新一轮土地承包政策探讨，本文主要内容关键词为：新一轮论文,土地承包论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
随着家庭联产承包制第一轮土地承包期限的临近或届满，进行新一轮土地承包已成为各级政府的重要工作。新一轮土地承包的经济、政治背景与第一轮土地承包时的背景已完全不同，在实现家庭联产承包制的初始阶段为了冲破人民公社一大二公的体制，打破几十年集体经济造成的思想羁绊，土地均有的承包方式在我国绝大部分地区是最为有效的手段，土地均有的承包方式在当时不仅有效地冲击了人民公社体制，而且与承包者当时的生产能力相吻合，几十年的集体经济留下来的是贫瘠程度不等的土地和少量的生产工具，生产者的生产手段极为有限，苛求那个时期就应该有规模与集中只能流于空谈，土地的规模经营有待于农民的资产积聚与非农产业可能提供的就业机会。在顺利地完成了第一轮15年承包之后，新一轮土地承包已处于完全不同的经济背景中，家庭联产承包制已经被完全接受和充分肯定，农民已经有了不同程度的财产积累，农村非农产业有了迅速发展，城乡之间的交融通过城乡市场的逐步一体化和农村劳力向城市不可扼制的流动而进一步扩大，因而新的一轮土地承包政策应该适应变化了的经济状态。变化了的经济背景要求将新土地承包制度置于整个国民经济宏观背景中来考虑，需要建立一种新的土地承包机制，尽管在制定土地承包政策时各地政府都有不同的政策性偏好，但是这个新机制的核心应该是土地使用权的流转。
这里有必要附带指出，有一种颇为流行的“补课”或曰“突破”说，认为新一轮的土地承包制是对家庭联产承包制的“补课”或称“突破”，这是一种偏见。家庭联产承包制是建立在现有国情和农村现有生产力水平之上的，包括土地所有、经营方式以及土地流转和分配手段这么一种比较完整的农村产权机制，现在制定的土地承包政策并没有可能突破这种产权机制，它只是企图规范农村现在已经出现的一些做法并力图使新的土地承包方式与变化了的国民经济形式相吻合。这恰恰说明了家庭联产承包制的适应性与生命力。
二
新一轮土地承包政策框架一般包括：(1)新一轮土地承包期为30年；(2)在新的承包期内增人不增地，减人不减地；(3)建立适当的土地流转机制；(4)重申土地权属，在确立经营者权利的同时明确经营者的义务，经营者在耕种集体耕地的同时必须缴纳应付的各种税费；(5)超生人口不再分配土地；(6)希望在新一轮承包的同时规范村宅建设。
新一轮土地承包政策追求的现实目标是建立在逻辑推定上的：(1)延长土地承包期，企求承包者的承包地有较长期的稳定，以改变农民对土地的预期从而增加对土地投入。(2)变更社区内成员一定有权获得土地配置的自然权利，改变社区内成员与土地配置的对应关系，在社区成员进入农业生产领域的入口设置相应的障碍，并希望取得两个直接效果：一是在社区人口增长超过土地增长的情况下，使土地不至于进一步细化，保证经营者至少有相应的耕作面积；二是通过设置的障碍，使一部分社区成员不能顺利进入农业生产领域，强迫他们转入非农生产领域或进入城镇。(3)通过土地使用权的流转实行规模经营。(4)在新一轮承包中强化承包合同的法律力度，减少各种农业税费收缴的干群冲突和不必要的成本。政策设计与政策目标追求在县以上的决策部门中可以说基本上取得共识，但是这些设置的政策在实际的操作过程中却往往被实际操作者——乡镇政府和村民委员会淡化或变通，乡、村两级一般都极为现实地看待这一轮土地承包，他们都根据自身面临的实际问题取舍变通上级部门的政策设定，实际操作与政策设置出现了较大的背离，这种背离又通常出现在政策设置的主要方面，也就是说决策部门决策的出发点是建立在希望“将来应该”如何上，而实际操作单位却更着眼于“现在应该”怎么办。
