美国公共债务比率逆转的原因及对我国的启示_政府支出论文

美国公共债务负担率逆转的原因及对中国的启示，本文主要内容关键词为：美国论文,债务论文,中国论文,启示论文,负担论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      继欧元区主权债务危机之后，美国公共债务问题一直是牵动世界经济发展的重要问题。美国的公共债务是伴随着国家建立而出现的，但当前美国公共债务主要来自20世纪30年代大萧条后的积累。根据美国财政部的数据，20世纪30年代大萧条以来，美国公共债务余额从1930年的168.01亿美元，上升至1946年的2694.22亿美元，1980年里根执政前期为9077.01亿美元，2007年增长至90076.53亿美元。随后，由于国际金融危机爆发，为了挽救危机，公共债务规模进一步扩大。截至2014年5月30日，美国公共债务余额为175169.58亿美元。然而，从相对规模来看，美国的债务负担率呈现出以下走势：第二次世界大战以后，美国政府的债务负担率一直呈现下降的趋势，由1946年的121.25%下降至1981年的31.91%。此后，除克林顿执政期间外，美国政府的债务负担率总体步入持续上升的通道，2013年美国政府的公共债务余额再次超过美国GDP，债务负担率达到103.3%。也就是说，第二次世界大战以后，在美国公共债务余额不断增加的同时，美国公共债务负担率变化趋势在1980年出现逆转。①

      关于美国公共债务规模不断扩张的原因，学术界从各个角度进行了细致的研究（郝宇彪，2014）。在总结现有研究成果的基础上，笔者认为，关于美国的公共债务不断扩张的原因可以归结为三个层次：（1）财政支出的不断增加，一方面是军事霸权思维导致国防支出不断增加；另一方面是社会保障体系的完善导致社会保障支出高企；（2）财政赤字观的四次转变与财政政策实践促使财政赤字不断扩大（李翀，2011）；（3）美国的资本主义经济制度与西方民主政治制度相结合或许决定了国家最终会陷入财政赤字泥淖。然而，对于美国公共债务负担率逆转的原因，学术界并没有进行专门讨论，只是笼统地说明美国公共债务在不断增长。2008年国际金融危机以后，公共债务问题之所以引起各国政府及社会各界的广泛关注，其重要的原因就在于各主要经济体的债务负担率过高，而不只是看一国的债务余额有多少，债务负担率越高意味着面临的潜在债务风险越大。因此，分析美国公共债务负担率在20世纪80年代逆转的原因，对于中国等其他主要经济体的债务风险防范具有重要的启示意义。本文拟从开放的宏观经济学以及财税政策变化的角度，运用比较研究的方法，对20世纪80年代前后美国公共债务负担率的不同走势进行分析。

      根据债务负担率的定义可以推断，债务负担率的上升一方面与公共债务余额的不断增加有关，另一方面也可能是由于经济增长缓慢甚至衰退所致。所以，笔者认为，要分析美国公共债务负担率逆转的原因，必须从两个角度入手：一是20世纪80年代前后美国经济发展的状况有何不同；二是与20世纪80年代前相比，20世纪80年代后财政收支发生了哪些变化使得财政赤字不断扩大。

      二、经济发展失速与失衡并存

      （一）经济增长速度持续减缓

      图1显示了1940年以来美国经济增长率走势变化。根据该图可以看出，第二次世界大战以后至1960年，美国经济增速波动较大，但从五年移动平均的数据来看，平均增速最低时也在5%以上；1961—1980年，美国GDP增长总体呈现出加速的态势。与第二次世界大战后至1980年经济增速不断加快成对比，20世纪80年代以后，GDP增长率总体呈现下降的趋势。特别是在公共债务负担率快速增加的1980年代和2000年以后，经济增长波动性加剧，屡次陷入经济衰退周期。根据NBER的官方判定，1977年至今美国经济总共经历了五个衰退周期，分别是1980年1月至7月、1981年7月至1982年11月、1990年7月至1991年3月、2001年3月至2001年11月、2007年12月至2009年6月（程实，2011）。

