论行政管理动态系统中的效能、效率与效益——兼评有关著述对行政“三效”的观点，本文主要内容关键词为：著述论文,效能论文,行政管理论文,效益论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现代行政管理无不追求高的效能、效率、效益。行政“三效”是现代行政管理的目标，也是评价现代行政管理质量的依据和衡量现代行政管理水平的标准。作为以现代行政管理为研究对象的学科研究中，自然应有行政“三效”这一不可缺少的内容。然而，在有关著述中，对行政“三效”的认识，观点各不相同，甚至绝然相左。因此，本文在简评其不同观点的基础上，着重从行政管理动态系统客观存在出发，对其中行政“三效”的存在特征与定位及其相互多重联系加以分析。
一、简评未从行政管理动态系统出发认识“三效”的观点
在我国已出版的行政学或行政管理学教材、著作中，涉及行政“三效”的有不少著述，为了说明问题，下面只援引五种有代表性的观点加以简评。
其一是“区别论”的观点。此观点认为“行政管理的效果是多种因素促成的综合效果，不能简单地用数字表示，要从整体社会需要和社会效果来衡量，为了与行政效率相区别，称之为行政效能”(1)。 此观点只在于提出了行政效能、效率、效益（即效果）有一定的区别，对行政“三效”之间的联系表述不很明确。
其二是“结合论”的观点。此观点认为“行政管理结果包括行政效率和行政效益，以及它们二者的结合——行政效能”，“效能是高出效率和效益的概念。行政管理效能包含行政效率和行政效益两个方面，体现了行政管理目标的正确性与行政管理高效率的统一。行政管理的效率或效益的任何一方面都不能代表行政效能，行政效能是效率和效益的乘积。公式如下：行政管理效能＝效率×效益”(2)。 此观点对行政“三效”之间的关系处理得比较简单化，没有真正揭示行政效能、效率、效益之间内在联系，特别把行政效能当成行政效率与行政效益相结合的结果是本末关系的倒置。
其三是“包含论”的观点。此观点既承认“行政效率和行政效能是两个既有联系又有区别的不同概念”，又认为效能有“两个层次的效能，一个是对行政管理成效的社会性评价，即效能的外部评价，一是指行政管理过程的内部评价，即内部结构优化的评价”(3)。在这段论述之前，分析社会性评价是指“社会效能”外部的目标——行政效益的评价，内部评价指“群体效能”内部的目标——行政组织效能的评价。此观点虽然区分了行政效率与行政效能，但是在行政效能中包含行政效益，因而对行政“三效”的区别与联系未全面揭示。
其四是“贯串论”的观点。此观点既认为行政效率包括“工作人员的技能、士气、素质、非正式沟通、人际关系、机器设备、办公条件等”效能因素，又认为“行政效率更重要的是体现在社会效益上……，行政效率体现在行政管理的各个环节、各个层次中”，“行政效率是行政管理活动的起点，也是落脚点”(4)。 此观点赋予行政效率以效能内含和效益外延，并把行政效率扩延到贯串行政管理各环节、各层次、起点和落脚点，因而既未说明行政“三效”的区别，也未正确揭示行政“三效”之间的联系。
其五是“综合论”的观点。此观点认为行政效能是“效率、效果、效益的综合体现”，“效能是比效率、效益、效果更高一层的管理要求”。“行政效能有系统的涵义……，行政效能是对行政管理活动多种因素的综合反映和整体要求，任何层次、任何部门的组织和人员，在行政管理运行中都应有系统和整体的要求， 否则就很难保证高效能”(5)。此观点不仅没有区分“三效”之间的区别，而且赋予行政效能综合、系统、高层次特性，将行政效能抬高到不适当的地位、从而对“三效”之间的联系也没有正确揭示。
