规范、制度与国际秩序，本文主要内容关键词为：秩序论文,制度论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D81 ［文献标识码］A ［文章编号］0257—2834（2007）06—0047—06
国家通过政府和法律规范人们的行为，保持社会的发展和稳定，把冲突控制在秩序的范围内。同国家是一个金字塔式的等级结构系统相比，国际社会则是一个多元平行结构系统，不存在最高公共权威，主权国家体制也根本不允许世界政府出现。动荡不安与无政府是国际社会的基本特征，但国际社会经历了各种组织形态的发展演变，也有其稳定和有序的一面，就像约翰·米尔斯海默所说的：“国际体系处于无政府状态。这并不意味着它四处充满喧嚣和无序”[1]43。那么如何对国际社会进行控制与管理呢？以往国际秩序的构建和维持依靠的是均势或者强权，即现实主义提出的依赖强权去形成一个在“丛林规则”支配下的自然秩序，是一种权力分配。随着时代的发展，科技的进步，全球化和相互依赖日益深入，使得全球的经济行为开始跨越政治上以民族国家为主体的国家和地区，把整个世界更紧密地从经济结构的深层次上连接起来，从而进一步增强了各国的经济、政治、文化和思想的相互渗透，国家间在众多的国际领域沟通与交流，协调与合作日益加强。这些变化以某些特定的方式构建了一个新的国际体系，制度分配代替了权力分配，即规则和制度以及国际制度的具体表现国际组织的运作使国际社会的秩序得以建构和维系。
一、国际秩序建构与维持的基本逻辑
国际秩序，一般是指“相对稳定国际态势的基本运作机制和位次顺序”[2]176。具体说就是国际社会中的主权国家和国际组织等行为主体按照一定原则、规范、目标和手段来处理彼此间的关系和各种国际问题，建立和维系国际政治经济运行机制和有序状态，是在一定世界格局基础上形成的国际行为规则和相应的保障机制。具体分析国际秩序的定义，可分为狭义和广义两种。狭义的国际秩序理论把国际秩序视为一种稳定的状态。梁守德先生认为：“秩序，即序列、稳定，它与无序、混乱相对，意为整齐划一，稳定有序。”[3]237 “秩序表现为稳定，秩序的基本特征也是稳定，稳定则靠行为规范建立和维持。秩序、稳定、行为规范三位一体，不可分割。国内秩序是这样，国际秩序也不例外，均以追求的目标、运行规则和利益基础为基本要素。”[3]237 广义的国际秩序观认为，国际秩序是国际社会的基本外在表现，是国际社会得以存在的基本模式。英国著名学者赫德利·布尔认为：“国际秩序是人类社会作为一个整体为维持社会生活的基本或首要目标而采取的人类行为的模式或倾向，对人类活动和国家行为所作的旨在维护人类社会合作、稳定与和平的一种合理安排。”[4]20—22
对国际秩序的不同定义，涉及到对构成国际秩序要素认识的差别，对国际秩序内涵认识的不同，但国际秩序这一概念在具体使用时包含着以下基本内容：国际秩序是各种国际力量主要是国家共同形成的体系性的国际现实；国际秩序往往具体表现为一定的具有共识性的规则与制度，与国际机制存在着密切的因果关系；国际秩序具有历史性，是不断发展变化的。
作为基本的全局性的国际关系现实，国际秩序是怎样形成的，是一个重要的理论和现实问题。在对国际秩序的形成和维持问题的分析上，新现实主义和新自由主义有着相互对立的逻辑。但有一个共同的逻辑起点：无政府状态。现实主义和自由主义对“秩序”的言说都是建基于“无政府状态”与“秩序”之间的连接上。