      （二）经济增长动力结构失衡

      20世纪80年代前后，美国增长趋势为何会呈现如此的区别，或许可以通过对两个时期经济增长的“三驾马车”的比较给出答案。

      1.投资增长持续减缓

      经济增长疲软的背后，是美国经济增长动力的衰弱。在投资方面，第二次世界大战以后至1980年，美国投资率呈现稳中有升的态势；1980年以后，在公共债务负担率快速上升的1980年代和2000年以后，美国国内投资率呈缓慢下降的趋势。与投资率的下降相比，美国储蓄率下降更快，美国总储蓄无法满足总投资的资金需求，储蓄—投资缺口越来越大（见图2）。

      

      

      进一步分析，如果将美国的总投资和总储蓄分解为私人投资与私人储蓄、政府投资与政府储蓄，可以发现，自从20世纪大萧条以来，私人储蓄要大于私人投资，即在私人部门存在资金富余、私人投资不足，而且两者的差距在新自由主义时期呈现扩大的趋势；而与私人投资—储蓄的情况不同，政府储蓄与政府投资之间的资金块口却越来越大，而且第二次世界大战后至1980年间的资金缺口明显小于20世纪80年代以后（除克林顿执政期间）。由此可以看出，相对于美国的总储蓄而言，政府投资不仅弥补了私人投资不足，甚至导致总储蓄与总投资之间出现资金缺口，而这部分缺口就需要通过发行公共债务的方式进行融资。

      美国投资率之所以呈现这样的变化态势，笔者认为有以下两个原因：

      第一，经过第二次世界大战后美国经济增长的繁荣，美国资本存量不断扩大，且利润率不断减小，“滞胀”的发生标志着美国战后的经济繁荣终结，美国国内投资增长的动力减弱。

      第二，尽管里根执政以后，通过产业结构调整和减税措施，美国国内的投资环境改善，但在全球化浪潮及利润的推动下，对外投资的积极性加大，一定程度上制约了国内投资率的提高。根据数据统计，不同于美国国内投资率不断下降的态势，1980年以后，美国对外直接投资快速增加，对外直接投资存量净值不断扩大。1982年至今，美国OFDI存量呈现快速上升的趋势，年均增长率为16.6%；与此同时，美国国内非住宅资本存量增长率仅为7.6%（见图3）。

      在美国国内投资与对外直接投资发展趋势不同的背后，即是国内投资收益率与对外投资收益率的差异。1982—2012年，美国对外FDI的平均收益率为11.3%，而国内投资收益率仅为3.9%，即使税前收益率也只有6.0%（见图4）。内外投资收益率的显著差异成为美国对外FDI快速增长的原因。由此说明，资本是逐利的，而新自由主义的实施以及“华盛顿共识”在世界范围内的推广，为美国的国际资本整合全球资源、实现资本增值最大化提供了土壤。

      2.居民消费过度发展

      根据凯恩斯的论述，有效需求（effective demand）是指总需求函数与总供给函数相交点时之值。根据需求函数的决定因素，有效需求可以进一步阐述为：在一定的价格和收入前提下，消费者（投资者）具有支付意愿和购买能力的需求。私人部门有效需求可以划分为有效消费需求与有效投资需求。在消费需求方面，私人的消费需求取决于可支配收入、贴现率、消费者偏好等诸多因素，其中可支配收入是影响私人消费的关键因素。为了消除政府支出对私人消费的影响，需要将政府对私人的转移支付从私人可支配收入中剔除，笔者称之为“私人实际可支配收入”。

      经过分解之后的数据统计表明，1976年之前，私人实际可支配收入明显大于个人消费需求；1976—1980年，两者大小基本相当；然而，1980年以后，相对于私人消费占GDP的比重不断提升，私人实际可支配收入占GDP的比重呈现出缓慢下降趋势，且两者之间偏离程度逐渐扩大。由此说明，美国的私人消费明显超出其实际的支付能力，也就是说，美国私人的实际有效消费需求增长要落后于美国经济增长水平。美国表面上看似强劲的私人消费走势实际建立在政府转移支付不断提升的基础之上。从政府向个人的转移支付占个人向政府缴纳的税费比例来看，这一比例在1970年代后期显著提升，1960年代这一比例的平均值为41.6%，1980年代该比例的平均值上升至57.0%，2000年以来该比例平均值更是提高至77.0%(见图5）。

      由此看出，尽管1980年以后，消费率持续上升对美国经济增长提供一定的动力支持，但这种消费率的提升更多的是建立在政府转移支付不断扩大的基础上。

      3.对外贸易逆差不断增加

      

