美国城市发展的经验教训与中国城市发展取向之管见，本文主要内容关键词为：管见论文,城市论文,美国论文,取向论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F299.1 文献标识码：A 文章编号：1005-1007(2010)03-0051-07
美国是世界上经济最发达的国家，同时也是城市发展水平和城市化水平最高的国家之一。美国城市经过三个多世纪的发展，特别是在1790年之后150多年的时间里全面完成了城市化进程，速度之快，程度之高，令世人瞩目。美国城市发展过程中的许多经验和做法已经为世界其他国家所采纳并取得了很好的效果；与此同时，美国城市发展过程中的教训和失误也值得吸取和警示。虽然中美两国城市化的基础、条件、文化背景和所处的阶段不同，现代经济发展进程中两国的工业化和城市化形式有较大的差异性，但也有共通的内在逻辑，即均必须遵循经济社会发展的内在规律。了解美国城市发展的经验和教训，对比研究在不同背景下城市化的共同规律和差异，对于我们掌握城市发展的本质和发展规律，对于正处于城市快速发展的中国，有着十分重要的现实意义。
一、美国城市建设和城市发展的基本经验与教训
美国是高度城市化的国家，今天的农业人口只占1.5%，非农人口为98.5%，35000多个星罗棋布的大小城市，连绵不断的城市带，城乡兼容的城郊乡一体化，构成了目前美国城市化的基本景观（王旭，2008）。城市化的历史并不等同于城市发展的历史，但是美国城市的快速发展发端于城市化进程的推进。过去的三个世纪，美国完成了从乡村社会到城市社会的转变。在17世纪晚期和18世纪，美国城市数量很少，主要集中在东海岸，经济活动主要是由与欧洲进行贸易的商人支配。美国城市经历缓慢发展的一个多世纪之后，从19世纪开始到20世纪初，美国的城市化进程突飞猛进，呈现出集中型城市化态势，城市发展日新月异。进入20世纪，在城市人口不断增加的同时，城市发展呈现扩散方式，郊区人口快速增加，城市地理边界不断蔓延，表现为郊区化和大都市区化，贯穿于城市发展的进程，城市人口、空间及产业结构发生了巨大变化(Kim,2000)。
1.美国城市发展的基本经验
(1)城市化与资源开发和工业化相互促进、协调发展。先发展轻工业，后发展重工业，霍夫曼比例不断下降，这种产业演进的顺序有利于最大程度地吸收农村劳动力，从而使城市化速度比较快。从区域城市化来看，以非均衡发展模式为主，即选择有发展潜力的城市和地区作为突破口，进行密集投资，进而促进周围地区的快速增长。美国东北部城市带就是这种模式长期发展的结果，美国西部是最早的石油产地，克利夫兰、塔尔萨等城市的发展均受惠于石油工业的发展，美国东部五大湖区已形成一个世界上最庞大的城市群，200多个城市集中在这里，组成一个大型化、工业化、协作化的现代工业生产有机综合体。中西部的工业企业90%以上都集中在城市，正是工业化与城市化的同步发展、互相促进，大大推进了美国的经济发展和现代化进程。
城市化的起始动因是工业化，由工业化带动城市化。工业化发展到一定阶段以后，对城市化的促进作用渐趋减弱，服务业或第三产业代之而起，继续拉动城市化。其原因在于，工业化初期，城市化源于工业发展所形成的聚集效应；工业化中期阶段之后，产业结构转变和升级的作用超过了聚集效应，而且在非农产业就业中，服务业的增长带动效应越来越大。这是美国城市化过程很有现实意义的启示和经验。
