农民负担与农村公共产品供给，本文主要内容关键词为：农民负担论文,农村论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
多年来，农民负担过重问题一直是困扰着农村经济发展和农村社会稳定的难题。为解决这一问题，上下都做了不少努力，但至今收效甚微。究其原因，就在于这些努力还未涉及到本质性的问题，即农村公共产品的供给问题。
一、农民负担过重的主要原因是农村公共产品供需矛盾突出
农民负担可以从广义和狭义两个方面来理解，广义农民负担包括农民所承受的税收（主要有农业税、农林特产税、屠宰税、耕地占用税）、提留统筹、集资摊派、劳务等。它是与农民有关的公共产品的成本分摊。狭义的农民负担是指税收以外的所有公共产品成本分担。由于税收是政府提供公共产品的规范化筹资渠道，属于公共财政正常收支范围，因此可以看作是农民购买制度内公共产品的支出，而税外负担可以看作是农民购买政府或社区组织制度外公共产品的支出。现阶段农民负担过重的主要原因是农村公共产品供给机制不合理而引起的农村公共产品供需矛盾突出，主要表现在以下几个方面：
1、制度外农村公共产品供给软性约束，农民分担的成本增长过快。在农村公共产品的供给上，农民承担的制度内公共产品成本增长速度缓慢，而承担的制度外公共产品成本增长过快。在与农民有关的“农业四税”中，作为农业税计税标准的常年产量一直未做调整，现在农业税的实际负担已低于法定税率。农民承担的农业税的实际税率不断下降，由原《中华人民共和国农业税条例》规定的全国平均税率的15.5％，“二五”、“三五”时期的11％降至现在的2.5％。[1]农林特产税、屠宰税虽有增长，但基数很小。耕地占用税只有在农民占用耕地建房时征收且税额减半。根据农业部全国经济收益分配统计，“九五”期间，农民年均缴纳的农业税金为254亿元左右，农林特产税1999年为88.9亿元，屠宰税1999年为22.4亿元。[2]实际上，“农业四税”在农民负担中所占比例小，并且农民对“农业四税”也有正确认识，不构成农民主要负担。农民分担的制度外公共产品供给成本增长速度过快是造成农民负担的主要原因。从表面上看，近几年大部分省区农民向乡村集体经济组织缴纳的提留统筹占上年人均纯收入的比例没有突破5％的限额，但实际上在“人为”的提高农民纯收入后，农民实际承担的“三提五统”超过了这一比例。从1993年到1999年，全国提留统筹费由380亿元增至729.7亿元，年均增长13.9％，而人均增长13.8％。[3]从笔者在陕西、宁夏的调查情况看，农民实际承担的税外负担远比农民负担报表上的数字高。宁夏中卫县上报农民负担占人均纯收入的数据为4.1％，而实际上已达到18.3％左右。除了村提留、乡统筹以外，农村还承担了各种乱集资、乱摊派、乱收费。据有关部门统计，农民来信来访中反映“三乱”问题居第一位。有的地方收费项目少则有十几个，多则百余项，还有一些地方非法运用司法手段收费，强迫农民借款、贷款缴纳税费、集资，集体举债，向农民转嫁债务。除此之外，每个农村劳动力承担的“两工”也在逐年上升，义务工和积累工由1994年人均16.4个上升到1999年人均18.0个，个别年份达到23个以上，折合现金人均负担增加到89.3元。仅1999年农民提供的劳务积累，价值达800多亿元，远高于“农业四税”负担。
2、农村公共产品供给责任划分不合理，供给主体错位现象严重。提供公共产品、弥补市场缺陷是政府的主要职能。目前的农村公共产品可以分为两类：一类是在消费过程中具有完全的非竞争性、非排它性的纯公共产品，典型的有：农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农村环境保护、农业发展综合规划及信息系统、农业基础研究、大江大河治理等。一类是具有不完全的非竞争性和非排它性的准公共产品，如：农村义务教育、农村公共卫生、农村社会保障、农村道路建设、农村医疗、中低产田改造、乡村电网建设、农村文化馆等。根据公共财政理论，农村纯公共产品应由政府免费提供，对于农村准公共产品的提供，市场机制可以发挥一定的作用，但由于农村公共产品的基础性、效益的外溢性特征，政府仍然应发挥主导作用。