      

      根据美国国民经济分析局的数据统计，1946—1980年间，尤其是在战后初期和20世纪60年代，美国对外贸易净出口对经济增长具有一定的推动作用，最高时为1946年，净出口的贡献率为4.3%。然而，1980年以后，美国的净出口由正转负，净进口规模越来越大，净出口对美国GDP增长的贡献越来越小，甚至阻碍GDP的增长。

      

      美国对外贸易由顺差逐步转变为逆差，是在国际分工深化的基础上，跨国公司追求利润最大化和美国保护自身技术优势共同作用的结果。商品交易的基础是生产分工，没有分工就没有交易。各国在国际分工中的地位取决于各自的资源禀赋以及所拥有的比较优势。新自由主义政策实施以后，尽管美国国内工会力量削弱，劳动者的地位下降，然而相比美国国内的劳动力成本而言，东亚以及拉美地区的劳动力成本的优势更为明显。因此，在经济全球化浪潮和利润最大化动机的推动下，美国资本所有者继续推动产业结构调整，进一步将大批劳动密集型产业以及部分制造业中的加工环节转移至东亚以及拉美地区，而将资源集中于资本密集型或技术密集型产业。然而，在美国将劳动密集型产业以及部分加工环节转移至国外的同时，在美国国内高消费率的支撑下，美国国民对这类商品的需求不降反升，从而导致美国对国外劳动密集型产品的进口额不断上升。而在出口方面，美国为了维护自身的技术优势地位，却限制技术密集型产品的出口，从而导致美国贸易逆差不断增加。

      （三）失速与失衡推升债务负担率

      从前述20世纪80年代前后美国宏观经济的变化比较可以得出，1980年以后，美国一方面存在经济增速下降的态势，从债务负担率的分母一侧推动了美国公共债务负担率的上升；另一方面，美国商品市场需求的失衡与投资不足也会加剧财政赤字扩大，从分子一侧进一步推动债务负担率的上升。

      根据宏观经济学的基本原理，如果设国内生产总值为Y，用于私人消费的收入划分为实际可支配收入DI和政府转移支付TG，私人储蓄为S，剔除转移支付后的政府税收为T；私人消费支出为C，私人投资支出为I，政府投资支出和消费支出分别为

和

，出口为X，进口为M，则

      从供给的角度分析：Y=DI+TG+S+T （1）

      

      在均衡的条件下，公式（1）和公式（2）合并经过移项得到：

      （C-DI-TG）+（I-S）+（X-M）=T-（

+

） （3）

      其中：C=DI+TG （4）

      

      另外，根据前面叙述，由于私人投资不足（I-S＜0）和净出口为负值（X-M＜0），因此，政府收支平衡为负值

，即政府的消费支出和投资支出弥补了私人投资需求和外部需求不足。综上所述，笔者认为，根据宏观恒等式，可以得出，美国政府赤字财政失衡可以归结为三个部分：一是政府通过社会保障对居民的转移支付（福利支出）不断加大；二是为弥补私人投资不足而导致的政府投资支出增加；三是经常项目赤字导致外部需求不足，需要政府支出增加进行弥补。当然，需要指出的是，宏观恒等式还只是一个核算关系，其内在经济学机理还有待于进一步阐述。其中，个人消费与投资和政府消费与投资之间的互补关系相对清楚，在此仅对经常项目赤字与财政支出之间的关系进行阐述。

      关于经常项目收支与财政支出的关系，通常认为扩张性的财政政策会导致经常项目收支恶化，但反过来，经常项目赤字也会对财政政策造成影响。从经常项目赤字对财政政策的传导机制看，为了保持国内外经济均衡，面对经常项目赤字，美国可采取的措施有两种：美元贬值和扩张性财政政策。由于美国的主要贸易伙伴大多采取一定程度钉住美元的货币政策，且美国为资本项目顺差国，所以美元贬值空间有限。而且，美国经常项目逆差主要是国际分工的结果，单靠汇率政策调整也无法达到国内外经济均衡。因此，美国采取扩张性的财政政策，来缓解经常项目赤字的负面影响，促使国内外经济回归均衡。但是，美国经常项目收支恶化会导致财政赤字增加。如图6所示，假定美国国内经济均衡初始位置为a点，但由于经常项目赤字导致国际收支为逆差。由于美元汇率贬值政策效果有限