(2)要素流动性以及人口分布的均衡性。美国城市化另一个典型特征是生产要素在全国范围内自由流动，尤其以人口流动性最为明显。美国是一个以市场经济为主的国家，人口和资源可以自由的在全国流动，这在很大程度上激励了人口从相对落后的农村向城市转移，促进了城市化的发展。同时，我们还应该看到国际移民对美国城市化的促进作用。据统计，在1820～1940年间迁移到美国的人口约有3260万人，他们主要定居在城市。1860年全美最大的50个城市人口的40%为外国出生的移民，在1860年至1920年间，人口增长的40%是由于移民引起的，大多数移民前往纽约等大城市。外国移民的进入不但给美国带来了丰富的劳动力，还带来了先进的文化和技术。Bartik(1991)根据美国89个大都市的数据模拟出只有23%的新增就业机会被当地居民占据，77%的新增就业机会由非本地居民所得。
人口自由迁移一方面归功于美国人天生好动和勇于冒险的性格，得益于铁路网、公路网建设以及汽车的普及，但更重要的是没有制度性屏障。美国一百多年来的人口迁移，使得人口在地区分布上趋于均衡，西部和东北部的人口比例各占20%左右，而南部和中北部的人口比例各在30%左右，这从一个侧面也说明了美国工业以及城市的地理分布由工业化初期的不均衡性，在内战后逐步走向均衡的过程。人口自由流动促进了美国城市化，人口区际迁移过程与美国区域发展以及城市化由发散走向收敛过程恰好一致。
(3)美国城市化过程中实现了农业现代化，农业现代化与城市化相互促进，农业发展为城市化提供了条件。美国在城市化的过程中，不像欧洲和日本那样出现了农业衰退，相反，在此过程中美国农业一直发展较快，从而在解决粮食需求、提供原料和扩大国内市场方面为城市化创造了条件。这可以从一系列的数据中得到验证。首先，从人均粮食来看，1860年人均粮食产量为800公斤，1870年接近1000公斤。1920年以后，由于集约使用土地，人均粮食产量进一步增长到1200公斤左右。可见，美国工业化和城市化是建立在本国农业的基础之上的。其次，农业生产率迅速提高，为大批农业劳动力向城市转移创造了条件。美国农业在1860年实现了以畜力为动力的半机械化，1910年实现了基本机械化，1950年后实现了高度机械化。1820年美国一个农民所生产的产品仅可供4个人消费；到1920年，供养人数翻了一番；而到了1972年，供养人数高达52人，农业生产率大大提高。第三，农业为城市化提供了大量的资金积累。美国城市化初期资本积累主要有两个来源：农业和外国资本。美国农业从一开始就以欧洲为市场，美国在19世纪的商业、关税政策及交通发展进一步刺激了农产品出口。1860年，美国棉花出口量为89347万公斤；1853～1863年美国谷物出口的年平均价值为51200万美元。此后，在一战和二战中，欧洲盟国全部净进口的一半来自美国。美国作为世界农产品出口大国的地位始终没有动摇，并在此过程中积累了大量资金，从而支持了美国的城市化。
(4)城市建设注重比较成本，城市发展立足竞争优势和特色。其一，强调行业规模经济，通过资源共享（labor pool,labor matching,intermediate inputs,knowledge spillovers，等等），行业与人口聚集产生行业规模经济(localization economies)和城市规模经济(urbanization economies)，从而促进城市发展。Henderson(1986)得出制造行业总产值对劳动生产率提高的弹性系数为0.02（造纸业）～0.11（石油化工业），Mun and Hutchison(1995)得出服务行业总产值对劳动生产率提高的弹性系数为0.27; Carlton(1983),Head(1995),Rosenthal and Strange(2003)证明行业聚集促进新企业诞生，其中Carlton(1983)得出电子行业总产值对新企业诞生的弹性系数为0.43；许多研究发现行业聚集帮助行业就业增长(Henderson et al.,1995; Rosenthal and Strange,2003)。就计算机行业来说，Rosenthal and Strange(2003)发现如果一个邮政编区比另一个多1000个就业岗位的话，这一邮政编区平均能比另一个多增加12个新的就业岗位。