审计处理处罚适用法律法规问题调查报告，本文主要内容关键词为：调查报告论文,法律法规论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新修订的《中华人民共和国审计法实施条例》已于2010年2月2日颁布，从2010年5月1日起正式实施。该条例从总体上界定了审计机关作出审计决定的法定职权范围；对审计机关作为执法主体进行处理处罚的范围和依据进一步进行了明确和界定，为我们准确把握审计执法主体资格，正确行使审计处理处罚权提供了依据和指南。但是，在审计执法和审计项目质量检查中，发现一些审计机关和审计干部在审计处理处罚中还存在执法主体资格不明确、法律法规适用把握不准确、审计报告质量不高等。为此，我们组织了一次全疆范围“审计处理处罚及法律、法规适用有关问题”的专项调研，主要采取问卷调查、基层调研、开座谈会等形式，广泛听取广大审计干部的意见。
一、调查的方法与内容
首先，采用问卷调查。2010年下半年向厅机关全体业务干部发放纸制调查表110份，共收回问卷调查表98份，有效回收率89%；随后向全区15个地州一线审计人员发放问卷调查表70份，回收56份，有效回收率80%。全区共收回调查表154份，其中副处以上领导干部答卷39份，法制部门工作人员答卷17份，审计一线业务审计人员答卷98份。对答卷意见的分析和评价，来自于我们对整个答卷情况的综合分析，故不代表任何某一答卷者的看法。问卷调查的内容是：
（一）新修订的审计法及实施条例关于“审计机关依据有关财政收支、财务收支的法律法规和国家其他规定进行审计评价，在法定范围内作出审计决定”的规定是否明确了审计的执法主体资格？
在调查的154人当中有81人（占52.6%）认为新修订的审计法及实施条例明确了审计机关的执法主体资格；61人（占39.6%）表示不确定审计机关的执法主体资格；9人（占5.8%）认为有异议，有3人（占2%）认为新修订的审计法及实施条例没有确定审计及实施条例的执法主体资格。
（二）“凡是法律法规的执法主体中没有明确标明有审计机关的就不能作为处理处罚依据的”提法是否正确？
在调查的154人当中，有75人（占48.7%）认为审计机关对违反国家规定的财政、财务收支行为，只能依据执法主体明确标明有审计机关的法律法规进行处理处罚，未明确标明审计机关执法主体资格的法律法规，审计机关不能作为处理处罚依据；56人（占36.3%）认为审计机关对未明确标明审计机关执法主体资格的法律法规，可以作为处理处罚依据；23人（占15%）认为不确定。
（三）不管法律法规中规定的执法主体是谁，审计机关是否都可以依据相关的法律法规进行处理处罚？
在调查的154人当中，对“审计机关作为综合经济监督部门，是否可以依据不同的法律法规进行处理处罚，不管法律法规中规定的执法主体是谁，不管被审计单位是在财政财务收支方面的违规还是在业务经营等方面的违规，均可以由审计机关依据执法主体非审计机关的不同执法主体的法律法规进行处理处罚”的问题中，有43人（占28%）认为可以处理处罚；84人（占54.5%）认为不可以处理处罚；27人（占17.5%）认为不确定。
（四）按照新修订《审计法》第四十九条（原第五十三条）第二款的规定，审计机关是否必须是在有关法律、行政法规没有处罚规定的情况下，才能适用该款规定？
在调查的154人当中有79人（占51.3%）认为审计机关必须是在有关法律、行政法规没有处理处罚规定的情况下，才适用审计法第四十九条第二款“法律、行政法规对被审计单位违法国家规定的财务收支行为另有处理处罚规定的，从其规定”的规定；20人（占13%）认为审计机关不必在有关法律、行政法规没有处理处罚规定的情况下，才适用审计法第四十九条第二款；55人（占35.7%）认为应区分不同情况而定。
（五）在每年的审计项目中，使用新修订〈审计法〉第四十九条（原第五十三条）的规定，对被审计单位进行处理处罚的比例达到多少？