，因此只能采用扩张性的财政政策，IS曲线右移

，最终在b点实现国内外经济均衡。然而，财政支出显著增加，财政赤字扩大。

      因此，从经济发展状况来看，与战后至1980年间相比，20世纪80年代以后，不仅经济增长处于失速的状态，而且其经济增长的动力结构失衡不断加剧，导致财政赤字不断扩大，从而推动债务规模快速增加。经济增速下降与债务规模快速扩大相结合，推动债务负担率不断上升。

      三、财政收支总量失衡加剧

      （一）失业与贫富差距扩大导致财政支出增加

      通过美国国会办公室公布的财政支出总量及结构变化数据可以得出，1980年以后，在债务负担率上升的20世纪80年代以及2001年以后，财政支出占GDP的比例呈现不断提高的趋势。其主要原因除了国防支出在这一时期大幅增加之外，社会保障支出的进一步增加是关键原因。然而，结合美国社会保障体系的发展历程，需要指出的是，1946—1980年间，社会保障支出的增加主要是因为社会保障体系不断完善，保障覆盖的人群结构不断丰富。然而，在债务负担率上升这两个阶段，当时美国政府都主张削减社会保障项目，降低社会保障支出水平。因此，这两个阶段社会保障支出的提高主要是由于符合社会保障对象的人口数量上升。

      1.失业人口持续增加

      图7显示了美国1960年以来的失业率情况，由此可以看出，1980年以前，尤其是1964—1973年的十年间，实际失业率低于自然失业率，失业人口相对较少；20世纪80年代以来，美国的失业率居高不下，失业人口数量不断上升。

      美国失业情况不断加剧的原因有以下几点：

      首先，经济增长低迷，产出缺口不断扩大。美国经济状况的分析表明，在债务扩张的各个时期，美国经济增速呈现下降的趋势，产出缺口不断扩大。根据奥肯定律，产出缺口的持续存在决定了美国无法实现充分就业，即实际失业率大于自然失业率。根据CBO的数据统计，计量结果表明，产出缺口是失业缺口③的格兰杰原因，产出缺口与失业缺口之间的相关系数达到-0.96，这也与奥肯定律（Okun′s Law）核心思想相一致。

      

      

      其次，产业结构虚拟化加剧失业上升。20世纪80年代以来，除克林顿时期外，美国经济增速都呈现下降趋势，其中一个重要的原因就在于产业结构的服务化导致劳动生产率增长的空间有限。Maddison（1989）、Bjork（1999）、张平、刘霞辉（2007）以及袁富华（2012）等人的研究也都证实了这一点。美国产业结构的变化在导致美国经济增速趋缓的同时，也进一步导致了美国失业率持续处于高位。例如，黄桂田、谢超（2011）利用1997—2009年美国各州面板数据实证检验得出：（1）美国自身的经济增长动力不足是其失业率上升和居高不下的主要原因；（2）美国不但存在对劳动力吸纳能力相对较强的就业促进型产业比重降低，对劳动力就业能力相对较弱的就业挤出型产业比重上升的现象，而且美国的产业结构还可能存在提升民众自愿失业率的问题。

      最后，根据部分马克思主义经济学者的观点，新自由主义对劳动与资本之间关系的改变也助推了失业率的居高不下。在新自由主义的政策下，工会力量遭到削弱，资本在劳动力市场的统制力量加强，一方面，资本主义生产的阶级性需要用失业和不安全感来控制工人、鞭策劳动，具体方式为企业的所有者会制造“政治的商业周期”或“资本罢工”引发经济衰退，以达到提高失业率的目的（赵准，2008）；另一方面，资本所有者会通过制造失业率的上升来提高自身的谈判地位，压低工人工资，从而提高资本的利润率，改变20世纪50—70年代资本利润率不断下降的趋势。

      2.贫困人口不断增多

      图8显示了1966年以来美国贫困人口变化情况，可以看出，1980年以前，美国的贫困人口数量和贫困率均处于不断下降的趋势；而1980年以后，美国的贫困人口数量不断上升，特别是1980年代初期和2000年以后。2013年9月，美国人口普查局发布报告指出，2012年美国贫困率仍为15%，贫困人口总数达到4650万人。2012年美国官方的贫困线为四口之家的年收入23492美元，而2012年收入最低的20%的家庭平均收入仅仅为15534美元。④

