量较多，分散在全国各个地区，便于当地学生就读。[42]另外，很多高校通过多种渠道，把教学与企业需求结合起来，比如聘用公司专业人员来高校授课，延长实习时间，让学生到企业工作，寻找具有实用价值的论文选题，为地方企业提供短期课程。有时，高校的整个课程设置会发生改变，以切合地区实际。澳大利亚的阳光海岸大学(University of the Sunshine Coast)的课程包括近海研究、海洋旅游和海洋生物技术等。在芬兰，拉普兰被划分为四个子地区，每个子地区都制订了自身的产业目标，据此引导当地高校开发课程和开展研究。
最后，OECD国家的高校领导和专业人员越来越多地加入地区决策机构，参与制订地区经济政策与规划。在一些国家或部门，高校必须参加地区经济发展委员会，或与委员会合作。
以上所言均为高等教育通过研发、教学和决策活动带来的间接经济效益。近些年来，一些国家开始关注高等教育的直接经济收益，比如师生的消费支出以及提供的就业机会。对英国威尔士高等教育的一项调查发现，2001年高校共聘用了1.45万名全职员工，这个数字是该地区能源、供水、采矿和采石业劳动力总数的两倍，相当于农业、林业和渔业员工数的总和。当年，高校共支出6.37亿英镑，10.6万名在校生另有1.43亿英镑的消费开支，外地前来的访问人员在当地消费了380万英镑。高校及其师生在威尔士的消费还产生了乘数效应，这又为当地带来了2.03亿英镑的收入及9600个就业机会。该调查总结说：“高等教育是威尔士的大生意。”[43]
2.从创业型大学到社区参与型大学
虽然到目前为止，高校参与地区发展的重心仍是经济增长，但是已经有一些高校开始介入地区的社会和文化事业。许多国家在贫困或边远地区兴建高校，旨在打破高校聚集于中心城市的局面，提高这些地区人口的受教育水平。挪威和澳大利亚的政府都在边远地区拨款建校，扩大其高等教育参与率。[44]加拿大新伯朗士威省的阿卡迪亚人过去以渔业和农业为主，1963年，全法语教学的蒙克顿大学(Université de Moncton)在该省建成，主要招收当地学生，并很快成为阿卡迪亚人艺术、科学和社区活动中心。该校80％的毕业生留在当地工作，其中三名学生先后成为该省的省长。在大学的带领下，该省的文化和经济快速复苏，创造出“阿卡迪亚奇迹”。[45]
高校参与地区社会和文化发展不仅限于人才培养，还可以通过师生的志愿服务和研究等提高地区公共事业的质量。在OECD国家，高校最常参与的公共事业是医疗卫生，这主要是因为这些国家的人口正在迅速老龄化，在德国、希腊、意大利和日本，老龄人口比例已超过18％，到2030年，65岁以上的老龄人口将占人口总量的21％。[46]在此，高校开办的医院及医学院可以合作，为地区提供医疗服务，或通过研究，帮助地区政府制订医疗政策。
一些高校参与地区文化建设，丰富地区文化娱乐生活，创造有利于吸引高端人才的文化氛围。上文提及，英国东北部的五所大学联合设立的知识中心，合作内容还包括丰富该地区的艺术活动，发展创意经济。目前，这些大学正在共同试验一个名为“东北部大学文化发展”的项目。该项目将鼓励高校学生通过多种方式参与艺术教育；吸引修读创意学科的学生留在本地工作，提高创意产业劳动力的水平；开展相关研究，支持文化企业的建设与创新；促进本地区文化及创意机构的合作；最终使东北地区成为卓越的文化中心。
在推动高校参与社区发展方面，墨西哥是一个有趣的案例。从1940年开始，该国就要求所有公立高校以及部分私立高校的学生参加至少480小时的公共服务，即“大学生社会公益服务”。[47]
3.面对的挑战
