90年代美国公立学校私营化，本文主要内容关键词为：美国论文,私营论文,年代论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
传统上，美国存在着两种相对独立的办学形式。一种是主要由政府运用公共资金或资助的公立学校；另一种是由私营机构、教会或个人举办的私立学校。当代，两种办学形式从管理因素看，出现相互影响的趋势。一方面，政府加强对私立学校的积极干预，这始于第二次世界大战后；[1]另一方面，私营机构或私人基金会参与公立学校的管理活动，其势头有增无减，这主要表现在本世纪90年代以来。本文所研究的公立学校私营化问题即属于后一种情况。
所谓公立学校私营化，是指公立学校把部分教育服务活动从公共领域转向私营领域。这并不意味着把公立学校逐渐转变为私立学校，而是在维护政府和学校委员会办学权（即学校的公共性）的前提下，增加私人或私营机构在公立学校中的投资服务项目，包括管理经营学校的生活费用、食物供应、交通工具、医疗卫生、教学技术、教育测评、课程革新、教师聘用等方面。
下面就美国90年代公立学校私营化的背景、形式、意义及呈现的问题作一介绍和分析，将之作为教育市场化问题的研究个案。
一、公立学校私营化的社会背景
英国著名的比较教育家萨德勒(Michael Sadler,1861—1943)有句名言：“校园围墙外的事情甚至比校园围墙内的事情更加重要，校外的事情制约并且说明校内的事情。”[2]90年代美国公立学校私营化的开展由周围的政治经济环境所决定，并深受80年代以来美国社会其它公共事业私营化的成就所影响。80年代，美国日益增多的严重社会问题引起社会各界焦虑，公众迫切需要改变这种状况，便产生对政府工作的强烈不满情绪。近十年，许多由政府负责管理的公共事业明显暴露出工作效率低、浪费大和官僚主义严重等缺陷。一些市级政府认识到仅靠增加税收并不是提高公共事业服务质量的办法。公众对公共事业服务需求增长给政府带来了极大社会压力，迫使官员们谋求改善公共事业服务的新途径。于是，地方和州政府开始转变工作职能，由过去公共事业服务的提供者成为私营机构与公共事业相互合作的筹划者。例如，把社区组织和私人基金会联合起来建立低息房租制；把学术研究与商业、劳务联合起来促进经济变革和提高工作效率等。[3]
日益增长的国家财政负担促使联邦政府作出公共事业私营化的举措。联邦政府把一些公共事业的服务管理和经费移交给私营机构负责。像卫生保健和罪犯教养等方面的公共事业在私营化过程中收到了良好的社会效益。[4]这样社会迫切需要的公共服务得到了保证，削减了官僚主义机构，健全了公共服务的管理制度，增强了市场对公共需求的及时反馈。总的来说，90年代公众广泛的社会需求和各级政府在政策上的支持推动了私营化在公共事业领域的扩展趋势。
公共事业私营化伴随着美国社会各界对教育质量的怀疑和不安。80年代初，有关机构提交了大量关于美国儿童学业成绩和教育现状不佳的报告，其中由“国家教育优异委员会”提交的《国家在危急中：教育改革势在必行》（1983年）的调查报告最为人知，震动全美。美国政界持新自由主义经济观点的人士鉴于私营化在其它公共事业领域取得的成功，而积极主张把市场竞争和私营化机制引入教育这一公共领域，强调发挥“看不见的手”——市场竞争和“看得见的手”——政府计划在教育管理中的协调作用。[5]一些教育专家和教育决策部门便于80年代末开始酝酿公共教育私营化改革方案。可以看出，80年代美国公众要求改革教育的强烈愿望、公共事业私营化取得的若干成就以及政府对此的极大关注和支持，为90年代美国公立学校私营化营造了一个积极有利的外部环境。