      

      贫困人口增加一方面是因为美国失业率长期居高不下，相当一部分人由失业转贫；另一方面主要是因为贫富差距不断扩大。20世纪80年代以来，美国的贫富差距在不断扩大。根据美国人口普查局的数据，将美国家庭收入从高到低划分为五组，收入最高的20%家庭在国民收入中的占比不断上升（从1981年的41.2%上升至2012年的48.9%），剩余的80%的家庭在总收入中的占比均在下降。尤其是收入最高的前5%的家庭，其占总收入的比例从1981年的14.4%逐渐上升至2012年的21.3%。而收入最低的20%的家庭在总收入中占比从1981年的5.3%下降到2012年的3.8%，即使收入次高的20%的家庭在总收入中的比例在2012年时也只有23%。而从实际收入来看，收入最低的20%家庭的平均收入在不断下降，中间三个阶层的各自平均收入增长缓慢甚至处于停滞状态，而最富裕的20%家庭的平均收入从1981年的12.9万美元上升至2012年的20.3万美元，最富裕的5%的家庭的平均收入更是从1981年的18万美元上升至2012年的35.2万美元。因此，在过去的三十年间，美国越是富裕的家庭，其收入增长越快。全社会所有家庭的平均收入增长了51%，最富的20%的家庭收入增长了89%，最富的10%的家庭收入增长了116%，最富的5%的家庭增长了146%，而最富的1%的家庭增长了241%（朱安东、蔡万焕，2012）。

      关于1980年以后贫富差距扩大的原因，有学者研究指出，在新自由主义的政策条件下，积累的社会结构由第二次世界大战至1970年代的调节主义转向了新自由主义。在调节主义制度结构下，国家适度干预经济，工会力量不断加强，成为工资制定和政治决策中的一个重要力量，资本一劳动的关系得到调和，工人的实际工资随生产力不断增长，资本的利润率缓慢下降。在新自由主义的制度结构下，一方面，在劳资关系中，由于工会力量的削弱，资本再次取得绝对优势，工人的实际工资增长趋缓；另一方面，为了鼓励投资，政府提供了各种优惠政策，从而有利于资本的积累（鲍尔斯等，2009）。

      另外，在失业人口与贫困人口增加的同时，美国的老龄化程度也在加剧。1950年，美国65岁以上人口为1304.3万人，老龄化程度为8.3%；1980年，美国65岁以上人口为2598.3万人，老龄化程度为11.3%；2010年美国65岁以上人口增加至4079.4万人，占总人口的比例为13.1%；预计到2015年，美国65岁以上人口将增至4769.2万人，老龄化程度提高至14.7%（见图9）。

      

      

      3.社保支出再度提升

      根据美国的财政收支情况以及社会保障支出结构统计数据，加剧财政收支失衡的主要为医疗保险除Part A之外的项目、医疗救助以及贫困保障等三项，其中，医疗保险的覆盖目标为老年人，而后两者都是针对失业与贫困人口。因此，老龄化水平、失业人口以及贫困人口的增加会导致相关支出继续上升。

      图10显示了导致公共债务增加的三项社会保障项目支出情况，可以看出，1980年以后，三项支出的增速有所减缓，但仍然高于GDP的增长速度，三者之和占GDP的比例继续提高。就三项费用的支出总额来讲，1981年三项支出总额为1663.1亿美元，1992年增至4080.7亿美元，年均增长8.5%；2000年以来，三项支出的费用总额从2001年的6593.9亿美元，增加至2010年的14429.1亿美元，年均增长9.1%，明显快于美国GDP同期增长的速度。三项支出占GDP的比例从1981年的5.4%，上升为1992年的6.2%，2010年进一步增加至10.1%。特别是医疗保险与医疗救助支出，已经成为美国政府最为棘手的问题。需要特别指出的是，尽管美国财政对医疗保险及救助的支出费用特别庞大，人均支出水平几乎为世界最高，但医疗服务和质量却亟待提高，支出效率非常低下。美国的婴儿死亡率位居西方工业国家前列，人均寿命位于世界第50位，在经合组织的27个国家中位居第23位，每年甚至有数万人因没有医疗保险而不必要死亡（乔磊，2010）。