17世纪英国哲学家托马斯·霍布斯将无政府状态描述为“自然状态”。在这种自然状态中，人类由于没有公共权威的存在，处于一种彼此对立的战争状态。人们要结束这种“自然状态”就要彼此签约，将他们的权利授予某个人或一些人，形成最高权力即主权，确立一个拥有最高权威的主权者，给予其合法使用武力的权力，从而达成秩序的建立与维系。这种哲学理念见诸于国际关系，便产生了国际关系中的强权逻辑。以汉斯·摩根索为代表的现实主义者，认为国际社会是无政府状态的，没有一个具有全体系范围的权威机构，是个自助体系，各国在国际关系中相互怀疑和不信任，乃至产生冲突，即“安全困境”。在这种情况下，从权力界定的利益角度出发，认为追求权力和利益是每个国家的现实选择。根据国家间的权力分配、实力不同进而在秩序结构中拥有不同权力的国家处在不平等地位。拥有优势和特殊权力的国家能够掌握对其他国家的“领导权”，这个“拥有绝对优势”的强权者即霸权国建立与维系国际关系中的秩序，实现国际社会的稳定，即霸权秩序。除了霸权模式外，现实主义还“视均势为追求和维护国际秩序的法宝，把均势当作秩序的前提”[5]。认为均势具有稳定国际体系的作用，是建立国际秩序的前提。国际政治的现实也体现了国际体系这两种秩序模式：多极均势秩序——威斯特伐利亚体系、维也纳体系；霸权秩序——雅尔塔体系、美国单极霸权体系。
霸权在本质上是一种不平等的权力分配结构，均势的实质是大国霸权和强权政治的产物，维持均势并不能保证消除战争。这些制度安排并不完善，但是它们依赖世界主要大国之间的权力均衡，的确促进了各国际关系行为体必须承认的稳定的国际秩序的存在。所以，沃尔兹把国际体系的结构简化为国家间权力的对比，因而国际秩序自然就是以权力分配为基本内容。
自由主义也认为无政府状态中缺少一个公认的主权者，但是人民仍然可以通过发展相互间的关系和订立契约，从而减轻无政府状态的危害性。确立秩序、确保稳定的方式就是“订立契约”。“契约”是连接全体社会成员的纽带，而在这些“契约关系”中，各个缔约者的地位是相对平等的。这种哲学观点影响下的国际关系分析方法认为，国际规范、国际制度和国际组织就是国际社会中的各种“契约”，它们确立了各个国际关系行为体所应遵循的行为规范。
基欧汉在对沃尔兹的观点扬弃的基础上，提出权力分配只是我们分析国际关系的一个起点。他把国际机制当作体系层次的变量提出，认为国际机制可以作为权力对比失衡尤其是霸权瓦解情况下维持国际体系稳定的力量。由于国际秩序兼具了国际体系的结构和运行的两重涵义，所以，制度理论也就把制度的建立与维持等视为国际秩序起作用的基本前提。“新自由主义的基本假定是国际制度降低了行为体之间的交易成本，提高了信息的透明度，便利了共赢型博弈，加大了国际行为体实现利益的可能性，因而加强了他们的合作取向，达到减弱战争危险、维持秩序和国际治理的目的。”[6]15 自由主义认为利益是可以调和的，国际法可以规范国家的行为，国际法和国际组织应当也可能是国际社会大家庭共同追求的一种目标和架构，所以提出国际体系不是自助而是他助的。各国的安全靠集体来保障，联合所有的国家保护集体秩序，就可以解决安全困境的问题。主张建立普遍的安全机构，用集体安全代替均势，通过国际道德和对各国有约束力的国际法、国际公约来加强国际合作，维护国际秩序。自由主义强调集体安全秩序模式。
综合考察以上两种观点，权力和机制成了分析国际秩序建立与维持的两个基本变量。权力学说的局限在于，不同的现实主义学者对究竟怎样的权力分配才能稳定国际秩序有很大分歧，同时，他们都无法彻底否定国际机制的作用，而且从对国际秩序概念的分析看，国际秩序与国际机制存在着包含的关系，国际机制的建立和发挥作用是国际秩序所必须的。
二、国际机制在国际秩序中的作用及其局限性
在全球化条件下，随着国家之间经济、政治的相互依存不断加深，各国间利益得失的关联性和共同性越来越多，发生战争的可能性大为下降，而合作的可能性大大上升。国际关系发生了明显变化，由国际冲突走向国际合作，“非此即彼”的零和博弈正在减少，双赢的非零和博弈日益成为国际关系的主流。某些领域的国际冲突也由战争或者战争的威胁形式转向经济领域的冲突，而且斡旋的空间也加大了。在全球性的环境污染、灾害传播、跨国犯罪以及恐怖主义等非传统安全威胁上升的情况下，这些人类共同的难题单个国家无法单独应对，已经很难凭借一国的力量获得预期的国家利益，国家间的合作成为必要和可能。人类需要一个适合国际社会特性的社会组织和机制，能够在尊重国家主权独立平等的前提下，协调各主权国家之间的冲突，促进主权国家之间共同的利益，维持国际社会的和平稳定与发展。这个社会组织就是一系列规范、制度组成的国际组织。国际机制则成为调节国家之间关系的重要平台，并日益成为经常性的行为规范。这些都为国际机制在国际舞台上发挥有效的作用创造了有利的环境。