美国城市的建设和发展，十分重视城市富有竞争优势的强势产业和具有吸引力的亮点，由此美国的城市形象和地方经济各有特色，如赌城拉斯韦加斯、汽车城市底特律、石油化工城市休斯敦、IT的硅谷等等。说起南加州，自然想到好莱坞；说起纽约，自然想到华尔街；就连提到佛罗里达的奥兰多，也能想到迪斯尼世界。每一特色都代表着地方经济的一个支柱产业。所有这些优秀城市，无一不是产业特色显耀、城市个性鲜明的功能城市，具有较强的吸引力和辐射力。其二，重视城市规模经济，城市被许多经济学者称为经济增长的发动机(Cities are the engines of economic growth)。Rosenthal and Strange(2004)总结出城市人口对劳动生产率提高的弹性系数为0.02～0.08。Glaser el al.(1992); Henderson et al.(1995)；Hanson(2001)等研究发现城市多样性有助于就业增长，尤其是新兴行业。Audretsch and Feldman(2004)证实城市规模有利于新产品的开发和专利的产生，美国绝大多数专利都产生于大城市，前四位分别是旧金山、波士顿、纽约、费城。
(5)在美国的城市化过程中，大都市区扮演了极重要的角色。以大纽约区、五大湖区和大洛杉矶区为代表的三大都市带的GDP占全美国份额的76%，便是美国多年推行大都市区经济的结果。大都市区是推动美国经济发展的主导力量，与传统城市体系相比，大都市区的经济活动在地理上更集中，一体化程度更强，人口集中的程度更高，从而有利于促成新兴工业的产生。在大型大都市区和大都市连绵区，非常有利于产业群的发展，同时，与非大都市区相比，大都市区有商品和服务的更大市场，更专业化的劳动力，更全面而复杂的交通和电讯网，使得大都市区企业数目和集中程度远远超出非大都市区。这些竞争优势使大都市区成为推动美国经济增长和提高在全球竞争力的主导力量。
(6)城市“精明增长”理念的提出及实施。“精明增长”的一个中心问题就是如何既能满足市场各方的用地需求又不造成城市蔓延。面对城市无限制蔓延和房地产价格大幅波动的现实，美国继提出开发管理概念之后，又提出了“精明增长”和“城市发展边界设定”的理念等等。目前，美国2/3的州选择“精明增长”。波特兰市率先“精明增长”，结果，人口增长一半，土地面积仅增长2%，成为美国最具吸引力的城市之一。“精明增长”强调环境、社会和经济可持续的共同发展，强调对现有社区的改建和对现有设施的利用，强调减少交通、能源需求以及环境污染来保证生活品质，是一种较为紧凑、集中、高效的发展模式(knaap and frece,2007)。
2.美国城市发展的教训
(1)应对各种城市问题的政策相对滞后，前瞻性不足。美国城市问题在不同时期表现出不同的特征。城市化的初级阶段(1790～1870)，城市问题不严重。基本城市化阶段(1870～1920)，城市问题凸显，主要表现在以下几个方面：首先，城市人口膨胀、住房紧张、犯罪率高；其次，环境污染、交通拥挤，城市赤裸裸地吞噬着农村，把周围的一切都变成工厂，产业高度集中，造成空气严重污染，垃圾、污物不能及时处理，噪音超标，废水废气破坏人们的生存环境，人口增长和城市无限扩大，交通拥挤成为城市基础建设中最为突出的问题；第三，城市异质性增强。语言、宗教、伦理、种族的混杂，文化背景的不同，风俗习惯、价值观念的差异，使城市中原来各种规范性的秩序受到冲击；第四，市政腐败。在高度城市化阶段（1920～现在），一是城市失去了国家、甚至地方一级政治中心作用，无力凌驾众多郊区自治政府之上，城市不再是都市地区的中心；二是城市的财政危机严重；三是住房环境不容乐观；四是种族骚乱，暴力事件不断。