简论信访制度功能的改进路径——以信访制度纠纷解决功能为讨论中心，本文主要内容关键词为：功能论文,制度论文,路径论文,纠纷论文,中心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：2095-3275(2013)05-0149-07
自上世纪50年代信访制度在我国创立，经过60余年的发展变化，时至今日，已逐渐陷入信访量居高不下，缠访、闹访层出不穷，多头访、重复访、越级访屡禁不止的困境。如何看待信访制度，信访制度应走向何处，已经成为时下实务界、理论界思考、讨论的重要议题。目前有三种代表性的观点：一是废除信访制度，理由是现行信访制度的许多规定直接跟宪法或法律相抵触，出现了行政权僭越立法权或者司法权的现象[1]。二是强化信访制度，理由是如果取消信访制度将使广大公民丧失权利救济的手段，应扩大信访机构的权力，使之具有调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力[2]。三是改良信访制度，理由是信访制度作为历史产物存在诸多缺陷，在客观上成了国家政治认同性流失的重要渠道，应彻底进行改革，可保留、强化信访制度公民政治参与、意见表达功能，把公民权利救济功能从信访制度中分离出去[3][4]。仔细分析可以发现，三种观点基本上都认可信访制度承载的公民政治参与、意见表达功能，认为目前的信访困境主要是由信访制度的权利救济功能造成的；分歧之处在于对权利救济功能的属性把握、实现机制以及改进的方向或路径有所不同。
笔者认为，信访制度在我国的社会生活中发挥着难以替代的作用，其所承载的公民政治参与、意见表达与权利救济功能不能截然分开，中央和省(市)级信访工作应以公民意见表达为中心，基层信访应以纠纷解决(公民权利救济)为中心，信访制度目前的困境与其纠纷解决(公民权利救济)的实现机制密切相关，而与其制度功能本身关联不大，对其纠纷解决功能的实现机制进行法治化改造或许是改良信访制度的可能路径。本文拟就此看法进行初步探讨，以期对我国信访制度的法治化建设能有所助益。
一、信访制度的制度功能及其历史变迁①
2005年1月，国务院通过的《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”本条规定中的向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门“反映情况、提出建议、意见或者投诉请求”，清楚地表明了我国信访制度具有政治参与、意见表达以及权利救济功能。历史地看，政治参与、意见表达与权利救济一直是我国信访制度所具有的两种功能，只不过在不同的历史阶段，两者在信访制度中所处的地位有所不同。
我国信访制度肇始于政务院1951年6月17日发布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》即“五一决定”。其创立与新中国政权的成立差不多是同时的，国家创立信访制度最初是为了巩固新生的社会主义政权而采取的一种社会动员手段，国家希望通过开通信访渠道，有效地吸引和激发民众积极地维护、巩固和建设新生的革命政权。即建立这样一种制度的根本目的，是为了保持和密切政府与群众之间的关系，同时暴露、斗争和扫除那些不利于新生革命政权的行为和势力，而不是为调处政府与群众之间、干部与群众之间以及群众内部之间的矛盾。
就在“五一决定”发布后不久，中共中央又发出指示要求各地陆续开展“三反”、“五反”运动，接着又开始了反右运动、“大跃进”运动、人民公社化运动以及“文化大革命”，在这一系列政治运动中，国家都是把信访工作作为一种重要的社会动员即公民政治参与渠道而频频使用。国家在政治运动中赋予信访的社会动员功能，一方面极大地推动了信访制度的建立和完善，另一方面也在不断强化着信访作为一种社会动员机制的特征。当然，国家此时也会利用信访渠道去调处一些社会矛盾，但在当时，这被认为只是信访工作中一个很小的方面和用途，不能作为信访工作的根本目标和任务。