以上观点，虽众说不一，但其共同点是都没有正确、全面揭示行政“三效”之间的区别与联系。究其原因：一则由于未从行政管理动态系统客观存在出发、分析行政管理动态系统中的“三效”有何存在特征和各占何位置，因而不能对行政“三效”作出正确区分，形成“一效”中包容另“一效”的情况；二则由于更没有把行政“三效”放在行政管理动态系统中、作全面而又具体地分析行政“三效”之间的多重联系，因而只能简单化地处理，要么用“一效”贯串各环节、各层次、要么以“一效”代替“三效”。
二、行政管理动态系统中的“三效”存在特征与定位分析
由于行政管理动态系统是“在一定社会、国家大系统环境条件中的行政管理主体（包括政府组成要素）→经过行政管理运行过程（包括行政信息—决策—执行—服务—咨询—监督运行过程）→作用行政管理客体（包括政府内务、国家政务、社会公共事务）→实现行政管理目标（社会效益）→目标反馈行政管理主体和社会……”循环往复的动态系统，因而可从其动态系统出发来分析行政“三效”的存在特征和定位。
1.行政效能的存在特征与定位
效能即有效的功能，它是“事物所蕴藏的有利作用”(6)。 也就是说，效能首先是蕴藏于事物之中的潜在功能，它在相应条件下如果能发挥出来才将外化为有利于事物运动所起的作用。因此，确认效能首先要从蕴藏的承担者出发，并从蕴藏承担者自身的状况来确认其效能的存在状况；否则，离开蕴藏承担者自身状况评价效能的外在作用表现，只能是“舍本求末”。据此，我们对行政效能，就可确认为蕴藏于行政管理主体（政府）之内潜在的有效功能作用，行政效能的大小、高低取决于上述政府各要素的结构及其整体组合的优化程度。正因为行政效能存在特征既有蕴藏于行政管理主体的潜在性特征，又有取决于行政管理主体组成要素结构优化状况如何的依存性特征，所以行政效能在行政管理动态系统中只能定位于行政管理主体子系统中。
2.行政效率的存在特征与定位
对于行政效率，凡有涉及的著述都确认为行政活动的产出与投入之间的比率，并且许多著述还用“行政效率＝行政活动的产出/ 行政活动的投入×100%”公式来表示。基于此共识，对行政效率的存在特征， 就应首先确认行政效率是与行政管理活动相伴随而产生的关系，如果脱离了行政管理运行过程中的多种活动，也就无行政效率可言。再者也应确认行政效率公式所表示的内容是行政管理运行过程中诸多行政管理活动所产生的“准确的行政信息、科学的行政决策、及时的行政执行、周到的行政服务、正确的行政咨询、严密的行政监督诸成绩、成果”与“各行政活动所投入一定数量和质量的人、财、物、时间、信息等”之间的比率关系，没有此比率关系所显示的大小程度，也就不可能衡量行政效率的高低。正由于行政效率只与行政管理运行过程中的各行政管理活动相伴而存在，并且行政效率的高低取决于行政管理运行过程中的产出与投入之间比率的大小程度，因此，行政效率的定位只能在行政管理运行过程子系统中。
3.行政效益的存在特征与定位
效益即有效的利益。行政效益是行政管理执行与服务活动作用于行政管理客体，解决需要与可能解决的问题之后，为国家和社会带来的综合性与整体性利益结果。行政效益的综合性利益结果表现为既包括环境、经济、政治、文化、社会各领域、各方面、各地域利益之结果，也包括长期、中期、近期、短期利益之结果。行政效益的整体性利益结果表现为既要符合整个国家意志要求，实现整个国家的利益目标之结果，又要符合全体人民日益增长的物质生活和文化生活的需要，实现全体人民的利益要求，以至实现整个社会的进步和发展之结果。正由于行政效益的存在特征：既是在行政管理运行过程作用行政管理客体之后才会产生的利益结果，又是在行政管理动态系统之外、体现为国家和社会带来综合性与整体性利益之结果，行政效益也就不可能在行政管理运行过程中出现，更不能在行政管理活动之前产生，只能体现在行政管理客体之后并体现在输出社会的结果上。因此行政效益只能定位于行政管理动态系统之外的输出社会之结果中。