美国政府在不同时期相应地采取了不同的政策：联邦政府对早期城市问题无为而治，随着城市问题日趋严重，联邦政府推行新政，涉足城市事务，继而大规模出台干预措施。1997年以来，美国住房与城市发展部每年都要提交5年度城市状况报告，显示出对城市问题重视的姿态。然而，1999年报告的结论是：尽管经济繁荣使城市有所缓解，但还是有太多的中心城市仍处于人们熟知的困扰之中，即市区人口减少，中产阶级住户外迁，就业增长缓慢，收入差距加大，贫困现象加剧。总之，虽然在解决城市问题上取得了很大成效，但由于没有很好地把解决城市问题和预防城市问题有机结合起来，导致一些城市问题积重难返（刘建芳，2003）。
(2)城市“摊大饼”式的蔓延。在环城高速公路、住房政策、种族歧视等一系列诱因作用下，以中产阶层和富裕阶层为主涌向郊区寻求好的居住环境，而低收入者和有色人群在市区集聚，结果使市区环境恶化、财政入不敷出、种族问题和社会问题日益严重，这是美国郊区化的典型模式。政府有关城市发展的政策，尤其是促使城市郊区化的一系列政策的影响最大，其中比较显著的是规模宏大的州际高速公路计划和潜在影响较大的住房贷款政策。许多企业利用政策导向，形成“标准化住宅区”和“郊区多功能购物中心”等典型的开发模式，导致城市大规模向外蔓延。张明，丁成日，Robert Cervero(2005)是这样描述城市蔓延的：“蔓延可以说它是美国地方政府土地使用与管理实践的直接产物。蔓延式土地使用形态的典型特征就是低密度，不同土地使用功能相隔离，和以尽端路为基本要素的机动车尺度空间组织结构。其结果是空间缺少场所感、社区感，过度地依赖小汽车，以及由此而带来的拥堵和空气污染等问题。公共交通在低密度的社区运行效率低下，由于缺少足够的乘客使得公交难以得到政府在政策和财政上更大的支持，致使公交服务质量进一步下降，使得更多的人转向私人交通，由此走向另一种恶性循环（丁成日，孟晓晨，2007）。”
二、美中城市发展的相关参数对比
1.美中城乡人口分布、模型估算的城市化率及人均GDP增长对城市化的弹性系数的对比
表1为美国人口增长与城乡分布；表2为中国人口增长与城乡分布；表3为模型估算的2007年中国城市化的期望水平；表4为美中人均GDP增长对城市化的弹性系数。通过对比美中时间序列城乡人口分布的比例，人均GDP增长对城市化的弹性系数以及对照模型估算的城市化率水平，可以发现中国的城市化速度非但没有过快，其实是落后于经济发展。
2.美中城市规模分布比较分析
Madden(1956)考察了1790～1950年间美国国内城市规模分布的变化过程，虽然城市系统在范围和规模上扩展很迅速，在等级体系中的城市排序也发生了变化，然而就分布模式本身而言显示出相当的稳定性。Black和Henderson(2003)，采用非参数估计的方法，实证检验了美国1900～1990年城市体系演化，得到的结论认为城市规模结构体系呈现稳定的状态，并建立城市增长决定因素的分析框架，其研究结论认为，地理因素对于不同城市在城市体系规模分布中的作用显著。江曼奇、王振坡(2006)以中国城市系统整体为考察对象，考察1949～2003年间整体的演进（城市系统中的城市数量和规模随时间均在变化）。结果显示中国城市系统整体上呈现近似平行增长模式（伴随短期内有偏离，明显收敛(1949～1978)；略有收敛伴随局部有发散(1978～2003)；未来中国城市系统的可能的变化趋势为：伴随着新兴城市的出现，以新的城市系统为基年的城市规模变化趋势仍为近似的平行增长模式，并可能伴有轻微的发散）。Gan,Li,and Song(2006)运用美国2000年452个城市总人口和中国1999年667个城市非农人口数据，得出美国的p＝0.879，中国的β＝1.075。因此，中国的城市规模分布比美国平均的多。从集中度来看，2000年美国前五名城市的人口占城市总人口比重是25.1%，占全国总人口比重是17.0%；1999年中国前五名城市的人口占城市总人口比重仅为13.1%，全国总人口比重仅为2.33%。2000年美国前十名城市的人口占城市总人口比重是38.0%，占全国总人口比重是23.5%；1999年中国前十名城市的人口占城市总人口比重是19.6%，占全国总人口比重仅为3.48%。观察中国城市规模分布的特征，发现与美国的平行增长结论并不完全一致，美国的人口相对集中，大城市占总人口比重很高。