十年“文革”制造了大量的冤假错案，积累了大量的社会矛盾。“文革”结束以后，国家逐渐告别“以阶级斗争为纲”的极“左”政策，转向以“经济建设为中心”，国家对信访工作的定位也开始从激发群众参与政治斗争转向维护安定团结，国家对群众的利益诉求、信访活动不再是动辄就抽象到脱离事实和诉求本身的国家政治高度上去，而是从事情和诉求本身出发，务实地解决具体问题。信访制度的基本功能开始由社会动员、公民政治参与转向矛盾化解、公民权利救济。
此后，中央和各地出台了许多有关信访的法律、法规和其他文件，保障人民群众通过向人民政府反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的方式维护自身的合法权益。
2007年，国家信访局在解读《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》时更是强调要把“以切实解决问题、化解矛盾为核心，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，实现抓信访、保稳定、促发展”作为信访工作的目标任务[5]。
就我国信访制度的历史发展过程和制度功能变迁轨迹来看，作为一种社会管理工具的信访制度，历史命运以其所承载的制度功能为前提，由不断发展变化的社会现实所决定。当新中国成立初期以巩固新生政权和随后的以“阶级斗争为纲”的政治运动为社会的基本现实需求时，信访制度是公民政治参与、意见表达的渠道，而当“以经济建设为中心”、维护稳定成为社会的基本需求时，化解矛盾、权利救济就成为了信访制度的基本任务。在依法治国、构建和谐社会成为当下社会的基本需求时，我们该如何对待信访制度呢？
二、法治视野下的信访制度功能，尤其是权利救济功能
历史上，信访制度在我国的社会生活中曾经发挥了巨大的作用。且不说在新中国成立初期巩固新生政权和随后的历次政治运动中所发挥的作为人民群众政治参与、意见表达渠道的作用，单是十年“文革”所造成的冤假错案、所积累的社会矛盾，就主要是借助信访制度化解的。然而，信访制度却在当下的实践中遭遇到了困境，在理论界遭到人们的诟病，大家普遍认为信访制度不能很好地发挥人们期待其所具有的制度功能，尤其是其权利救济功能，不能很好地保护人们的合法权益，并且，在权利救济过程中，还引发了许多负面作用，消解了司法纠纷解决机制的终局性、权威性，造成了国家政治认可性的流失。这些讨论成为我们讨论信访制度变革的基础。
制度产生于现实的需求，制度重构源自于理想对现实的关照。我们谈论信访制度的改制、重构时，既要考察社会矛盾化解的现实需求，又要关照依法治国、构建和谐的社会治理理想。
(一)信访制度在我国社会现实生活中发挥着难以替代的作用
我国的法律制度肇源于清末法律改制时向德国、日本的学习，以及上世纪50年代建设社会主义法制时向苏联的学习，带有十分明显的传统法律文化和大陆法系法律文化的基因②。
在传统法律文化中行政、司法没有清晰的区分，行政机关、司法机关在普通老百姓眼中都是政府机关——我们把属于政府行政机关序列的警察和属于司法机关序列的检察官、法官都称作“政法干警”就是极好的佐证。传统法律文化盛行法律父爱主义，政府常出于善意目的干预民众的生活，解决各类矛盾纠纷——历史上，通过信访制度解决十年“文革”造成的冤假错案。相应地，民众遇到问题、发生纠纷亦首先想到政府，会本能地求助于政府，而不区分这个政府究竟是“行政”政府还是“司法”政府。同时，“人民国家”、“人民政府”的政治理念，也会加强人们的这种思维倾向。另外，在现行国家权力结构体系中，一方面公民权利对国家权力的制约力量不足，另一方面行政机关相较司法机关处于更为优越的地位，面对国家权力尤其是行政权力行使过程中对公民利益所造成的损害，人们通过信访求助于政府尤其是上级政府，应该是一种现实的、深思熟虑的选择。