在调查的154人当中，有121人（占78.6%）所在审计部门每年的审计项目中，使用新修订《审计法》四十九条对被审计单位处理处罚的比例达到10%；9人（占5.8%）在每年审计项目中，依据四十九条对被审计单位处理处罚比例达到20%；11人（占7.1%）在每年审计项目中，依据四十九条对被审计单位处理处罚比例达到30%；10人（占6.5%）在每年审计项目中，依据四十九条对被审计单位处理处罚比例达到50%；3人（占2%）在每年审计项目中，依据四十九条对被审计单位处理处罚比例在50%以上。
（六）审计机关是否可以依据相关的行业法律法规进行处理处罚？
在调查过程当中，我们针对具体的行业法规，如《贷款通则》《价格法》《现金管理暂行条例》《税收征管法》《公司法》《招投标法》《治安管理处罚条例》等，审计机关是否具有处理处罚的权限，154人（1078人次）对以上七个法规的法律适用的回答中，49.5%的人认为审计机关可以依据相关法律法规予以处理处罚；17.3%的人认为审计机关无处理处罚的权限；33.2%的人认为应该移送相关部门处理。
其次，我们还重点深入基层调研，了解审计干部对新修订的《审计法实施条例》的学习与体会，认真听取广大审计干部的意见。并且厅机关对各地州法制工作进行了2个月的检查和指导，对广大审计干部在学习和实践过程中审计处理处罚及法律、法规适用有关问题进行了解答释疑，做好总结。同时，我们在全疆范围内向各级审计机关征求审计处理处罚适用法律法规的有关意见，各级审计机关自行组织座谈会，并及时将座谈会内容及意见反馈给我们。在采取以上多种方式、广泛听取广大审计干部意见的基础上，我们归纳和总结了两个问题以及依法行使处理处罚时应当把握的几个方面。
二、调查发现的主要问题
虽然新修订的《审计法实施条例》已颁布实施半年，但通过问卷调查、基层调研及座谈会等形式，我们发现，在全疆部分审计机关和审计人员中，审计执法主体资格不明确、法律法规适用把握不准确的问题仍然存在，每年依然有15.6%的审计机关30%以上的审计项目，依据条例的四十九条对被审计单位进行处理处罚，依法审计、依法处理处罚的现状不容乐观。当前全疆各级审计机关在依法行使处理处罚权时存在两个主要问题：
1.认为审计机关对违反国家规定的财政收支和财务收支行为只能依据执法主体明确标明有审计机关的相关法律、法规进行处理处罚，凡是法律法规的执法主体中没有明确标明有审计机关的就不能作为处理处罚依据。
这种认识大大限定和削弱了审计机关的执法依据和权限，也形成对不同问题的处理处罚较为简单笼统和处理处罚不到位，与《审计法实施条例》中“法律、行政法规对被审计单位违反国家规定的财务收支行为处理、处罚另有规定的，从其规定”的规定不符，影响了审计执法的准确性，削减了审计执法力度。比如：对被审计单位违反《会计法》不依法设置会计账簿或取得的原始凭证不合规等问题，《会计法》第四十二条“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府财政部门责令限期改正，可以对单位并处三千元以上五万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处两千元以上二万元以下的罚款；属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分：（一）不依法设置会计账簿的；（二）私设会计账簿的；（三）未按照规定填制、取得原始凭证或者填制、取得的原始凭证不符合规定的……”规定，完全可以作为审计机关处理处罚的依据，因为上述行为是《审计法》明确规定的违反财政收支、财务收支的行为。但是该条第二款“会计人员有第一款所列行为之一，情节严重的，由县级以上人民政府财政部门吊销会计从业资格证书”的行政处罚措施，审计机关没有法定权限不能自行处理，应当移送有关财政主管机关进行处理。