      （二）新自由主义减税政策导致财政收入减缓

      在财政支出不断增加的同时，里根执政以后，由于为刺激经济发展采取了减税政策，导致财政收入难以同步提升，从而导致财政赤字不断扩大。

      1.个人所得税累进性质减退降低个人所得税增速

      1981年里根执政以后，里根政府将原来分繁冗杂的美国税收制度进行一系列的简化改革，特别是1986年，里根政府推动了被称为“美国第二次革命的核心”的税制改革方案，其核心思想在于：“取消特惠，增进公平，扩大税基，降低税率，简化管理，促进经济增长”（萧琛，1993）。在个人所得税方面，一是降低边际所得税率；二是减少税收分级。由原来11%～50%的十四级累进税率，逐步缩减至15%和28%两档税制，另对部分高收入者征收5%的附加税。里根税制改革以后，美国最低收入阶层税负上升，高收入阶层的税负反而减轻。另外，在税率简化和降低的同时，里根政府也提高了个人免税额。个人免税额大约提高了1倍，由税改前的1080美元提升至1989年的2000美元，1990年以后免税额根据通货膨胀指数变化进行调整。老布什执政后，取消了原来对部分高收入者的5%附加税，税率改进为15%、28%和31%三档税制。克林顿执政以后，1993年再一次进行了税制改革，对于高收入者，在31%的税率之外，又新增两级边际税率，分别为36%和39.6%，从而提高了个人所得的实际边际税率（阿兰·J.沃尔巴克，2003）。然而，布什当选总统之后，再次实施大幅度削减税收计划，减税额度达1.6万亿美元，其重点在于减免个人所得税，最高边际税率从39.6%降至33%，最低税率从15%降至10%。

      结合美国历年税制改革过程，Thomas Piketty & Emmanuel Saez（2007）对美国税收制度的累进性质进行了研究。研究结论得出，1960—1970年，美国个人所得税的累进性质在不断加强，且各收入阶层的税率均有所提高；1970—1980年，美国中层收入者和低层收入者的个人所得税率有所降低，而个人所得税的累进性质以及中高收入者的税率进一步提高；1980年至今，各收入阶层的平均个人所得税税率都在下降，但高收入阶层税率的下降幅度要大于中低收入阶层，个人所得税税率的累进性质减退。例如，1980年代中低收入阶层（20%～80%）的下降幅度分别为1.3%、1.6%、1.7%，而高收入以及最高收入阶层的税率下降幅度则分别为2.5%、2.7%、3.1%、6.5%。

      前面关于两个阶段经济发展的状况的比较得出，1946—1980年经济增速不断加快，而1980年以后经济增速趋于下降。经济增速的提升结合税率的提升必然会导致1946—1980年间个人所得税收入占比提升，而经济增速的下降结合税率的下降则会导致1980年后个人所得税占比的下降。另外，前述内容还指出，1980年后，美国收入差距在不断加大，其与个人所得税累进性减退相结合也会导致个人所得税收入占比下降。

      2.加大对企业税收的优惠力度制约企业所得税提升

      回顾美国历届政府的财政政策，1946—1980年间，降低企业所得税就是政府刺激经济的一个重要手段，尤其是在20世纪60年代实施增长性财政政策的阶段。里根政府执政以后，在对个人所得税实施改革的同时，为了刺激市场供给的增加，进一步对企业生产经营方面采取了一系列的税收优惠政策。

      第一，加速折旧政策。1981年通过的《经济复兴税收法》规定，凡研究开发使用的设备折旧期为三年，使每年的折旧金额超过企业所增资本额，这样高科技企业每年的折旧率增多，应纳税额也就相应减少，企业从中得到实惠，有力地推动了企业固定资产在更高技术基础上进行更新。另外，提高设备的折旧率，有利于高新技术企业缩短资金运转周期，提高资金利用率，从而对于高新技术企业的发展与推动产业进步具有积极的影响。

      第二，研发税收抵免。研发税收抵免最早来自1981年《经济复兴税收法》，即传统税收减免法，纳税人可把发生的与贸易或商业活动有关的研究或实验支出，超过前三年的研究与发展支出平均值的增加部分给予25%的抵免。该项抵免可以向前结转三年，向后结转十五年。企业向高等院校和以研究为工作目的的非营利机构捐赠的科技新仪器、设备等，可作为慈善捐赠支出，在计税时予以扣除（陈柳钦，2007）。