大陆法系的典型特征是成文法、法典法，稳定性有余而灵活性不足，不能很好地应对社会生活的发展变化。人们的法律思维、法律制度的运行都围绕着成文法典进行，人们享有权利、维护自己的利益必须以成文法典的规定为依据，司法机关解决纠纷时首先考虑的是，当事人请求保护的利益有无法律依据，然后才是权利受到侵害的情况，受到侵害的权利如何救济。如果法律对某一生活关系未予规范，那么就此类生活关系发生纠纷的当事人则难以启动司法程序，请求司法机关解决该纠纷。然而我国社会目前正处在向市场化、城市化发展的转型期，社会生活关系变动剧烈、社会价值日趋多元、新的社会矛盾(纠纷类型)层出不穷，现有的司法制度无力很好地应对不断出现的各类新型纠纷。
既然现行司法制度不足以很好地处理花样翻新的各类纠纷，政府又有解决纠纷、维护社会稳定的职责和传统，那么，遇到矛盾纠纷时人们通过信访提出诉求，寻求政府帮助解决则是必然、自然而然的事了。事实上，基层政府通过信访化解了大量的纠纷，信访制度是维护群众利益的重要渠道。
前述现行信访制度的许多规定直接跟宪法或法律相抵触，出现了行政权僭越立法权或者司法权的现象，应该废除信访制度的观点，显然没有看到我国现行司法制度的不足，没有看到信访制度在我国社会生活中有强烈的存在需求，其纠纷解决的功能难以替代；实践中，信访制度确实存在不少问题，这些问题促使我们思考信访制度的变革，但是，我们不能在倒“洗澡水”时，连“孩子”也一起倒掉。
(二)法治视野下的信访制度权利救济功能
通过信访、上访寻求政府帮助解决矛盾纠纷是我国的法律文化传统，是老百姓对法律的朴素认知，信访制度在我国社会生活中发挥着难以替代的作用。当前实践中的信访制度之所以遭遇困境、招致人们的批评，原因或许在于：根据依法治国，构建和谐社会的社会主义法治理念，人们要求作为社会矛盾纠纷解决机制的信访制度不仅要能够化解矛盾、解决纠纷，而且还要以正确的方式、公平公正地解决社会纠纷。现行信访制度遭遇的困境是信访权利救济功能的实现方式造成的。
与司法救济相比较，当事人通过信访制度维护自己的权益，具有如下优势：
首先，信访人可以方便、便宜地启动信访程序，维护自己的权益。信访人启动信访权利救济程序不用缴纳任何费用，信访人有可能不用花费任何经济成本实现权益的维护。信访不受时效限制，信访人可以根据自己的方便随时信访。信访工作实行“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”，当事人理应向信访事项事发地国家机关提出投诉请求，但依据《信访条例》第二十一条第3项“信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照‘属地管理、分级负责，谁主管、谁负责’的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构”的规定，信访程序不存在严格的级别管辖制度，当事人可以依自己的意愿向信访事项发生地政府或者其上级政府信访工作机构提出投诉请求。除了依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，以及不服复查、复核意见，仍然以同一事实和理由提出的投诉请求以外③，当事人启动信访权利救济程序几乎不再有其他实体性限制条件；对于信访人提出的信访事项，信访部门必须登记(受理)、提供政策法律咨询、明确答复，信访人信访能力门槛极低。