在政策部门设定的土地承包总的政策体系中，最根本的着眼点是断开社区成员与社区土地对应的配置关系，通过流转机制，实行土地规模经营并迫使部分农民转向非农产业或流向城镇。但是作为实际操作单位的乡、村两级最关心的却是通过新一轮的土地调整完善承包合同，减少收缴各种农业税费时的干群冲突和由此引起的过大的征收成本，同时也希望通过土地调整能较为有效地推行计划生育政策。这种背离在安徽一些已经完成了新一轮承包和即将开始的地区表现的比较普遍。我们可以通过分析两个不同类型的地区来揭示一些共同的问题。一个是阜阳地区。阜阳地区为安徽省农业大区，非农产业发展滞后，农业人口增长远远大于新增耕地的增长速度，农民年纯收入中来自乡镇企业的部分一般不到15%，并且在整个80年代农业人口增长每年均在10‰徘徊，而耕地面积却一直呈负增长。另一个是肥东县。肥东县毗邻省会合肥，乡镇企业较为发达，农业劳力大量流入城镇，最高时达到全县劳力总数的40%以上，耕地抛荒面积一度达到8%左右。从直观上看这是两种完全不同的经济区域，农民对耕地的行为也应该根本不同。但是两地乡、村在实际操作中却有十分相似的做法，这种相似的做法折射出农民对待土地的行为和社区观念。
决策部门设定的一个主要政策是生不增、死不减，这一政策由于30年不变而显得更为强硬，这对农民来说几乎是两代人共同生活10年的时间，而现实经济的波动总是加强农民对未来预期的不确定性。这就出现了政策设置与农民预期的矛盾，矛盾冲突逼迫实际操作者采取必要的变通手法。在实际操作过程中操作者一方面强调新一轮承包30年不变，承包期间生不增、死不减；另一方面采取变通做法，允许行政村留有相当数量的机动地，平时由村民招标承包，当社区人口发生变化时就从机动地里解决，就连超生子女不得参与土地调整的硬性指标也被淡化，阜阳地区在土地调整时曾硬性规定超生的第三胎不得参与分地，但是在实际测算中在一些社区超生人口占到10%，也就是说如果执行这项政策，社区内将有10%的人口没有耕地，无地人口的直接后果是加大征收农业税费的难度，这也就与乡、村原先希望通过土地调整减少征收税费成本和干群冲突的设想不符，尽管县以上决策部门坚持不开口子，但是乡、村却采取了变通做法，村民只要一次性交清900元，就可以使超生的第三胎获得经营同等面积土地30年的权利，决策部门最终也不得不默许了这种做法。在阜阳地区土地是农民生活最基本也是最主要的经济来源，农民对土地的执著是容易理解的，肥东县则不然，仅外流劳力就占全县总劳力的40%以上，再加上在当地从事非农产业的劳力，全县直接从事农业生产的劳力不足40%，农民对土地的依赖程度明显降低，全县耕地抛荒面积一度达到0.67万公顷，但是绝大多数的村乡干部和农民对在30年承包期内生不增、死不减的政策也明显地表示不理解，有外出几年不归的农民在土地调整期间也赶回参加分地，这种行为不仅不会受到排斥反而被社区成员认为是正当权利，因为社区内部不只是将土地视为生活来源，而且将其视为社区共有财产，凡被社区承认的成员就有权利分享社区内的共有财产。劳力的大量外流和土地的大量抛荒使征缴各种农业税费成为乡村干部最为棘手的事情，基层干部希望通过土地调整以分享财产承担责任的方式解决这个问题。决策部门断开社区人口与土地配置间对应关系的基本设想在这里走到了它的反面，基层操作单位不仅不希望割裂两者间的关系，反而设法强化两者间的联系。
在肥东普遍希望建立土地流转机制，用一种较为规范的土地转包制度，来解决承包与经营的矛盾，阜阳地区虽然没有表现的像肥东那样强烈，但是村民间的私下转包也较为普遍。私下转包不仅容易引起村民间的纠纷，而且往往以损害集体权益为前提。转包者一般都是家庭主要劳力从事非农产业或流入城镇并有相应稳定的生活来源者，他们将承包土地的使用权作为财产权益，通过使用权的转让获取相应的经济收益，并且在遇到经营困难时不至失去最后的生活保障。随着国民经济的发展，城乡经济交融的拓展，对规范的土地流转制度的需求将进一步增大。土地流转机制可以缓冲经济发展的周期性震荡对农村的冲击，更可以使耕地配置跨社区进行，使土地的使用更具效率。在新一轮的土地承包中决策部门虽然在其总的政策框架中设置了建立土地流转机制的要求，但是它在整个政策体系中显得像个灰姑娘，并且也缺少理想的操作方案。在一系列的操作方案中只是希望集体能够作为一方介入村民间的土地转包，集体在转包过程中只是扮演一个集体财产收益保护神的角色，这显然是不够的。土地使用跨地区流转，在农村许多地方已初见端倪，有些企业与个人去农村承包土地从事经营性活动在一些地方已经出现，这种承包在很大程度上取决于承包人与当地基层干部之间的私人关系，私人关系的不确定性增大了投资者的风险和土地跨地区流转的难度，经济发展需要建立规范的土地流转机制。