高等教育参与地区发展在OECD国家得到越来越多的关注，相关实践也日益丰富。问题是，无论是高校还是地区，看重的常常是经济增长，地区的社会与文化发展在很大程度上遭到忽视。即便在经济领域，高校与地区的合作也往往局限于高科技产业，占OECD国家劳动力总数70％的服务业以及占GDP总量7％的文化产业没有得到应有的重视。[48]更重要的是，地区参与作为高校的第三项职能，既没有得到正式认可，也未能与教学和研究这两项传统职能有机结合在一起，在三者间形成良性循环。要解决这些问题，高校及各级政府须克服以下障碍：
第一，到目前为止，高校与地区之间的合作是自下而上的，很大程度上取决于高校的主动性，国家较少参与其中。在大多数国家的高等教育政策中，高校参与地区发展仍是一个空白。[49]这一政策缺失的后果之一，是政府很少向高校拨发相应款项，无法激励高校参与地区发展。而且，许多国家为了建设世界一流大学、提高全球竞争力，把研究资金集中到国际项目和国家项目上，使得高校的研究很少关注地区问题。[50]当然，一些国家设立了特别的基金或计划，鼓励高校与当地企业合作，上述日本产业群计划就是其中一例。此外，韩国政府于2004年启动“新地区创新大学”计划，帮助地方高校根据地区经济发展战略，开展课程改革、教师培训、校企合作科研和劳动力再培训等。该计划至今共耗资12360亿韩元，共有77所大学、25所学院、863家企业和84个地方政府等2373家机构参与其中。但是总体而言，这些基金和计划通过一个个项目向高校拨款，缺乏长期性和稳定性。
第二，如果要对高等教育的第三项职能拨款，就必须进行相关的监测与评估。为此，必须设计一套不同于教学评估和研究评估的指标。[51]这虽有难度，但个别国家已有所行动，不过评估内容较为单一。英国高等教育拨款委员会从2001年开始发布年度“高等教育与企业互动调查”(Higher education-business interaction survey)，2008年的年度报告重点是：校企合作研究收入、咨询收入、设施设备收入、在职培训收入、知识产权转让收入，以及高校拥有的生存三年以上的企业数，只有一项指标涉及高校的社区参与，即公众参加高校免费讲座的人数。
第三，有效的高校参与需要各方面(除国家之外，还包括高校、企业和地区)强有力的领导，而相关的能力建设尚未进入各参与方的视野。就高校而言，其整个体系与架构不太适应企业的商业要求，对地区需求的反应较慢，缺乏管理知识产权的技能与资源。[52]就企业而言，与高校合作的多是大公司，中小型企业很难找到自己的合作伙伴，也很难消化高校的科研成果。就地区而言，地区政府受地域限制，仅为区内的选民服务，而高校的服务范围非常灵活。[53]即便高校、企业和地区都有了强有力的领导，这三者之间仍需要协调。
第四，高校长期的学术传统可能束缚其参与地区发展的程度。高校对教师的评估，一般依据其发表论文和参与研究项目的数量，而不是对地区作出了哪些贡献。要改变这一局面，必须制订有利于教师参与地区发展的聘任、评价和升职制度。澳大利亚的阳光海岸大学已经迈出了第一步，它于2007年和2008年分别修订了教师升职与聘任政策，将地区参与作为评价教师的指标之一。阳光海岸大学认为，所谓地区参与，就是教师运用自身的学术知识与技能，解决地区面临的问题。具体而言，地区参与包含以下几项内容：与地区人员和组织有战略性的、富有成效的关系；与中小学合作，为预科教育做贡献；就社区中的重大问题组织、开展讨论；运用专业知识，在各种论坛和媒体上就大家关心的问题作出专业评论；承担重大咨询项目等。
最后，高校长久以来享有学术自由，而介入地区发展意味着高校必须根据地区需要及战略，调整教学和研究方向，并与地区有关人士一起，共同管理和协调相关经费。这对高校自治无疑是一个巨大的挑战。[54]