2.认为审计机关作为综合经济监督部门，可以依据不同的法律法规进行处理处罚，不管法律法规中规定的执法主体是谁，不管被审计单位是在财政财务收支方面的违规还是在业务经营等方面的违规，均可以由审计机关依据执法主体和非审计机关的不同执法主体的法律法规进行处理处罚。
这种认识又扩大并超越了审计机关具有的执法范围和权限，与修订后的《审计法实施条例》中“审计机关对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权范围内作出处理、处罚的审计决定”和“对依法应当由有关主管机关处理、处罚的，移送有关主管机关”的规定不符，势必为审计决定的执行带来风险和隐患。比如：对被审计单位违反《公司法》规定虚假出资、抽逃出资的问题，《公司法》第二百条“公司的发起人、股东虚假出资，未交付或者未按期交付作为出资的货币或者非货币财产的，由公司登记机关责令改正，处以虚假出资金额百分之五以上百分之十五以下的罚款。”和第二百零一条“公司的发起人、股东在公司成立后，抽逃其出资的，由公司登记机关责令改正，处以所抽逃出资金额百分之五以上百分之十五以下的罚款”的规定，如果审计机关依据上述条款对被审计单位进行处罚，就属于超越法定权限，是违法行为，应当移送有关登记主管机关进行处理。
三、注意和把握的几个方面
我们认为，当前各级审计机关和审计人员在理解和运用修订后的《审计法实施条例》关于审计机关作出处理处罚的职权范围、基本原则和措施的规定时，要准确把握审计机关的执法主体资格，做到既不缺位又不越位，正确依据相关法律法规对违反国家规定的财政收支和财务收支行为行使审计处理处罚权，以维护审计执法的严肃性，提高审计决定的落实率，从而有效规避审计处理处罚的风险和隐患。为此，应当注意把握以下几点：
（一）新修订的《审计法实施条例》第五条第二款“审计机关…对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，在法定职权范围作出处理、处罚的决定”的规定，是从总体上对审计处理处罚的法定职权范围作出的原则性界定，各级审计机关必须严格遵守
审计机关是我国《宪法》第九十一条和第一百零九条规定的监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的专门经济监督机关，地位超脱，与被审计单位没有任何人事和经济利益关系。审计机关的审计范围和对象非常广泛，审计机关对与本级人民政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政党组织、社会团体、企业和事业单位，依法进行审计监督。《审计法》不可能对性质不同的各行各业纷繁复杂的各种违法行为作出统一的非常具体的处理处罚规定，只能按照相关规定进行处罚。但是，审计机关对被审计单位处理、处罚适用的法律法规必须是与财政收支、财务收支行为有关的，这是基本原则。比如：对被审计单位存在超限额留存现金、预算外收入未及时缴存专户的行为，违反了《现金管理暂行条例》的规定，审计机关是否能依据该条例给予罚款处罚的问题，《审计署办公厅关于审计机关依据有关法律、法规进行处理、处罚等问题的复函》（审办函[2000]197号）指出：超限额留存现金、预算外收入未及时缴存专户的行为属于违反国家规定的财政收支、财务收支行为。审计机关依据国务院《现金管理暂行条例》第十一条、中国人民银行《现金管理暂行条例实施细则》第二十条第二款第二项的规定，对上述行为作出罚款处罚，是符合审计法的规定的。
（二）应当主要以已明确审计机关为执法主体的具体法律、行政法规的规定作为作出审计决定的法律依据