      第三，风险投资税收减免。为鼓励私人风险投资的发展，美国政府将风险投资的企业所得税率由1970年的49%降至1980年的20%。具体做法是：风险投资额的60%可以免除征税，其余的40%只需缴纳50%的所得税，这一措施的实施使美国的风险投资在20世纪80年代初期以每年46%的幅度剧增。另外，私人资本为建立科研机构而捐赠的款项一律免税，企业为建立非营利性科研机构提供的资金也免交所得税（江曼鹏，2001）。

      上述优惠政策实施，导致企业应税的税基减小。除此以外，里根政府还进一步降低企业所得税边际税率（见表1）。

      图11是笔者根据美国经济分析局公布的相关数据计算得出的企业所得税平均税率变化情况，可以看出，从1950年以来，美国企业的整体税率在不断降低，1988年以后逐步呈现平稳状态。应该说，里根推行税改以后，在税收减免措施和税率降低的共同作用下，美国企业的生产经营情况有所好转，企业所得税占财政收入以及GDP的比例呈现轻微的上升的趋势便是很好的例证。然而，由于美国的税收减免措施过于宽松，导致企业所得税的税基大幅减少，所以即使在企业经营活动好转的情况下，美国企业所得税收入也无法提高。另外，美国的复杂的税收抵免优惠政策以及关于公司海外利润回流的税收优惠政策，导致企业所得税制度存在大量漏洞，企业偷逃税情况日益严重。⑤

      

      

      四、结论及对中国的启示

      本文从开放的宏观经济学和财税政策变化的角度，运用比较研究的方法，对美国公共债务负担率在20世纪80年代发生逆转的原因进行分析。根据债务负担率的定义，债务负担率上升一定是公共债务增长的速度超过了GDP增长的速度。由此，分析GDP上升的原因，需要从两个角度入手：一是GDP的变化趋势如何？二是什么原因导致了财政赤字的持续扩大？1980年以后，美国经济发展摆脱了滞胀的困扰，但GDP的增速除了在克林顿执政期间稳定外，整体呈现逐渐减缓的态势。进一步对经济增长的“三驾马车”分析发现，GDP增速趋缓主要是投资率的不断下降和对外贸易逆差不断扩大所致。GDP失速会从分母一侧推动债务负担率上升，而经济发展动力失衡所带来的财政赤字增加从分子一侧拉动债务负担率上升。关于财政赤字不断扩大的原因，笔者进一步分别从财政支出和财政收入两个角度进行了剖析。在财政支出方面，由于美国失业率居高不下、贫困率不断上升、老龄化程度不断加剧，导致美国社会保障支出不断扩大；在财政收入方面，在收入分配恶化和减税政策的共同作用下，美国政府财政收入占GDP的比例不断下降。

      目前中国的公共债务潜在风险逐渐引起政府及社会各界的重视，面临不断扩大的公共债务风险，中国必须充分汲取美国经济发展中的教训，防范类似公债风险的发生。

      第一，推动产业结构调整，实现经济稳定发展。1980年后，美国公共债务负担率不断上升的教训表明，经济稳定发展以及推动充分就业是规避公共债务风险的关键要素。与美国相关情况相类似，当前中国经济发展正面临一系列挑战。从短期因素看，中国经济增长的“三驾马车”的动力逐步减弱。过去三十年，中国“投资-出口”的经济增长模式已进入调整阶段，从近现代世界经济史来看，任何一个国家经济的高速增长时期都伴随投资的高速增长，当一个经济由靠投资转向主要靠消费时，本身就意味着这个经济正在从高速增长转向中速或低速增长，几乎没有例外（韦森，2013）。从长期因素来讲，中国经济发展面临以下一些问题：一是资本回报率的不断下降制约资本形成；二是劳动力成本不断上升，劳动力市场结构性矛盾突出；三是全要素生产率（TFP）还有待提高。