国际机制是“在国际关系某一特定领域或国际角色在认识上趋于一致的原则、规范、规则和决策程序”[7]2。基欧汉认为，国际机制是指“规定行为的职责，限制行动，以及行为者预期的持久的一组正式或非正式的规则网络，是指导世界政治诸要素的规则和协助实施这些规则的国际组织”[8]3[9]，或有关国际关系特定问题领域的、政府同意建立的有明确规则的制度[8]4，即国际制度的理论内涵和国际制度的现实存在。国际机制的具体表现就是国际组织。规范、制度与国际组织构成国际机制。由于世界上主要的国际机制和国际制度是由主权国家行为体在外交活动中建立起来的，因此，在一定程度上，也可以把国际机制以国际组织为实施者的国际协调看作主权国家行为体以外交手段规范世界秩序的延伸或机制化、制度化。正如全球化不可逆转一样，国际机制的作用将随着全球化程度的提高而日益提升，国际组织运用各种国际机制介入和协调错综复杂的国际关系，以维护国际社会的整体利益，从而形成新的权力体系与机制。
实际上，国际体系的有序化发展的趋势是日益明显的。“从民族国家诞生以来，弱国并未被大量吞并以至消失，国家具有良好的生存和持久性记录。”① 自由主义认为，国际秩序的日益稳定和民主的趋势与国际机制对国家行为的规范和限制密不可分。弱国能够依赖大量国际规范、制度和惯例来加强自身安全。“各种各样的国际规则、机制和制度安排，虽然未使国际社会处于全面的秩序状态，但是，就整体而言，放任自流和混乱的状态开始改观。”[10] 国际机制之所以可以规范和制约国家行为，维护国际秩序，是由于其自身的功能特点决定的。国际机制的功能在于适应全球化的需要，解决国际治理的政治协调问题，为大多数国家提供多边合作的手段，为政府间的交往沟通提供多种渠道，以便在问题出现时找到和解的途径和简便可行的处理方式。
首先，国家博弈基础上产生的国际机制，从程序的角度而言，其存在和所建立的规则是被全体参与国确认了合法性的。即便那些由拥有特殊权力的霸权国强制订立、推行的制度，如果要想发挥正常的作用，一般也必须以其他国家的接受为前提，并且制度作为公共物品，往往在一定范围内具有合法性而被其他主体接受。
其次，国际机制具有“制约和调节国际社会角色行为”[11]132 的功效。国际机制通过鼓励遵守条约和惩罚违信的方式规范国家行为。任何一个国家，如果要在国际体系中得到承认和接受，就必须遵守基本的国际准则和规则。“国际制度一方面鼓励国际行为者的履约行为，另一方面通过禁止确定的行动来约束国家的行为。”[12] 国际机制成为防止强国随意滥用权力的屏障，通过国际机制为稳定的国际秩序创立规则。
第三，国际机制降低了合作成本，改变了国家间的身份认知。国际制度有助于在信息不完全、不对称的局面下减少不确定性，针对国际交往过程中的机会主义风险，国际机制可以通过原则、规范的道德约束作用改变行为者的效用曲线，通过规则和决策程序的有形激励促成行为者的履约行为。同时，机制的外溢效应可以使国际机制不断扩大，延伸到国际关系各个领域，进而使国家处于一个稳定的国际机制网络中。
国际机制和国际制度的功能就是提供实现国际秩序的基本条件。国际机制为无政府状态的国际社会提供可行的有序化模式和规范方式选择，国际机制以国际组织为载体可以在各主权国家行为体之间进行有效的政策协调，以维护或变革现存的国际秩序。如果说国际机制和国际制度是建立、维护和变革国际秩序的一种方式，国际秩序是国际机制和国际制度带来的“良性效应”，那么国际机制和国际制度以国际组织为载体进行国际协调则是它们在创建和发展国际秩序过程中的主要作为。虽然国际社会为无政府状态，但是各国政府运作的许多行为，比如公共安全、公共卫生、邮政、电讯、航空、气象等方面的规范和管理，在联合国及其专门机构中都能找到对应的相关机构和部门。联合国除负有在政治上维护世界和平与安全的责任外，还在经济、社会、文化、教育、卫生、环境、发展、人权和国际法等领域具有广泛的职能，因此成为世界上许多协调各国行动的中心。国际机制对国际秩序的维护主要体现在安全、经济、环境三个领域：