从新修订《审计法实施条例》确立的基本原则来看，审计机关应当主要依据国家有关财政收支、财务收支的法律、行政法规中的具体规定，而不是《审计法》及其实施条例中的一般性规定，作出审计处理处罚决定。在国家有关财政收支、财务收支的法律、行政法规中，又应当主要依据明确了审计机关执法主体资格的处理处罚规定作为处理处罚依据。《财政违法行为处罚处分条例》是专门针对各种财政违法行为的处理、处罚和处分的规定，而且条例中明确了审计机关与财政机关、监察机关是共同的执法主体，因此，它应当成为审计机关作出财政收支审计决定的主要法律依据。比如：“私设小金库，私存私放公款”的问题，该条例第17条规定就明确规定：“单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的……对单位处3000元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分”。我们就可以按照该规定，对被审计单位进行处理处罚，或移送监察部门追究责任人的行政责任。
（三）必要时，其他有关财政收支、财务收支的法律、行政法规，也可以成为审计机关作出审计决定的法律依据
《预算法》《会计法》《商业银行法》《税收征管法》等与财政收支、财务收支相关的法律规范对被审计单位均有效力，而且更加具体和有针对性，均应成为审计机关履行审计监督职责时对被审计单位进行监督检查，作出审计处理处罚决定时所依据的法律规范。但在我国许多有关财政收支、财务收支的法律规范中，都明确规定了某个经济管理部门为其中某类经济活动的主管部门，并且规定由该主管部门对违法违规行为作出处理处罚，却往往没有将审计机关明确为共同的执法主体。比如《会计法》第七条规定对违反《会计法》的行为“由县级以上人民政府财政部门”进行处理处罚，那么，审计机关是否还有资格依据那些已明确了执法主体的法律法规作出处理处罚决定呢？我们认为，从《审计法》和《审计法实施条例》对审计机关法定职权范围确立的基本原则来看，审计机关总体上应当享有对违反国家规定的财政收支、财务收支行为的处理处罚权，条例中要求审计机关依照法律、行政法规的规定处理处罚，只是要求审计机关适用其具体处理处罚的幅度和种类。这样才能保证对同样的违法违规问题，无论是审计机关还是其他执法部门，都能够以统一的标准作出处理处罚，使被审计单位承担同等的法律责任。但需要注意的是，审计处理的种类仅限于《审计法》第四十六条规定的六种处理种类，处罚的种类仅限于《审计法实施条例》第四十九条第一款规定的四个种类。像收缴税款、责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；行政拘留等行政处罚措施，显然超出了审计机关的法定职权范围，审计机关不能行使。如果超越审计法定权限使用上述行政处罚措施，就属于违法行政，必然会引起行政复议和行政诉讼，审计机关将面临败诉的风险。
（四）修订后的《审计法实施条例》第四十九条第一款在特殊情况下也可以作为对财务收支违法违规行为处理处罚的法律依据
《审计法实施条例》第四十九条第一款规定“对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关在法定职权范围内，区别情况采取审计法第四十五条规定的处理措施，可以通报批评，给予警告；有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款……”这里说的特殊情况，只有在其他法律、行政法规对财务收支违法违规行为均没有作出处理处罚规定时，审计机关才可以依据条例第四十九条第一款的规定作出审计处理处罚决定。而在以往审计实践中，审计人员因为怕麻烦、图省事，往往将该条款当做审计机关下达审计决定的主要直接法律依据，即便其他法律、行政法规对违法违规行为有更具针对性的处理处罚规定，审计人员也不选择引用，这就可能造成同样性质和情节的违法违规问题，不同审计机关之间作出的处理和处罚、审计机关与主管部门依据专门法规进行的处理和处罚之间存在很大差异。各级审计机关在实际工作中，要结合具体情况，正确理解和运用各种法律法规关于处理、处罚的种类设定，有的法规只有处理，有的既有处理也有处罚，罚款不是审计的唯一目的和手段，有时，被审计单位的许多领导对罚款并不太在意，但对通报批评的处理方式却高度重视，因为涉及到单位和领导的名誉问题，往往被审计单位审计整改落实的力度会更大。