依据公共产品效益覆盖范围的大小，又可将政府提供的公共产品分为全国性的公共产品，地方性的公共产品（地方性公共产品还可进一步细分为不同的层次）。中央政府主要负担全国性的公共产品，地方政府主要负担地方性公共产品。但在实际中，政府与市场、中央政府与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，本来应该由政府提供的公共产品或由政府与农民共同承担的公共产品成本，却完全由农民承担。本来应该由上级政府提供的公共产品却通过政府权威转移事权交由下级政府提供，最后最终落到乡政府和农民头上。如：基础教育、计划生育都是基本国策，都是为了全国人民的共同利益，是全国性的公共产品，但这些事权目前主要由乡政府以及村承担。又如民兵训练属于国防事业的组成部分，是典型的公共产品，是中央政府之事，中央财政之事，然而却下放给乡镇，这样做的必然后果是乡镇政府事权大于财权，乡政府在事权无法转移的前提下，向农民伸手，通过权力敛取不合理的收入以应对不合理的事权，将是一种必然的选择。
3、农村公共产品供给与需求不相适应，结构失调。目前农村公共产品的供给不仅表现为总量上严重短缺，而且最主要是供需结构失调。农村公共产品的供给，对需求的动态适应性不强，供给过剩和部分短缺现象并存。由于行政体制改革滞后，对农村公共产品的供给起主要作用的往往不是农村社区内部的需求，而是来自社区外部自上而下的行政指令，甚至是为了满足地方各级政府部门的决策者的“政绩”和“利益”的需要。其行为特征主要表现为：（1）不顾农村的客观条件，热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，如各类达标升级活动、小康工程等，而不愿提供一些见效慢、期限长具有战略性的纯公共产品。（2）热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目。在笔者调查的宁夏大部分地区，农业水利设施老化失修，农村电网老旧、电压不稳，农村道路尘土飞扬的现象比比皆是，而各种各类的图名摆阔、造声势的项目处处可见。（3）热衷于提供看得见、摸得着的“硬”公共产品，而不愿提供农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软”公共产品。其结果不仅造成农村公共产品供需结构失调，而且导致供给成本较高、增长无序的现象，无形中加重了农民负担。
4、农村公共资金管理混乱，滥用、挪用现象严重。农村公共资金的用途主要是补偿农村公共产品的成本。我们在陕西、宁夏调查发现，在农村公共资金管理上普遍存在以下几个问题：（1）会计人员素质低下，大多数村子没有建立完整的会计帐簿，有的村子甚至一人身兼会计和出纳两职。（2）会计记帐没有严格执行财经法规，白条入帐比较普遍。（3）公共资金的使用上缺乏科学性，滥用、挪用现象严重。（4）公共资金管理透明度不高，暗箱操作严重，没有建立村级政务公开制度，农民很难知道本村财务状况。我们调查的宁夏某个村子村长在位五年，农民每年缴足提取，村子和村长因之每年是先进，当村民委员会换届新任村长上任后才发现，该村外债100百万元，人均500多元，农民每年上缴提取已被严重挥霍滥用。农村公共资金管理混乱的结果是非正常资金需求挤兑正常资金需求，导致公共产品供给短缺和成本上升，加重了农民负担。
二、农民减负的关键在于农村公共产品的供给机制创新
我国现有的农村公共产品供给机制不合理所引起的农村公共产品供需矛盾突出，是造成农民负担的主要原因。随着家庭联产承包责任制在农村的普遍推广，最终瓦解了人民公社体制，建立了乡人民政府，相应设立了乡财政。但是，与人民公社体制相适应的农村公共产品供给机制并没有从根本上改变，由于财政困难，乡政府只能提供部分公共产品，全乡范围内的大部分公共产品是制度外公共产品，由农民向乡政府和村组织以上缴提取的方式补偿其成本。农村公共产品供给的决策程序还是沿用了原有的“自上而下”的决策程序，因此现有农村公共产品供给机制实质上是人民公社体制下农村公共产品供给机制的延续，极不适应现阶段农村生产力发展水平，只有根据现阶段农村实际，建立与农村家庭联产承包责任制相适应的农村公共产品供给机制才能从根本上解决农民负担问题。重新建构我国农村公共产品机制的基本思路是：