      第二，完善收入分配政策，缩小居民贫富差距。美国的经验证据显示，改善收入分配及缩小贫富差距是财政收支改善的关键要素。为应对收入差距不断扩大，中国政府采取了一系列的改革措施。但需要指出的是，目前政府所采取措施的着力点总体处于初次分配环节，核心思想为减少行政干预，充分市场机制在初次分配中的作用，保护弱势群体的基本权益。但国际经验表明，收入差距的缩小还需要更多从二次分配入手。完善所得税制度、推动遗产税建立、调整财政支出结构更多地向民生工程转变以及进一步完善社会保障体系，是中国缩小收入差距的重点方向。其根本目的在于大幅提高低收入群体在二次分配中的分配份额，扭转二次分配制度对初次分配不合理的放大效应，真正发挥缩小收入差距的正向作用。

      第三，反思财政政策理念，优化财政收支结构。美国公共债务发展与财政政策理念演变的相关历史表明，财政政策理念与一国财政收支状况具有直接的关系。尽管中国财政政策的适时调整为经济稳定增长发挥了积极的作用，但由于财政收支缺乏科学的理念引导和完善的规制监督体系，中国财政调控政策和财政体系存在一系列问题：一是政府干预过度，导致许多产业过快扩张，产能严重过剩；二是由于片面追求GDP的增长，政府主导的投资，尤其是通过债务融资的大量资金，很大比例都投向了产能过剩的行业以及存在重复建设的基础设施，财政支出效率低下，存在潜在的财政风险；三是由于政府的主要职能定位于经济建设和行政管制，导致在财政支出结构中，一般公共服务支出和经济建设支出比例过高，教育卫生、社会保障、社会治安、生态环境、城市管理等公共需要方面的支出不足（周天勇，2008）；四是财政支出相关立法以及监督体系缺失，导致财政资源的特权分配及“三公”经费居高不下；⑥五是税收制度改革滞后，在间接税为主体的税收体系下，政府收入不断上升，但企业以及中低收入者的税负过重。滞后的税收体系不仅制约中国经济的进一步发展，而且恶化了居民收入分配。

      针对中国财政体系存在的问题，近几年来，中央政府已经采取了一系列的改革措施。特别是十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》），进一步明确了中国政府职能转变以及财税体制改革的方向。然而，笔者认为，关于财税体制改革措施还存在以下一些缺陷：一是政府财政职能仍然过大，未能真正实现向“服务型政府”转变，政府职能转变不到位，现代公共财政就无从谈起。二是财政调控的目标仍然笼统地表述为促进经济稳定发展，但就内部经济发展而言，经济稳定发展至少包括经济持续增长、物价稳定、充分就业等三个方面。财政政策调控的首要目标就是充分就业，还是经济持续增长，中央政府相关部门尚未达成共识。另外，财政政策与货币政策的协调不够细化。三是尚未讨论制定财政支出的相关法规条例，财政支出的随意性较强，缺乏完善的制度安排。四是资本所得税、资产税以及遗产税尚未取得实质性进展，税收改革主要着眼于促进经济稳定发展，调节收入分配的税收改革严重缺位。里根主义的减税实践证明，减税政策或许可以在短期内促进经济增长，但无法改变经济发展的长期走势。笔者认为，税收的主要功能不应以稳定经济发展为首要目标，而应立足于促进资源有效配置和调节收入分配，从而有利于经济的长期发展。一国经济的长期增长趋势主要由产业结构变化、劳动生产率、劳动力数量、技术水平、资本投入等因素决定。

      ①限于篇幅，文章对部分数据图表进行了删减，如有需要，可与作者联系。

      ②对外投资收益率由U.S.Direct Investment Income without Current-Cost Adjustment与U.S.Direct Investment Position Abroad的比值估算得出；国内投资收益率由Gross Value Added of Domestic Corporate Business in Current Dollars与Current Cost Net Stock of Private Nonresidential Fixed Assets的比值估算得出。

      ③失业缺口为实际失业率减去自然失业率。

      ④21世纪网.美国去年贫困人口总数创纪录至4650万[EB/OL].http://www.21cbh.com/2013/9-18/3MODUyXzc3MTc3MA.html.

      ⑤可参阅The White House and the Department of the Treasury.The President′s Framework for Business Tax Reform[EB/OL].http://www.treasury.gov/presscenter/news/Pages/02222012-tax.aspx.

      ⑥关于中国财政资源的特权分配问题的详细阐述，参见华生：《中国财税改革的真实挑战》，FT中文网，http://www.ftchinese.com/story/001048291?full=y.

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