以上对行政“三效”存在特征和定位的分析，说明了行政“三效”的区别不是人们主观随意区分的，而是由行政“三效”在行政管理动态系统中的客观存在特征和位置决定的。正因为如此，所以行政“三效”在行政管理动态系统中的各自定位，既不能错位，也不能倒换。
三、行政管理动态系统中的“三效”之间多重联系分析
行政管理动态系统中的行政效能、效率、效益作区别性的分析之后，还应该将行政“三效”放到现代行政管理动态系统中，作不同方向的多重联系性分析。
1.行政“三效”之间的目标联系
任何管理都要实现一定目标，没有目标的管理不是科学的管理。行政管理当然也有其目标，不过行政管理的目标不是许多行政学者所倾向的“效率”为唯一目标或终极目标。
从行政管理动态系统考察，其目标应是一种目标体系。此目标体系就是“行政管理主体优化结构和组合的效能目标——行政管理最佳运行过程的高产出与低投入效益目标——行政管理动态系统输出理想结果的效益目标”。行政“三效”目标之间的联系，从形式上看是“效能→效率→效益”依次递进的联系，从内容上看“行政效能是基础、行政效率是关键、行政效益是结果”，即呈现“有了高效能目标作基础，还必须通过高效率目标的实现，最后才能达到高效益目标”之联系。这种目标联系突出了行政目标实现的意义，不仅在于高的行政效益目标的实现需要高的行政效率为条件，而且在于高的行政效能是潜在的，必须通过高的行政效率才能体现出来。尽管如此，但行政效率目标并不能包容行政效益目标，更不能代替行政效能目标和行政效益目标、成为贯串于行政管理动态系统始终的唯一目标。
2.行政“三效”之间的效应联系
有些行政学著述中以理想主义看待行政“三效”之间的对应联系，认为有高效能必定有高效率，有高效率也必定有高效益。实际上，在复杂多变的行政管理动态系统中，行政“三效”之间，既存在“高的效能可能带来高的效率”和“高的效率也可能带来高的效益”这种正效应联系，也存在“比较低的效能可能带来比较高的效率，或比较高的效能可能带来比较低的效率”和“有的高效率可能带来低效益（或负效益），或有的低效率可能带来高效益”这种负效应联系。
由于行政“效能”是“效率”的基础、“效率”又是“效益”的前提，因而对行政“三效”之间的正效应联系容易理解，此不赘述。对于行政“三效”之间的负效应联系则需举例分述如下：
从“比较低的效能可能带来比较高的效率”或“比较高的效能可能带来比较低的效率”来说。由于行政效能的高低要取决于政府组成要素结构的优化程度，而其优化程度又是在有可比性的相对应要素结构比较中显示出来，因而有些政府组成要素结构前期比后期相比较要低一些时，可能呈现前期比后期的行政效率还要高一些。例如解放初期的政府行政工作人员的文化结构、建设社会主义的知识结构、以及政府的组织结构等，明显地比现在相对应结构的优化程度较低；然而，解放初期的政府行政管理运行的效率却明显地比现在高。再由于行政效率的影响因素是多样的，既有政府组成要素结构优化与否的基础作用，也有行政管理运行机制合理与否的直接作用，还有社会发展状况的影响作用，因而即使有较优化结构的较高效能，如果行政管理运行机制不合理（如办一项目审批本可能联合办公、一天内得到审批，而运行机制是分散一一审批，就要几个月才能审批完等情况）或如果社会发展状况中科技水平落后（如办公室自动化手段尚未问世、办公只能手工作业等情况下），那么行政效率也仍比较低。