其次，在某种意义上，信访人通过信访制度维护权益更为快捷、有效。除了具有更为职业、专业的判断能力，仲裁机构、法官几乎一无所有，而办理信访案件的政府机关则掌握着更多的资源，可以综合运用多种手段措施化解信访纠纷，更强调纠纷的实质解决，而非法律解决。更为重要的是，包括主管、分管领导责任制和包案领导责任制，以及信访案件一票否决制等等的信访压力机制进一步强化了信访案件办理的快捷有效性。
然而，事情的吊诡之处在于：信访制度相对于仲裁、行政复议、诉讼等纠纷解决机制所具有的这些优势，似乎正是造成目前信访制度困境的原因。(1)启动信访程序不需缴纳费用，不受时效限制，极少实体性法定条件限制，能快捷有效地、实质性地解决纠纷，会促使当事人更愿意通过信访寻求救济，纷纷将纠纷提交信访机关，造成信访量逐年增长；投诉一次解决不了问题，还会再次投诉、反复投诉，形成大量的重复访，导致其他纠纷解决机制低效运转而信访机关不堪重负。(2)信访领导责任制度、信访压力机制促使领导重视信访案件，政府机关实行的科层制、行政首长负责制，会使行政领导、上级机关在处理信访案件时更有权威、更有效率。同时，信访程序不存在严格的级别管辖制度，信访人可以越级信访；而信访越级上访的层级越高，对信访事项办理机关的压力越大，信访事项越可能得到彻底解决。这一方面会导致大量越级访、重复访、集体访的产生，另一方面则会诱使信访人采用闹访、缠访等非法方式进行信访。这是因为事情闹得越大，越容易引起上级机关、上层领导的重视，问题越容易解决。(3)设置信访压力机制原本意在督促信访事项的办理，但对此机制的过分强调、信访工作人员异于司法人员的职业素养④，以及信访事项办理机关手中充裕的资源，则会导致、强化信访事项的实质性解决⑤。而信访事项的实质性解决一方面会使信访制度困境不断加剧，另一方面则会消解司法纠纷解决机制的终局性、权威性，导致出现“信‘访’不信‘法’”的局面，进而造成国家政治认可性的流失。
正是在此意义上，我们认为，前述强化信访制度，使之具有调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力来更好地保护公民权利的观点并不能成立。因为这种观点只看到我国目前的司法制度尚不完善，许多矛盾纠纷，尤其是在社会转型期出现的新型矛盾纠纷并不能通过司法途径予以解决，当前社会依然有通过信访制度化解纠纷、救济公民权利的强烈需求；但却没有认识到在法治社会里纠纷还必须以符合法治的方式进行解决，使信访机关具有调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力的建议，没有在实质上改变信访制度权利救济功能的运行方式，依此改造后的信访制度仍然难免招致消解司法纠纷解决机制的终局性、权威性，造成国家政治认可性流失的批评。
还必须指出，公民进行信访是向人民政府、人大、法院、检察院等国家机关提出信访事项，而非向这些国家机关的信访部门进行信访，目前的信访部门并不具有独立的法律地位，只是这些国家机关的组成部分、分支机构，只是这些机关办理信访事项的具体实施者。调查、督办、弹劾、提议罢免等权力这些国家机关依照相关法律的规定原本就享有，并不需要重新赋予。另外，强化信访制度，使之具有调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力来更好地保护公民权利的观点或许可以这样理解：将原本由这些国家机关不同部门行使的调查、督办、弹劾、提议罢免的权力集中起来，交由信访部门统一行使。但这样的安排似乎有违权力制衡基本原理，是一种头痛医头、脚痛医脚的做法，并不可取。
三、信访制度功能的改进路径
前述第三种有关强化公民政治参与、意见表达功能，将公民权利救济功能从信访制度中分离出去交予司法的信访制度改良观点，亦值得商榷。因为笔者认为，这一观点能够成立的两个前提——司法能够很好地解决“信访纠纷”，信访制度公民政治参与、意见表达功能与公民权利救济功能可以分离——并不当然成立。
(一)司法能够很好地解决“信访纠纷”吗？