另外，公立教育内部存在的问题也为私营化提供可乘时机。90年代，美国公立教育面临双重挑战：对各州教育财政的新威胁时有发生；放弃公立教育，以私立学校取而代之的呼声日益高涨。[6]这促使公立学校领导为增加教育资源、扩大学校服务项目、提高办学效益而改革创新，选择了私营化道路。
二、公立学校私营化的形式
90年代，美国公立学校根据学校的实际要求和客观条件开展了丰富多彩和彼此不同的私营化活动。概括看来，私营化形式主要为以下三种。[7]
1.与私营部门签订合同
公立学校根据校内各个部门的发展需要，与私营公司签订各类合同。私营公司根据合同承包校内特殊的服务项目，如交通用具、医疗卫生、食品供应等。通常公立学校的这些服务项目在人员培训、人事管理、设备提供等方面单独所需的经费按合同规定由私营公司承担，不占用学校原公共教育经费。在没有承包之前，很多公立学校不能有效地运用政府拨给的教育经费，总是遇到资金不足的问题。
另外，学区也热衷于以合同形式把公立学校的部分管理工作转让给私营机构。籍此，学区在为公立学校提供必要服务的同时，节省了教育管理经费。“EAI”(Minnesota——Based Educational Alternatives,Inc.)公司已经接管下明尼苏达、马里兰、弗罗里达三州公立学校和学区的全部管理工作。这三州的做法是，部分名校通过学校委员会与某个独立经济实体签约，负责管理所在学区教育或其它若干公立学校，成为“特权学校”(Charter Schools)接受“EAI”公司资助。尽管私营公司操纵着公立学校的管理工作，但是州法律控制公立教育管理权力的转让范围。结果，在公立学校权益得到维护的前提下，其行政管理费用被节省了下来。
被广为人知的“爱迪生计划”(Edison Project)是又一种合同制度形式。[8]这项有利可图的教育计划曾打算把全国若干学校统一管理起来，形成全国“学校链”。可是，经费困难迫使计划创始人改变经营管理10000个学校的目标。1993年，公司决定重点承包管理公立学校，挽救原计划的经费危机。
2.与商业界和私人基金会建立伙伴关系
各级政府的财政困难和公共投入的削减，促使公立学校为获得资助而积极与商业界和私人基金会建立伙伴关系。通常，商业界和私人基金会也愿意为学校提供一定的设备、人员、资产和经费。双方的伙伴关系一方面有益于学校获得必要的资源，另一方面保证了公司通过投资教育而在未来获得训练有素的劳动力。近几年，“IBM”、“RJRN”和“Beusorth”等公司直接通过公司或私人基金会大力资助学校，其资助金额惊人。据1992年调查表明，近一半的公立学校与商界和私人基金会建立了伙伴关系，接受公司和私人基金会资助。
商界和私人基金会与公立学校伙伴关系的作用不仅表现为直接为学校提供经费，还表现为通过干预政府教育政策而间接影响公立学校的发展。美国的“商业行会”(the Business Roundtable)和“国家商业联合会”(the National Alliance of Business)是两个“智囊团”组织，专门为那些关心教育发展的公司和商业界领袖咨询服务。它们在州和地方行政部门设置分支机构，直接影响着政府教育政策的拟定，从而使公立学校发展方向与商业界和公司利益要求一致。
3.聘用独立教师
独立教师进入公立学校工作，为学校领导提供了又一种可以选择的私营化服务形式。独立教师的工作涉及到合同制学科教师、专门负责指导的教育专家、由教师建立的特权学校和教育服务公司等方面。
当一些学区急缺全日制教师或专门学科教师时，公立学校尤其重视聘用合同制教师。例如，北卡罗雷纳州法律要求所有五年级孩子要学一门外语，该州的威克学区根本没有足够的小学外语教师，一些公立小学便采用聘用独立教师制保证了外语教学顺利开展，至今已经渡过九个春秋。
