发达国家政府大部门体制评析，本文主要内容关键词为：发达国家论文,体制论文,部门论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、大部门体制特点
对发达国家来说，大部门体制包括三个组成要素，政府行政决策中枢（内阁）及其辅助机构，内阁部、内阁部以外的其他类型行政机构，其中“相对较少的内阁部门覆盖政府基本职能”。
发达国家的政府大部门体制基本上可分为两种类型，一为原生状态，如美国、以色列、爱尔兰、芬兰、荷兰、奥地利、德国、挪威、葡萄牙、瑞典、瑞士、西班牙等多数发达国家属于这种情况。二为经过改革调整后才形成的状态，如英国、日本、澳大利亚等。
有观点认为大部门体制就是“少机构，宽职能”，这个观点是片面的。发达国家的内阁部数量相对较少，但内阁部以外其他类型的政府机构不一定少。如，新加坡在14个内阁部之外，还有57个法定机构。爱尔兰在16个内阁部之外还有134个其他类型的行政机构，如地政局、中央统计办公室、退休金管理局、竞争管理局这样一些专业性强且职能单一的机构就在此列。德国在13个内阁部之外，还有36个其他类型的行政机构。法国在15个内阁部之外，还有数目繁多的独立管制机构。美国15个内阁部之外，还设置独立机构61个。
政府组成人员构成行政决策中枢。从目前状况来看，发达国家的政府组成人员（内阁成员）相对精干。大部分发达国家政府内阁成员数量大体相当于内阁部的数量。如，日本政府内阁成员12名；芬兰内阁成员由总理和国务院委员组成，共18名；瑞典11名；西班牙19名；英国内阁成员约20名；澳大利亚17名。少部分国家政府内阁成员略多于内阁部的数量。如新加坡内阁部只有14个，其内阁成员则是由总理、部长、高级政务部长、政务部长、高级政务次长、政务次长和政治秘书组成；以色列的内阁成员20个内阁部，内阁成员则为24个。法国内阁成员由总理、国务部长、部长级代表、部长、国务秘书组成；英国内阁部只有17个，内阁成员则是由首相和首相选定的约20名阁僚组成。个别国家政府的内阁成员数量少于内阁部数量。新西兰设置内阁部30个，但有的部长兼任几个内阁部的部长，于是由总理、部长组成的内阁成员只有18名。
行政首脑的办事机构成为政府综合协调中心。行政首脑的办事机构实际是行政决策中枢的辅助机构，为行政首脑提供决策情报和信息，协调和督导行政部门的活动，实际上成为政府的综合协调职能中心。如日本的内阁官房、美国的总统办事机构、英国的首相办公室等。掌控部门决策与部门预算的规划与审查，是这类辅助机构有效履行职能的必要条件。
二、建立大部门体制的原因
为什么绝大多数发达国家要建立大部门体制的组织架构？概而言之，有三个层面的解释。
从政治层面看，这是资产阶级民主政治的内在驱动。权力的接受者必须对权力的来源负责。当代发达国家的政府架构必须满足选民的要求。政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。政治追求民主化，行政追求科学化。选民在政治上要求的是民主，在行政上要求的是效率。部门扯皮、部门分割显然不利于提高效率，所以，凡是部门扯皮、部门分割到了不能容忍的程度就将其整合，一直整合到选民满意为止。伍德罗·威尔逊1887年在《行政学研究》中指出：“如果各种政府想成为同样有作用和有效率的政府，它们就‘必须’在结构上具有高度相似之处。”美国1966年整合了8个交通部门的职能，不是为了发展综合运输，而是为了提高交通安全管理的效能，满足选民的强烈要求。
从管理层面看，专业分工与综合协调寻求有机统一的内在驱动。专业分工既是组织存在的原因，也是组织存在的结果。综合协调与专业分工始终是一对矛盾。任何行政首脑的知识、时间、精力都是有限度的，因此必须合理确定控制幅度。1918年的英国政府机构改革委员会得出结论：“内阁人数不应太多，十人比较好，最多十二人”。亨利·法约尔说，“担任一个大企业首脑的经理不应超过5—6人”。格累厄·沃拉斯说，内阁人数的增加不应超过10或12人。①