我国纠纷解决机制与其他法治国家一样，是和解、调解、仲裁、复议、诉讼等多种纠纷解决方式并存的多元化纠纷机制。既然存在诸多正式的纠纷解决方式，并且司法诉讼是最权威、最公正、终局性的纠纷解决方式，为什么越来越多的人不寻求司法救济，而是求助于信访这种特殊的权利救济方式？
很显然，如前所述，人们求诸信访部门所要解决的“信访纠纷”与其他纠纷不同，多是因社会转型而产生的新型纠纷。对于这些纠纷，当事人可能或者因法律传统，或者因朴素的法观念，或者因文化素养不足等原因而不能区分行政与司法，或者因经济成本、机会成本考虑等因素的影响，更愿意通过信访渠道寄望政府调动各种资源予以解决。司法机关亦可能或者因受“规范出发型”诉讼机制⑥的制约不予受理，或者因司法权力的劣势地位而不愿受理、不能受理；或者受理以后却因司法程序的独立价值、内在价值不足不能正当化所作的裁决，或者因所拥有的法律手段、物质资源的限制只能在法律层面有限解决，而不能在实质利益层面彻底解决。质言之，在我国当下的社会现实中，公民社会发育尚不成熟，司法体制还有诸多不尽如人意之处，司法并不能很好地解决“信访纠纷”。
或许有人会反驳说，司法纠纷解决机制的不足并不能证立信访制度权利救济功能存在的正当性，我们完全可以通过完善司法制度的不足来公正合理地解决这些“信访纠纷”。此言诚然不假，但这种说法却没有认识到，法治不是可以通过颁布几项先进法律在一觉醒来之后建成的，法律制度的完善及有效实施需要经过反复博弈，需要经过长期的社会实践才可以达致。当下社会中的“信访纠纷”并不能等到司法制度完善以后再予以解决，现行司法体制的不足之处不能证立信访制度权利救济功能存在的正当性，但可以证立信访制度权利救济功能存在的必要性。保留信访制度权利救济功能，对权利救济功能的实现机制予以法治化改造，或许是信访制度改革的可能路径之一。
(二)公民政治参与、意见表达功能与权利救济功能可以分离吗？
一切政治关系的产生和变迁都是以利益为基础进行的。人们并不是天生地要参与政治，而仅仅是参与政治能给人们带来事实上的利益，或者是使人们能够避免一种更大的祸害时，人们才参与政治[6]。因利益冲突导致私利受损是人们之所以信访的根本原因和初始动力，即人们进行信访只是一种利益受损后寻求利益补偿的被动选择，只是在寻求利益补偿的过程中，才与公权力发生交集，当人们通过各种方式积极影响公权力的运作行为以实现自己的利益时，信访制度的公民政治参与功能才得以显现。
换言之，信访制度公民政治参与、意见表达功能的实现方式与人民代表大会制度、人民政协制度政治参与、意见表达功能的实现方式不同，它并不让人们直接参与公共事务决策或国家事务管理，而寄望人们出于维护自身利益的强烈需求对具体个案处理过程进行监督，抵制违法违纪行为，观察、评价不当政制运行过程，进而影响政治决策以及政策法律的制定。即信访制度是以个案监督的方式实现公民对公共事务政治参与、意见表达功能的。信访制度公民政治参与、意见表达功能与权利救济功能不可分离。
(三)信访制度功能的改进路径
“信访纠纷”与普通纠纷有明显的不同，必须为其提供特别的解决机制。单纯从纠纷解决的视角而言，“信访纠纷”解决机制或许可以寄身于司法救济机制之中；但是，信访制度公民政治参与、意见表达与权利救济功能不可分离，信访制度公民政治参与、意见表达功能需要以公民私利受损为初始动力，在公民寻求利益维护、与公权力交涉的过程中，以个案监督的方式实现。即“信访纠纷”解决机制同时还是公民政治参与、意见表达机制，还是宪法赋予公民对公共事务的“监督权”、“批评建议权”、“申诉权”的权利行使通道、权利行使方式。要保留、强化信访制度公民政治参与、意见表达功能，就必须同时保留信访制度公民权利救济功能，那种强化信访制度公民政治参与、意见表达功能，把权利救济功能从信访制度中分离出去的信访制度改良观点缺乏法理依据。