（五）对审计机关发现的被审计单位除财政财务收支之外的其他违法违规行为应当移送有关主管机关，依法由有关主管机关进行处理、处罚
针对审计机关发现的被审计单位除财政财务收支之外的其他违法违规行为，如涉及到要依据问卷调查中提到的《贷款通则》《价格法》《税收征管法》《公司法》《招投标法》《治安管理处罚条例》等具体的行业法规进行处理的，应当移送有关主管机关，依法由有关主管机关进行处理、处罚。针对移送事项，审计机关可依据条例的相关规定，要求有关主管机关书面告知处理结果。比如：
1.关于《价格法》的应用问题。对发现被审计单位有违反《中华人民共和国价格法》的行为并取得收入，审计机关可否依照价格法处理处罚的问题，《审计署办公厅关于审计机关对价格违法行为处理、处罚问题的批复》（审办法发[1999]129号）指出：对违反价格法取得的收入，可以依照《中华人民共和国价格法》和其他有关财政收支、财务收支的法律、法规规定进行处理、处罚。我们认为，像类似问题，依据执法主体为财政部门的《新疆维吾尔自治区行政事业性收费管理条例》第十八条“责令被审计单位停止违法行为，限期纠正，给予警告、通报批评，没收违法所得，对单位及主管领导和直接责任人员可处以罚款。对收费单位违法收费所得责令退还缴费人，无法退还的上缴国库”的规定进行处理处罚更恰当，不一定非要使用《价格法》的规定。
2.关于《招投标法》的应用问题。对发现被审计单位有违反《招投标法》的行为，审计机关是否可以依据该法第五十三条的规定，对被审计单位进行处理、处罚的问题，我们认为违反《招投标法》的行为不完全属于违反国家规定的财政、财务收支行为，审计机关依据《招投标法》的规定，对被审计单位进行处理处罚是不恰当的，应当移送有关建设主管机关，依法由有关主管机关进行处理、处罚。如果问题性质比较严重，也可以采取向政府专题报告的形式，由政府领导批转相关部门处理处罚或整改落实。
3.关于《税收征管法》的应用问题。按照该法规定，审计机关对税收违法行为有权作出审计决定，税务机关根据审计决定将应收的税款、滞纳金按照税款入库预算级次缴入国库。就该法第五十三条第二款如何操作的问题，审计署办公厅发出审办法发[2001]202号文，即《审计署办公厅关于转发〈湖南省财政厅、审计厅、国家税务局、地方税务局关于财政机关、审计机关依法查出的税收违法资金缴库问题的通知〉的通知》，按照该通知解释，审计机关对欠缴税款的问题就不能没收，只有作出审计决定，由税务机关根据审计决定将应收的税款、滞纳金按照税款入库预算级次缴入国库。
4.关于《贷款通则》的应用问题。《审计署关于审计机关对被审计单位违反金融管理法规有关审计处理、处罚权限问题的批复》（审法发[2000]73号）指出：“根据《审计法》第四十五条、《审计法实施条例》第四条的规定，审计机关有权根据中国人民银行令1996年第2号《贷款通则》第七十三条的规定，对企业之间擅自办理借贷或者变相借贷的，对出借方按违规收入处以1倍以上至5倍以下的罚款。”我们认为审计机关依据《审计法》第三十四条的规定，对企业上述违反国家规定的财务收支行为有权予以制止是对的，但依据《贷款通则》第七十三条的规定履行中国人民银行的职责对上述行为进行处罚是欠妥当的，应当移送主管部门进行处理较合适。
同时，《中国共产党党员纪律处分条例》和《财政违法行为处罚处分条例》这两个法律法规，几乎涵盖了绝大部分财政、财务违法违纪行为，有非常丰富的内涵，赋予了审计机关更为宽泛的法定权限。各级审计机关在实际工作中，应结合具体情况，多管其下，灵活应用，大胆实践。不能仅仅停留在对被审计单位的处理处罚上，而应当协调相关部门，进一步加大对违规违纪问题直接责任人的党纪、政纪的责任追究力度和通报力度，这才是从根本上治理审计屡审屡犯问题的根本措施。
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