设置较少的内阁部门有利于政府的综合协调，但有时不适应政府管理专业化的需求。发达国家一般通过两种方式来化解这对矛盾。一是依法设置各类专业化的独立机构。如美国在15个内阁部之外，还有61个独立机构，食品药品管理局、美国联邦储备委员会、证券交易管理委员会等属于独立管制机构；社会保障局、特别检察官办公室、环境保护局则属于独立行政机构。二是设立由内阁部来管理的执行机构。如瑞典设置10个内阁部的同时，设立109个归口各部管理但相对独立的执行机构。而这些执行机构中，由瑞典农业、食品和消费事务部归口管理的有18个，国防部归口管理的19个，环境部归口管理的12个，外交事务部归口管理的有9个，产业、人力雇佣和交通部归口管理的36个、司法行政部归口管理的15个。上述内阁部专门负责决策，执行机构专司执行，同时为内阁部提供相关决策信息。
从历史和现实看，西方发达国家普遍将行政首脑的办事机构定位为综合协调中心。相对较少的政府组成部门覆盖政府基本职能，这是大部门体制的核心，也是政府对各部门综合协调的基础。但这并不是政府综合协调的全部。事实上，覆盖政府基本职能的政府组成部门相对越少，部门职能就相对越宽，部门权力就相对越大，对政府综合协调能力的要求就相对越高。20世纪30年代世界范围内的大危机之后，发达国家政府职能越是膨胀，就越需要政府加强综合协调能力。经验表明，协调可通过组织进行，也可通过思想的支配进行，这两者并不相互排斥。但对政府等大型复杂的组织来说，通过组织协调更为可靠。这个组织就是行政首脑的办事机构。
美国总统办事机构最多时达4700人。目前内设机构有14个：白宫办公厅（1939年）、白宫军事办公室、经济顾问委员会（1946）、中央情报局（1947）、国家安全事务委员会（1947）、总统外交情报顾问委员会（1956）、美国贸易代表办公室（1963）、环境质量委员会（1969）、行政管理和预算办公室（1970）、科学和技术政策办公室（1976）、行政办公室（1977）、政策制定办公室（1978）、国家药品控制政策办公室（1988）、国家经济委员会（1993）。
日本2001年1月完成了大部门体制改革的同时，建立了三个层次的中央省厅间协调机制。一是在首相的直接领导下，由内阁官房（相当于中国的国务院办公厅）主导的部门协调，为最高协调机制；二是由首相在内阁府任命“特命内阁大臣”作为内阁代表对各省厅进行协调；三是省厅部门间的直接协调机制。
从经济层面看，资源配置方式是建立大部门体制的物质基础。计划经济体制下，政府是资源的唯一配置者，部门是经济计划的落实者，实际上也是国家这个大企业的车间，这种资源配置方式要求政府部门必须按行业产品种类来设置。市场经济体制下，市场在资源配置处于基础性地位、发挥主导性作用，政府部门可以根据公共管理的需求综合设置。政府越是履行公共管理职能，越是超脱于微观经济活动干预，较少的政府组成部门越容易覆盖政府基本职能。这就是市场经济发育程度比较高的国家为什么普遍采用大部门体制的经济根源。
通过对比两种经济体制下的政府机构设置，就可以清楚看出，计划经济体制支撑不起大部门体制。目前俄罗斯联邦政府设置17个内阁部，可是前苏联部门设置数量一直处在增长态势（参见表2）。中国国务院1956年设置工作部门81个，其中部委机构49个。1981年，国务院设置工作部门100个，其中部委机构52个，50％以上属于主管经济的部门，仅机械部就有8个。可见，资源配置方式直接影响政府架构特别是部门设置。