基于此，在同时保留信访制度公民政治参与、意见表达功能与权利救济功能的基础上，对信访制度公民权利救济功能的实现机制进行法治化改造或许是信访制度改革的可能路径。前述信访制度权利救济机制区别于司法救济机制的优势，是信访制度权利救济功能存在的理由之一，也是导致目前信访制度困境的原因所在。我们要正确对待信访制度权利救济机制的优势，要区分并保留那些真正有益的优势，摒弃那些虚假、有害的“优势”。具体而言，可考虑如下几点：
第一，中央和省(市)级信访工作应以公民意见表达为中心，基层信访工作应以纠纷解决(公民权利救济)为中心。尽管从现象上看，人们进行信访多是因为个人私利受损，意图通过具体信访纠纷的解决以维护自己的利益；但从信访纠纷产生的原因看，则有经常性、普遍性的原因与偶然性、个别性的原因之分；从信访纠纷解决的方式看，亦有通过司法、信访等渠道的个案权利救济与通过政策、法律制定、修订等予以普遍性解决之别。因此，中央和省(市)级信访工作的重心应该依托信访信息系统分析引起信访纠纷的普遍性原因，发现解决信访纠纷的制度缺憾，从政策、法律规制层面上为政府、立法机关的决策提供服务。基层政府作为信访事项发生地，则应以具体纠纷的解决为工作重心。
第二，舒缓信访工作压力机制。过分强大的信访工作压力机制一方面会导致基层政府采取阻访、拦访、截访等非法手段压制人民群众信访，侵害公民权利，另一方面则会诱使基层政府给予信访人“超法律待遇”、“法外利益”以求得信访人罢访，侵蚀法律的权威，而给予信访人“超法律待遇”则是缠访、闹访等非法信访屡禁不止的诱因。只有舒缓信访工作压力机制，才能使信访纠纷的解决回到法制的轨道上来。
第三，细化、规范化信访工作程序，通过程序制度规范信访制度权利救济功能的实现机制。可以说，信访工作程序的简单、粗糙是造成信访制度目前困境的重要原因，设计科学合理的信访程序制度，发挥程序制度配制具有的“法”发现功能、裁判权力控制功能、裁判结果自我论证功能等等的作用，创造性地、公平合理地解决信访纠纷，或许是信访制度功能法治化改进的可行路径。
①本文这一部分的议论主要参考了陈小君等人所著的《涉农信访与社会稳定研究》(中国政法大学出版社2011年版)第一章的内容。在这本著作中，关于信访制度的功能变迁用“社会动员”和“矛盾化解”这一对概念来表达，与本文所用的公民政治参与、意见表达及权利救济概念并不相同。笔者认为，这种不同主要是观察视角和研究范式的差异所造成的——在观察视角上，著作以国家为出发点，本文以公民为出发点；在研究范式上，著作以实证研究为基本范式，本文以规范研究为基本范式。但这种差异不影响我们对信访制度功能变迁的把握。
②在法律思维、法律运行方式的意义上，苏联法可以归入大陆法系。
③参见《信访条例》第十四条、第三十五条。
④信访工作人员不以具有法学教育背景、法律职业资格为任职条件，在信访工作岗位上的任职期限较短，工作变动频率快，难以养成依法处理纠纷所需的职业素养。
⑤对于信访投诉事项的解决，信访人、信访(事项办理)部门、信访部门的上级机关，以及社会公众的判断标准并不相同：一般而论，信访人常以自己的诉求利益是否满足为判断标准，信访部门及社会公众常以法律政策为判断标准，信访部门上级机关的判断标准则在信访人的息访、罢访(信访人标准)与法律、政策之间摇摆，过分强大的信访压力机制会促使信访部门、信访部门的上级机关以信访人的息访、罢访作为信访事项解决的判断标准。本文所谓的信访事项的实质性解决就是指信访事项的解决以信访人满意、息访、罢访为判断标准。
⑥关于“规范出发型”诉讼机制的详细论述，可参见：[日]中村英郎著：《新民事诉讼法讲义》，法律出版社2001年版，第18—31页。我国的诉讼机制具有鲜明的“规范出发型”诉讼机制的特征。
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