国际安全机制方面。罗伯特·杰维斯认为安全机制是指“容许国家相信其它国家将予以回报而在它的行为上保持克制的那些原则、规则和规范。这一概念不仅指便于合作的规范和期望，而且指一种超出短期自我利益追逐的一种合作形式。”[13] 哈拉尔德·穆勒认为：“安全机制是约束国家间的某些方面的原则、规范、规则和程序的体系。”[14]361 新自由主义认为，国际安全机制的作用是使国家之间能够在安全领域进行协作，提高集体安全并不断地促进全球化的发展。新现实主义认为，国际安全机制更便于大国获取与维护其安全利益，建立对其有利的安全秩序。而认知主义则认为，国际安全机制的作用是影响和改变决策者对国际安全环境和国家安全利益的认知，从而影响和改变安全政策，使国际关系行为体学会安全合作，有利于生成共识、获得“集体身份”和建构安全共同体。[15] 国际安全机制的作用是显而易见的，它对国家行为产生着制约作用。联合国作为集体安全模式在和平与安全方面设有监督或实施机制，对可能危及国际和平与安全的事态，安理会有调查、和解与调停、建议解决方法等机制，主要用和平的方式来化解危机，对严重违反国际法和国际规范条约的国家实施经济制裁，必要时可采取军事行动与维持和平行动等。罗伯特·杰维斯认为，安全机制的作用体现在安全机制的那些原则、规则和规范使国家相信其他方将予以同样的回报从而克制自己的行为。[13]
国际经济机制方面。国际经济机制就是国家之间制定的、与特定的经济领域相联系的、调节国家关系的程序、规则和组织制度的总称。当今国际社会上的国际组织绝大多数都是经济组织，涉及到贸易、金融、货币等经济活动的各个领域。如：国际货币基金组织、世界银行与世界贸易组织三大全球性国际经济组织，维系着国际经济秩序的运行和发展。此外还存在一些区域性的经济组织。它们在各专业领域中所代表的规则体系以及所发挥的作用，成为国际经济机制在国际社会存在和发展的主要标志。这些国际经济组织以及其他一些相关组织，通过一系列的国际条约将国际经济领域的国际法原则、规则和惯例加以规范化，使各国在国际经济机制上达成了一定的共识，在一定程度上限制了国家的自私行为，确保了国际经济的稳定、有序，并为国际经济新秩序的形成奠定了基础。国际经济机制的作用表现在：首先，国际经济机制实现了有限资源在全球的合理配置，通过对全球经济状况的宏观把握，改变资源配置的不合理状态，把相对过剩的资源调入最需要的地区，由此来促进全球的经济增长。其次，国际经济机制为世界各国提供谈判和对话的场所，解决国际经济贸易争端。第三，国际经济机制的建立在一定程度上缓和了各国之间的经济矛盾，促进了世界经济的稳定和发展，使人类社会不断地向良性互动的方向发展。
国际环境机制方面。国际环境机制指的是国际关系行为体为协调国际环境关系、稳定国际环境秩序进而保护全球环境与资源而共同制定或认可的一整套明示或默示的原则、规则、规范以及决策程序等。联合国对国际环境问题的治理上，一直发挥着中心作用。通过组织国际会议、建立有关机构、制订相应规章，担负起磋商、协调、推动和监督作用。1972年在斯德哥尔摩举行的首次联合国人类环境大会，对于唤起国际社会重视环境保护起到了重要的作用。1992年《联合国气候变化框架公约》指出：“地球气候变化及其不利影响是人类共同关心的问题……各国应尽可能地采取最广泛的合作，并参与有效和适当的国际应对行动。”联合国环境与发展大会是国际环境机制发展道路上的重要里程碑。这次大会通过了三项文件和两项条约，即《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》、《关于森林问题的原则声明》、《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》。由于环境问题是全球性的，因此世界上没有任何一个国家能够单独解决国际环境问题。只有在各国通力合作的基础上，国际环境机制才能发挥有效的作用。