1、建立城乡一体化的公共产品供给体系，向城市和农村提供均衡的公共产品。长期以来政府的重工轻农政策形成了今天城乡分割的二元经济结构，同时也造成了城乡相对独立的公共产品供给体系。城市实行的是以政府为主导的公共产品供给制度，公共产品供给无论从数量上还是质量上都优于农村公共产品。相对于城市而言，农村很大程度上实行的是以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度。农民生产、生活所需的公共产品大多都是由农民以上缴税费的方式自己承担，公共产品数量短缺、质量不高是其基本特点。为此要加快农村经济和社会发展，真正减轻农民负担，必须要从根本上改变这种非均衡的城乡公共产品供给制度，调整政府公共支出政策，加大对农业和农村的投资力度。现阶段应做好以下几项工作：（1）增加财政支农资金的投入，确保财政支农资金增长速度不低于财政支出增长速度。（2）调整财政支农结构，加大农村和农业基础设施投资。（3）加大中央财政对农村基础教育的投入力度，贯彻执行九年义务教育。
2、推进农村基层民主制度建设，改革农村公共产品供给决策程序，实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。由外生变量即来自社区外部的各种因素，来决定公共产品的供给，会加大公共资源筹集的压力，导致公共资源筹集制度无论怎么改都会使农民感到负担过重。改革农村公共产品供给决策程序的目的，是建立由内部需求决定公共产品的供给的机制。为此，首先，要建立公共产品的需求表达机制，使一个村或一个乡范围内多数人的需求意愿得以体现。这又进一步要求推进农村基层民主制度建设。可在村民委员会制度和乡人民代表大会制度的基础上，使农民的意见得到充分反映。由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行投票表决。凡未经投票表决而动用本社区筹集到的公共资源的行为都是违法的。要增加公共资源使用的透明度，定期将收支情况公之于众。其次，要改革社区领导人的产生办法。村级乡级领导人应真正由本社区居民民主选举产生，而不是由上级组织部门安排。通过选举约束，使他们真正对本地选民负责，把自己的政绩做给本地选民看，把增进本地选民的利益放在首位。要有一套使社区领导人相信，他们的当选与否完全取决于本地选民，而与其他任何因素无关的制度安排。这样，社区领导人才敢于抵制来自外部的各种达标、升级活动，抵制各部门、各系统出台的收费规定。
3、合理划分事权，以事权定财权，明确界定中央与地方政府提供公共产品的责任和范围。公共产品的供应呈现出分层次的特点，受益范围遍及全国的公共产品，由中央提供，而受益范围主要是地方的公共产品，则由相应层次的地方政府提供，具有外溢性的地方性公共产品则由中央政府和地方政府或各个受益的地方政府共同提供。以此为准则，目前中央应主要从事跨经济协作区的大江大河大湖的治理、农业科技成果推广、农业环境保护、农业信息网的建设、农业基础科学研究以及与国防建设有关的民兵建设，与国民素质相关的义务教育等。地方政府应主要从事本区域内的农业基础性及社会效益较显著的项目的投资及管理。在财权划分上，加快农村税费改革步伐，转制度外收费为制度内缴税，以事权定财权，将与农村经济密切相关的农业税、农林特产税、耕地占用税、屠宰税可划分为乡级财政的主要税种，把农民负担的提留统筹的合理部分改为农村公益事业建设税，以当年农业税的一定比例为基础，在收缴农业税时一并征收。农民交完各项税收后，有权拒绝一切收费和摊派。同时还要建立规范的转移支付制度，以平衡各地区财力差异，实现公共产品供给均等化。
4、改革农村公共产品的筹集制度，实行投资主体多元化。我国是一个发展中国家，农村地区地域广阔，对农村公共产品的需求规模较大，仅仅依靠有限的财政投资，往往力不从心。对于部分准公共产品可以采用政府与市场混合的方式来提供。在明确产权的前提下，积极引进民间资金和外资，按照“谁引进、谁收费”，“谁投资、谁收益”的原则，大力兴办农村公共产品。通过投资主体多元化，减轻了乡村财政压力，也就减少了农民对公共产品的成本分担。