三、中国城市发展取向之我见
从整体上说，美国的城市发展历程与其特定的政治、经济、历史因素密切相关，但它所具有的一般规律对我国城市发展有着重要的借鉴意义。
1.理顺农业发展与城市化的关系，使二者协调推进
从美国的经验看，城市化与农业发展既能相互促进，也能相互制约。我国在城市化初期曾经剥夺过农业，而今我国的城市化正处于加速推进的时期，在这样的时期，政府一定要加强对农业的改造，加大对农业的投入，使农业成为城市化稳固的物质基础，否则，城市化只能是空中楼阁。
2.加快城市化进程的速度
从美中城市发展进程、人均GDP增长对城市化的弹性系数以及对我国经济发展特别是工业化需求来看，我国城市化进程的速度明显滞后于工业化，落后于经济发展，有待于进一步提高。我国城市化进程的现状严重制约着经济社会的协调发展。城市化是推动我国经济发展和社会现代化的强大动力，据世界银行专家估计，当前中国城市化水平每提高一个百分点，至少能带动GDP增长1.5个百分点。世界银行《2020年的中国》(1997)认为，在1978～1995年期间，仅农业劳动生产力向非农业领域转移产生的资源配置效应，约占经济增长率1个百分点。一个同比例农业劳动生产力转移到工业部门，劳动生产率可提高6.1倍，如果转移到第三产业可提高2.8倍，这将不同程度地提高总产出，其人均收入会提高2.9倍左右，人均消费支出可提高3.4倍以上。农民进城还会带来巨大的城市基础设施投资需求。城市化进程将提高农业生产率，促进农村现代化。城市化的本质是乡村城市化，它包括两个同时发生的过程：城市化不仅是农业人口转移为城镇人口，城镇在空间数量上的增多、规模的扩大、功能和设施的完善，而且是城市经济关系、生活方式和价值观念广泛渗透到农村的过程。如果将现有农村人口从占全国总人口约56.10%的份额，降低到不足30%的时候，农村的土地就有可能实现规模化、专业化和集约化的生产，农产品市场化、商品化的比例就能大大提高，农民人均收入和生活质量就能达到与城市人口相等或相近的水平。
3.调整城市产业结构，推进城市特色建设
在美国，行业规模经济比城市规模经济对城市增长贡献更多，城市形象和地方经济各有特色。中国城市之间应该加强分工合作，由于历史和现实的原因，政府在产业空间分布方面应给予指导。首先，我国现阶段城市产业结构不合理是不争的事实，表现为产业结构的固化，缺乏弹性和持续性，产业结构的低级化以及产业结构趋同，第三产业严重不足等，一些城市的主导产业的萎缩往往导致城市的衰落，影响城市化进程。但对我国而言，城市产业结构的动态调整并非只是追求产业结构的高级化，二元经济结构的存在意味着在很长一段时期内城市产业承担着吸纳农村剩余劳动力的任务，而一味追求产业结构升级将不利于农村劳动力的城市就业。因此，我国要促进城市化，城市的产业结构的调整必须因地制宜，充分考虑农村人口进城市就业的需要。其次，城市建设缺乏特色。受计划经济思想和自然经济的影响，不少城市发展的产业强项和特色不突出。一些城市决策者忽视或不懂城市发展的区域规划，忽视城市圈或城市连绵区的客观事实，看不到在经济全球化、区域一体化浪潮下，城市之间联合协调发展的必然趋势，在城市建设与发展上，各行各业齐头并进，贪大求全，把城市建成了“大而全”或“小而全”的“全能城市”。这些问题加剧了我国城市区域基础设施规划和城市发展布局的不合理，削弱了城市的总体实力和国际竞争力。