再从“有的高效率可能带来低效益（或负效益），有的低效率可能带来高效益”来说。行政效益包括环境、经济、政治、文化、社会多种效益、也包括长、中、近、短各时期效益，可能有的高效率只对其中一种或一定时期有正效应，对其它多种或多时期没有正效应，相反有的低效率只对其中一种或一定时期没有正效应、而对其它多种或多时期有正效应。例如在行政管理运行过程中有些经济建设项目的行政决策不经过较长时间的科学决策过程、只凭个别领导拍脑袋，一天内可敲定几个决策方案，从行政效率看是高的，而其敲定的决策方案中有的只着眼经济，可能只有短期的经济效益，但没有甚至有损于其它方面的效益。再有的行政决策一个方案要经过较长时间调查研究、又动员各方面专家反复进行咨询论证、还进行试验修正等科学决策程序，从行政效率看是相对比较低一些，但是作为科学决策的后果将带来多种和多期的效益。
从以上行政“三效”之间效应联系的分析，说明了对于行政“三效”之间的联系是复杂多样的，而不能以理想化视之和简单化处理。
3.行政“三效”之间的反馈联系
上面分析的“目标联系”和“效应联系”，都是与行政管理“主体→进行过程→客体”动态系统走向相一致的正方向联系。实际上，行政管理的复杂性、动态性决定行政“三效”还有与前两种相联系相反方面的反馈联系。行政“三效”的反馈联系，可分间接与直接两方面分析。
从间接的反馈联系来说，是按“社会、国家大系统中的行政管理动态系统”的输入与输出实际进行分析。当行政管理动态系统输出的效益目标实现以后，无论其行政效益是正效益还是负效益，都会反馈到社会、使社会系统得到改变；而这改变后的社会又作为行政管理动态系统的环境因素输入到其动态系统中，从而影响到行政效能和行政效率。例如行政管理动态系统输出的结果之一是，带来科技发展的效益，此效益物化为办公自动化设备输入政府、使政府各部门能建成电脑网络、并与信息高速公路连网，这对提高行政效能和行政效率无疑有重要作用。再如因行政管理失策而造成社会的经济重大损失，这种负效益反馈到政府使行政经费也大大减少、这无疑会使行政效能和行政效率也会有相应降低。
从直接的反馈联系来说，是从行政管理动态系统内部运作实际进行分析。如前所述当行政效能较高而行政效率较低呈负效应时，因行政效能是行政效率的基础，所以此负效应会直接反馈到行政管理主体，行政管理主体中的行政组织及其领导者就会推行相应的体制改革和管理作风的改进，从而会使行政效能与行政效率的负效应转化为正效应。再当行政效率较高而行政效益较低呈负效应时，此负效应作为行政信息也会直接通过行政信息渠道反馈到行政管理主体，使之行政主体作相应的补救或改进，达到行政效率与行政效益的负效应改变为正效应。
以上反馈联系的分析，说明了行政“三效”之间的目标联系与效应联系是可以通过反馈联系得以完善的。
综上从行政管理动态系统出发对行政“三效”的理论分析，其实践意义在于：既有利于我们增强全面提高行政“三效”的意识和进行有关行政体制改革的自觉性，也有利于我们有针对性地创造良好行政环境、协调行政运行过程，以达到行政管理目标的全面实现。
注释：
(1)王健刚主编：《简明行政管理学辞典》上海交大出版社1987 年版，第7—8页。
(2)傅大友等编著：《现代行政学导论》云南教育出版社1987 年版，第151、162页。
(3)唐代望主编：《现代行政学》 对外贸易教育出版社1989年版，第415、411页。
(4)许文惠主编：《行政管理学》红旗出版社1992年版，第293、294页。
(5)人事部组织编写、 成银生等主编：《公共行政管理》湖南科学技术出版社1994年版，第235、236、238页。
(6)中国社科院语言研究新词典编辑室：《现代汉语词典》 商务印书馆1980年版，第1259页。