对发达国家来说，市场一直在资源配置中发挥主导性作用，但在战时、国际经济环境发生剧烈变动等状况下，政府配置资源的作用将会增强，也会直接影响到部门设置以及政府架构的变化。如，1914年，英国政府只设有内政、外交、财政、贸易等16个部。第一次世界大战期间增设了空军、劳工、海外贸易、粮食管制、船只管制等13个部门。第二次世界大战中，又建立了国防、国内安全、情报等10个部，并对其他部门进行了改组。进入60年代，政府分工过细、部门设置过多造成的弊端日益显现，加上英帝国殖民体系的瓦解，过去专门统辖殖民地的机构显得多余，于是开启了机构整合的进程。1964年，国防部、海军部、陆军部和空军部合并成立新的国防部。1968年，外交部和联邦关系部合并为外交和联邦事务部，社会保障部和卫生部合并成卫生与社会保障部。② 再如，英国1974年、美国1977年建立能源部就是为了应对1973年爆发的国际能源危机。
三、大部门的监督模式
大政府对大部门不仅有协调的问题，还有加强监督难题。发达国家普遍采用决策、执行、监督相互分离与协调方式，加强对大部门的监督。实践中采取了多种模式，下面五种模式比较典型。
一是英国模式：设立独立的执行机构。1988年，英国政府开始推行“改进政府管理：下一步行动方案”。方案的核心是决策与执行分离，主要形式是在大部门内部设立独立的执行机构，为履行政策执行和服务提供职能。2002年英国的执行机构为127个，占全部公务员的78％。主管部长通过制定的政策和资源框架文件进行决策，③ 执行机构负责人执行，监督者是决策者与公众等。
二是新西兰模式：产出管理。新西兰政策与执行从组织机构和功能上分开了。根据1988年的《政府部门法》，国家公共服务委员会合同雇用首席执行官，专门负责部门的执行工作。自1994年4月1日36位首席执行官就职起，新西兰就严格运行这一体制。2002年首席执行官与财政部、国家服务委员会签订产出协议。④ 决策者是部长、财政部。监督者为国会选拔委员会、决策者、审计部门等。
三是澳大利亚模式：另设独立的监督机构。1987年澳大利亚政府由28个部压缩为15个部，实行了大部制。同时，在原有的监督机构以外，新设独立的生产力委员会，通过专项调查、绩效评估、向公众发布信息等方式专门履行监督职责。决策者是各部部长，执行者是得到公共服务合同的公私部门，监督者为决策者以及新设立的生产力委员会。
四是新加坡模式：重组法定机构。私营部门与重组后的法定机构共同竞争公共服务合同。
五是美国模式：绩效管理。1993年美国颁布《政府绩效与结果法案》，以国家立法形式推动政府绩效管理。政府绩效管理有以下三个要素：一是明确组织使命和战略——“使命”不是根据什么法律行使什么权力管理哪一个领域，而是履行职责所要达成的最高目标；战略则是实现最高目标的主要途径。二是绩效目标和绩效计划，要求目标客观具体、量化、可衡量。三是绩效报告。2001年美国小布什总统提出“预算与绩效一体化”的建议。2004年又引入了项目评价与分级工具（PROGRAM ASSESSMENT、RATING TOOL），在实践中把项目的有效性与预算决策正式挂起钩来等。决策者是总统，执行者是部长，监督者是决策者和国会以及新闻媒体。
可见，“行政三分”主要是指管理流程的再造。“行政三分”不一定意味着政府组织架构必须分成决策类机构、执行类机构、监督类机构。行政执行只是完成特定决策任务的行为过程，并不限制特定的主体和方式。“行政三分”的关键是决策与执行的分离。只有将决策者与执行者分离，决策者才有监督执行者的内在动力。
注释：
① 参见彭和平、竹立家等编译：《国外公共行政理论精选》，中共中央党校出版社1997年版，第23页。
② 中央编办事业发展中心、北京大学电子政务研究院：《世界百国政府机构概览》（中卷），北京出版社2006年版。
③ 框架文件以长期规划和年度报告为基础，其内容包括：政策本身；执行政策所需的资源；应该达到的目标和工作结果；管理者履行职责被赋予的自主权限；敏感政治问题出现时处理的方式和程序。
④ 1994—2002年，首席执行官与财政部签订购买协议，与公共服务委员会主任签订绩效协议，2002年后两份协议合并为一份产出协议。