1990年6月，“美国独立教师协会”(The American Association of Educators in Private Practice)成立。这个全国性组织类似大学教师或医学专业人员组成的自治团体，完全拥有建立自己职业标准的自治权。它是独立教师的权益代表，得到美国绝大多数独立教师的支持。
三、公立学校私营化的问题及争议
私营化是美国社会的政治经济潮流，它对公立学校的浸入引起社会各界争议，争议的焦点主要集中在以下几个方面：
1.教育经费
公立学校和学区通过与私营机构签订承包合同为学校和学区节省了大批教育经费；通过与基金会建立伙伴关系获得了较多的经费资助。这在今天教育财政危机，办学经费拮据的形式下显得十分重要。可是，私人资助对公共教育发展也潜伏着危机。
第一，私人资助并不能得到无限期的保证。基金会新的资助重点的变化会远离它当初向教育者的承诺，令学校管理人员出乎意料，办学将陷入困境。第二，学校办学目标往往迁就资助者难以预料的需求。学校领导经常遇到教育目标和资助需求之间价值冲突。麦克劳林(Mclaughlin,1992)断言，公司发起的资助公立学校计划标志着公共教育没有完成向社会承担的基本义务。当学校领导倾向于“使美国公司化”时（包括美国教育公司化），他或她可能允许公司来界定什么最有利于学校和公众。显然，教育活动议程仅仅着眼于公司的狭隘利益，而没有根据学生和社会发展的长期目标而制定。[9]第三，资助通常有时间限制。当资助时间完成时，学校领导为了保证教学活动能顺利开展不得不继续寻找新的资助，这或许鼓励教育者用短期眼光盯着某一项目，以迎合基金会或公司的投资方向，而不考虑整个学校的长远计划。第四，私人经营学校的动机是营利，以营利为目的的经营者和公共事业的创办者动机不一致。市场并不关心提供公共事业，它关心的是挣钱。如果利润占据其他动机之上，学校制度会潜伏着危险。假如私营公司因破产或其他原因不能履行合同要求，宣布停办学校，那么家长和学生损失巨大，无从求援。
2.教师队伍
责任感和有效性是公立学校私营化旨在追求的目标之一，这在独立教师制度上得到一定的体现。
首先，私营化加强了教师工作的责任感。独立教师对自己的工作担负着责任，如果学生的学习成绩令人不满，双方签订的使用合同就不能保护教师的工作。同样，教师的特权学校也受合同限制，如果学生没有达到成绩目标，学校领导可以在任何时候撤回租让权。
其次，私营化提高了教师工作的有效性。从事教育、教学工作的承包者——独立教师的创造性革新计划比较能迎合学生需要。他们必须以竞争形式获得工作职位，合同中工资待遇是根据他们不同职业水平而定的。职业的竞争性和教师人才市场的开放性鼓励着优秀教学工作者脱颖而出。
最后，私营化有利于教学多样化。公立学校用人走向市场，一方面有利于学校按需求得到教师，另一方面也有利于教师在人才市场流动，充分实现人尽其才。这两个方面为教学目标、教学内容及教学方法的多样化和灵活化提供了重要的前提条件。
然而，私营化教师以职业者的身份进入社会和学校来从事以公益性和非营利性的公共教育事业，这也暴露出一些缺陷。
首先，有悖于教育性教学原则。教师以职业者身份走进教室，往往关注的是以“授业”为中心内容的外部评价标准，容易忽视“传道”和“解惑”方面的内部评价标准。至于教育中强调的“人格的力量”和“情感的因素”在教学中很难保证，这也是合同中遇到的最棘手的问题。
其次，私营化使学区建设面临着严峻的问题。学区产生于共同分担的价值观念，提倡师生合作，成人组织交往（家长与教师、学校与街道居委会、政府与学校、邻里与邻里之间）的教育模式。教师工作效率和效果深受学区影响。独立教师和部分工作日教师严重脱离学校、学区、家庭的实际，显然，这与大教育观相悖。
