从救助入手，推进城乡统筹社会保障体系的建设，本文主要内容关键词为：城乡论文,社会保障体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障怎样才能逐步由“城乡分治”走向“城乡统筹”、由“碎片化”转为“体系化”？我以为，社会救助就是最好的“突破口”。
在社会保障体系的整体结构中，社会救助的层次最低，起着“兜底”的作用，社会保险次之，社会福利的水平最高。在保障待遇水平极度不平衡的城乡之间以及各地区、各部门、各群体之间实现统筹，如果让高水平者向低水平者看齐，会遇到来自前者的激烈反对，增添许多阻力，不利于保障制度的改革和社会的稳定；如果让低水平者向高水平者靠拢，虽然可能“皆大欢喜”，但若操之过急，则国家财力恐怕承受不起；因此只能采取渐进的、分阶段实施的政策，促使低水平者逐步增加其社会保障待遇，缩小他们与高水平者之间的差距。落实到社会保障体系结构内部，必然的结论就是社会救助领域先实现城乡之间以及各地区、各部门、各群体之间的统筹，然后推进到社会保险领域，最后再扩展到社会福利领域。
就社会救助而言，首先要实现各项社会救助制度的城乡全覆盖。对于生活困难、确实需要救助的人群，不能因为其城乡户籍的不同、城乡居住地的不同，而使有的人能够得到救助，有的人则得不到救助。随着居民最低生活保障制度的城乡全覆盖，这方面关键的一步已经迈出，但还存在不少亟待进一步解决的问题。例如，已经进入城市务工经商的农民，一旦生活陷入困境，城市和农村这两套“低保”制度都还覆盖不了他们；有些救助制度的实施目前还只停留在城市居民中，如住房救助等。其次，救助的标准应当逐步趋向统一，最多根据各地物价水平以及生活费用水平的不同而保留适当的差距。根据2008年3月全国城乡低保标准计算，全国城市人均支出水平为124元，农村人均支出水平只有37元，相差3.35倍。在城乡内部，各省、直辖市、自治区之间的“低保”标准也相当悬殊，仍以2008年3月为例：城市低保标准最低的吉林省为137.9元，仅为最高的上海市（352.6元）的39.1％，为最高的省份浙江省（281.6元）的49.0％。显然，这种悬殊大大超过了各地物价水平以及生活费用水平的差距。解决的办法只能是借助财政转移支付手段，加强中央财政对经济落后、财政收入拮据省（区）予以扶持（以及省级财政对困难县予以扶持）。再次，要用同一套管理体制和信息系统对社会救助工作实施管理，设计各种相应的无缝衔接“通道”，使得人们在城乡之间以及不同的地区、部门、身份群体之间实施流动时不至于影响其得到相应的救助。
这样，在实现社会救助城乡统筹的基础上，就有可能本着“低水平、广覆盖、应保尽保”和“一个体系、两个模式、留有通道、逐步接轨”的方针原则，坚持城乡社会保障统筹发展，在持续的制度创新与完善中向一个具有架构统一、方式灵活、模式多样、水平不同的整体性城乡社会保障体系循序推进。
经过多年的努力，我国社会救助事业有了相当程度的发展，已经形成了以城乡居民最低生活保障制度为常规基础、以灾害救助为临时重点、以扶贫救助为中国特色的社会救助内容体系，以及以政府组织为主导、慈善机构为补充的社会救助主体体系，但还远未健全和完善，需要继续拓展和延伸。以灾害救助为例，完整的灾害救助体系应包括自然灾害救助、社会灾害救助和重大灾难救助，目前我们高度重视自然灾害救助，其绩效和群众满意度也较高，但社会灾害和重大灾难的救助则相对比较薄弱。当人们遭遇到由意外的社会原因或个人原因引起的如交通事故、化学危险品爆炸、毒气泄漏、火灾等突发社会灾害，或是因非自然因素和疾病等重大灾难陷入生活困境时，社会也有责任对其进行救助，以帮助他们渡过难关。特别是针对其中较为频繁发生的交通事故和大病灾难，应当积极建立交通事故救助制度和大病救助制度。又如法律援助制度是世界各国普遍采用的一种司法救助制度，对因贫困及其他因素导致的难以通过一般意义上的法律手段保障自身基本权利的社会弱势者，通过减免收费、提供法律帮助的手段，实现其司法权益。目前我国较为常见的家庭暴力（特别是其中针对妇女的暴力）和农民工讨要拖欠工资，都呼唤着出台相应的救助和保护制度。
当然，在扩展一系列新的社会救助项目时，必须贯彻城乡统筹的原则。原有的社会救助项目（例如“低保”和救灾等）由于脱胎于城乡分治时期，一开始就走上了城乡不平衡发展之路，以至于现在需要花大力气逐步实施城乡统筹。有鉴于此，在出台新的社会救助项目比如大病救助制度、交通事故救助制度等的时候，就不要再制造新的城乡壁垒了。
2009.4.52～57