但国际机制理论在探讨如何维护国际秩序问题上也存在着不足，那就是循环论证的风险。机制理论一般无法确定国家力量对制度的影响和制度如何避免权力过分干涉的问题。
从现实看，在国际机制的创立过程中，目前全球性的国际机制无论从建立还是规则都是体现主导国家意图的，国际机制不可避免地主要体现主导国的利益和需求，使国际机制对主导国产生了依附性，缺乏有效约束和规范主导国行为的办法。这成为国际机制局限性的主要表现之一。
从国际机制的效能上看，国际组织虽然和国家一样被视为具有一定权利能力和行为能力的主体，可以和国家、国际组织缔结条约，但它不具有与主权国家相同的法律人格。国际组织的权力是国家授予的，其法律人格只是其成员国通过条约或者其他方式授予的，其活动范围和职能权限，始终不能超越由成员国共同制订的组织法，因此，国际组织是一种派生的国际法主体。国际组织的规则没有强制性的约束力，国际机制对国家行为体的制约基本上是一种规范性制约，效果如何主要看各行为体之间协调的程度和自觉遵守的程度。限于国际机制难以克服的障碍，国际机制也不能完全制约霸权。如果在事关国家重大利益而无法支配国际组织时，大国便会采取单边主义，而这种单边主义就是走向霸权或强权的开始。威克斯曼就曾指出：“国际制度不能用通过强制手段解决国家间争端的方法来履行国际义务，是现行国际法律体系的致命弱点。”[16]16
三、结语
从权力和制度的关系分析，“国家之间的权势分布状况，决定了国家间互动的环境和国家政策选择的优先次序，因而也决定了国际制度形成的动因和预期。因此，应该把结构性因素看作组成制度基础不同利益模式的决定性因素”[17]47。权力的运用如何通过制度一种途径，如何保证国家间权力互动在机制范围内调整，用谈判、协商的和平方式解决冲突、预防战争是国际机制理论需要解决的问题。结构性权力与国际制度的关系，一方面表现为结构性权力对国际制度的依赖。苏珊·斯特兰齐把权力分为联系性权力和结构性权力两种：前者是指甲强迫乙做他本不愿意做的事情，与传统现实主义理论中的权力概念相似；后者是指形成和决定政治经济结构的权力。苏珊·斯特兰齐认为，国家追求两种不同的权力会采用不同的方式，而追求结构性权力是目前大国的主要选择。结构性权力概念引入的最大意义在于，结构性权力成功地把权力和机制的逻辑结合了起来。因为政治经济结构的决定权主要体现在对国际秩序的掌控上，而在相互依赖的条件下，又主要表现为对现有国际机制的控制上。结构性权力的获得需要国家摒弃单纯的权力遏制和威慑活动，把行为放在对国际机制的建立和规则的制订与解释权上。另一方面表现为国际制度的调整与国际秩序民主化。国家对结构性权力的追求导致国家对国际机制的依赖，大国在国际机制中的活动使国际机制对国际秩序的形成和维持意义更加重大，但也使实现国际机制内部的民主化问题更加突出。从某种意义上讲，国际机制的调整与国际秩序的民主化是同一进程。国际机制的发展使国际秩序更加安全，增加了国际秩序持久稳定的可能。
［收稿日期］2007—09—09
［基金项目］吉林省社会科学规划项目（2004106）
注释：
① K·J·霍尔斯蒂在《没有政府的治理：19世纪欧洲国际政治中的多头政治》（詹姆斯·N·罗西瑙：《没有政府的治理》，江西人民出版社2001年版）中指出，在过去的185年中，只有少数几个国家屈服于永久的征服，而在此期间却诞生了大约150个新国家。在持久性方面，国家远比典型的公司安全。国际社会的规范以及用来维护国家地位、减少战争几率的治理制度可以部分解释国家生存的原因。