4.充分发挥大城市的规模效应和带动效应
笔者认为，在中国应当积极发展大城市群，而且不宜以行政措施控制城市规模。大城市规模经济的优势强，产业和人口高度集中，为现代化、专业化的生产协作与联合提供了有利的空间环境，其巨大的扩散效应和辐射作用，可以带动周边中小城市和地区的迅速发展，形成以大城市为中心的城市群。大城市群是现代生产力集聚过程中产生发展起来的一种人口分布的城市化新形式，它既可以利用生产力区域高度集中的积极作用，又能克服某些过度集中带来的不良后果。为此，应遵循经济发展规律，不断调整优化大城市的产业结构，特别应优先发展第三产业，促进产业的升级转换。政府部门应以积极的就业政策，引导就业市场的扩容和开放，更多地强化脱贫、安置、管理、教育、改造和服务等新功能。
5.合理利用城市土地，实现城市的“精明增长”
西方城市发展一种是以美国为代表的松散型模式，人口密度偏低，但消耗的能源要比紧凑型模式多很多。另一种是以欧盟为代表的紧凑型模式，在有限的城市空间布置较高密度的产业和人口，节约城市建设用地，提高土地的配置效率。中国的城市化道路必须基于中国的经济、社会发展现实，必须植根于中国的资源与环境基础，走可持续的城市化道路。位于美国加州的国际智囊机构环球足迹网络(Global Footprint Network)2009年发布报告称，如果全世界每个人的生活方式都像美国人一样奢侈地消耗资源，人类将需要五个地球才能维持生存。我国的经济、社会现实是发展中的人口大国，人均土地资源少，人均耕地更少，城市化发展过程中土地资源紧张、能源短缺、水资源短缺等问题非常突出。在此背景下，我们必须寻求一条与美国不同的、土地集约高效利用的城市化道路，使城市土地的转让与开发利用制度化、透明化、市场化。在我国城市推动紧凑式发展是适宜的，紧凑城市理论所实现的目标与我们现在的期望是相一致的——遏制城市无序蔓延（即所谓“精明增长”）。提高城市竞争力，推动一种可持续的增长方式。然而紧凑城市理论在我国的研究还停留于倡导或者一种理想的城市结构的构想。如何协调紧凑城市内的城市开发？如何促进紧凑城市的同时协调与产业发展的关系？如何提高紧凑城市的社会可接受性？如何在实现紧凑城市的同时保证社会公平？这些都是在我国现阶段实现紧凑城市必须首先正视的关键性问题。
6.加速城乡二元分割的户籍制度变革
生产要素的自由流动是经济效率的保障，也是缩小城乡差别和地区差距的前提。由于中国劳动力市场是在传统二元分割的城乡体制下发展起来的，尽管当前劳动力市场发育程度大大提高，户籍制度改革有所深化，政府也主动清除阻碍劳动力流动的制度性障碍。然而，造成劳动力市场扭曲的传统体制远未彻底改革，针对外来劳动力的一系列歧视政策依然在发生作用。因此，需要从完善劳动力市场体系入手，促进劳动力的就业和权益保障，建立和完善劳动力市场建设、促进就业公平的政策支持系统。
7.积极应对各种城市问题
美国在城市发展中出现的“城市病”，对美国的经济、政治、文化、种族带来的影响至今难以消除，虽然投入了巨资进行治理，但所取得的成效仍然很有限。城市在当代已经成为一种复杂的结构，城市问题是全人类必须面对的大课题。我国目前城市发展所面临的问题不少是美国已经面临或正在面临的问题，美国解决这些问题积累了宝贵的经验，对我国城市发展有重要借鉴意义。还有一些城市问题是中国城市化过程的特色，譬如：农民工的非完全城市化、社会保障、就业机会、自身及子女教育、老人及子女留守问题等等。因此重视这一问题，认真分析城市问题的原因，改善城市基础设施，制定城市发展战略，总结过去的得失成败，把解决问题和预防问题结合起来，及时解决问题，以免延误时机，酿成城市病，有效地解决和缓解城市存在矛盾则是我们面临的艰巨任务。
收稿日期：2009-11-25
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