可见，在新一轮土地调整中，政府设置的政策体系中的主要目标与基层操作者所追求的目标存在偏差，而经济发展中最需要的土地流转机制却缺乏应有的力度和深度。决策者与操作者追求的目标难以整合的根本原因在于对土地功能认识上的偏差，在城乡经济日益一体化的今天，只有将土地资源置于国民经济发展的大背景中来考虑才有可能制定有利于农村稳定与发展的土地配置政策。
三
新一轮土地配置政策至少要考虑到土地的六种功能：
（一）土地使用权具有的财产功能 土地使用权的财产功用充分表现在使用权流转收益上。不仅处于城镇、公路等经济发展地带内的农地可以通过使用权转让获取大量收益，而且社区内耕地使用权的转让也能给原承包人带来相应收益。这种收益不论是潜在的还是现期的它都确实存在着。正因为土地使用权具有财产功能，并被社区共识为获取土地使用权是社区成员的天然权利，这就要求决策者们充分认识到制定的政策能被基层干群接受的程度。
（二）承担乡镇企业低成本发展的功能 现代企业要求进入企业的农村劳动者转换生活方式，过都市生活，这就要求企业保证劳动者具有相当的工资水平。但是在乡镇企业的后发地区企业生存、发展和竞争能力在相当程度上取决于劳动者的低工资，安徽作为乡镇企业的后发地区，企业规模相对较小，竞争能力有限，工人工资一般都在百元左右，远远低于发达地区乡镇企业职工工资水平。后发地区之所以能实行低工资政策，就是因为离土不离乡的劳动者仍然留有一块耕地以弥补企业收入之不足。因此新的耕地制度应该充分考虑到耕地配置与农村非农产业发展之间的关系。
（三）作为农户生活来源的基本功能 在非农产业发展滞后的农业地区，农户仍是农村经营的主要单位，耕地仍是农民生活依托的主要资源。从安徽的基本面来看，按经营方式分类，农户家庭经营性收入占总收入的64.4%；按收入来源分类，依附土地资源的农林牧副渔五业占到整个收入来源的55.3%。土地配置的方式在非农产业发展滞后的地区具有特别的重要性，它关系到整个农村地区的稳定与发展。
（四）仍然担当农村资本的积累功能 在当今农业地区发展非农产业的资金来源更多地依赖农业剩余。在农业为主的地区储蓄能力本来就不足，依靠银行贷款发展非农产业的负债经营的手法也必将十分有限，随着银行商业化定位，这种做法更难行通。在工业基础设施严重欠缺的农业地区外来资金投入的可能性也十分有限。在这些地区发展非农产业的资金来源仍然主要依赖农业剩余。现在农村社区主要缺少一种有效的民间积累机制，将农业剩余转化为非农产业资本。农业剩余量取决于土地资源配置方式。
（五）土地的社会保障功能 土地的社会保障作用在经济周期性震荡中表现的极为突出。经济发展周期性扩张与收缩形成了对劳动者的吸纳与排斥，在经济收缩期间大量劳力回流农村，从而没有出现一般发展中国家通常存在的城市贫民窟现象，这在很大程度上取决于现有的土地配置方式。同时乡镇企业存有的大量倒闭现象也没有引起农村社区的不稳定，这也不能不归因于现有的土地配置方式。土地的存在在很大程度上减缓了国民经济周期性波动对农村经济的震荡。因此在土地配置方式选择时不应仅将其囿于社区之内，而应置于整个国民经济发展的大背景中来考虑。
（六）土地的生产功能 土地利用的效率取决于农民对土地预期、合理的承包期、相对稳定的耕作地块，有利于农民增加对土地的投入，提高土地效率，这一点已经充分为农民所认同。在新一轮土地调整中普遍采用机动地的做法，就是希望能够解决稳定土地承包与人口增长的矛盾。这对矛盾在非农产业发展滞后的地区显现的更为突出，它直接关系到社区的稳定与发展。
任何一种政策的有效性表现在政策性收益上，政策性收益取决于人们的接受程度，否则在政策的推行过程中不可避免地会加大政策推进成本而只取得极小的收益或负效益。新一轮土地调整政策也不例外，在逻辑推定与现实要求之间我们只能让前者适应后者。