再次，私营化不利于全日制教师和独立教师之间交流合作。全日制教师往往把独立教师看作某一领域的专家。专业化人员之间的互不合作、相互排斥和疏远会导致教师队伍支离破碎，发挥不了整体力量优势。
最后，独立教师的意外事故会给教育工作造成重大损失。尽管独立教师必须与聘用单位要求一致，但那些没能按质按量地完成教学任务的受聘者，给学校工作和学生学习带来的损失无法挽回。特别是当有的独立教师意外地中止履行合同，突然消失在教室和学校时，教学工作将陷入瘫痪。学校领导对此束手无策，学校重新面临缺少师资的更大危机。
3.教育机会平等
教育机会平等是现代社会的要求，也是现代教育的重要特征之一。自从市场竞争被引入教育领域后，关于教育机会平等问题的争论变得更加激烈。
私人基金会和商业界的有些投资是用来开展保证教育平等的教育计划。学校经常用这些钱举办课外活动、更新教学设备、增加选修课程。过去，这些方面的服务项目经常在财政紧缺时被取消。另外，学校委员会可以以合同形式争取一些特殊的服务项目为特殊学生服务，保证全面满足学生发展需求。然而，另一方面，我们也的确发现私营化存在着教育不平等的现象。
第一，私营部门可能对各类儿童不会提供同等的服务质量和责任。如果不要求私营服务提供平等机会，那么，学校教育将遭遇不平等问题，教育质量和数量参差不齐。
第二，基金会和私人资助可能给学校带来竞争。结果越有威望的学校比那些资源缺乏和更需资助的学校更容易得到资助，会变得更富。这种做法忽视了教育经费实际需求和地方资源分配等问题。
第三，独立教师制度不利于为公立学校创造教育机会平等条件。赫尔(Hurl,1986)认为，竞争会加剧利益集团在服务体制中追求利润、相互分裂和失去协调。例如，如果学校间展开了争夺优秀教师的“战争”，那么，学校将处于失衡状态。教育质量必然在学校中产生巨大差异，追求机会平等的公共教育事业和得不到合格教师指导的那些孩子受到重大损失，唯有独立教师从中受益。[10]
从教育经费、教师队伍和教育机会平等三个方面来看，公立学校私营化弊利皆存。如果私营化是公立学校发展中可以选择的道路，那么，一个重要的问题是，如何健全学校管理制度，以便公立学校兴利除弊地推进私营化进程。
四、结论与展望
1.教育作为培养人的活动要建立一个完整的、长远的成功目标评价体系。公共教育事业追求的是长期效益，而不像经济活动以短期获得最大利润为目标。公立学校在以合同制形式进行投资或开展其他私营化活动时，以经济效益为成功目标显然是不够的。学校的发展深受诸多社会因素所制约，因此学校要认识到自己担负着育人的社会责任，而不能急功近利。
2.教育事业涉及到各级政府和私人机构等多重管理。一方面这为变革增加了机会，另一方面也增加了障碍。学校在调动各种办学力量的同时，无论在权力还是在金钱面前决不跪下，永远作为“育人”的场所存在和发展。因此，学校领导必须把握与各部门和机构谈判的方法和水平，认真拟定协议书来保证学校的利益在各种谈判中得到保护。
3.私营化强化了基金会这类非营利组织的社会影响和作用。可是，当这类组织给学校施加“恩惠”伴随着对学校决策施加较大影响时，我们必须思考这些问题：这些基金会是否提供平等的教育机会？他们是否对教育面临的问题提供最佳解决方案？他们是否对学校决策的影响不适度？等等。学校领导必须清醒认识到私营化的意义在于，是“公立学校的私营化”而不是“私营化的公立学校”。否则，私营化改革将使公立学校舍本求末，走上倒退的道路。
4.公立学校私营化的道路坎坷。当前处于世纪之交的时代，变革学校已经成为世界的潮流。私营化作为教育改革的可选择方案之一在欧美处于探索阶段，始终没有达成一致的意见。教育私营化的根本问题在于，其作用是积极的还是消极的？如果政府热衷于建设商品化的社会，那么，私营化在其它公共事业领域中取得成就是不难理解的。然而，学校私营化并不一帆风顺，甚至将步入两难境地。一方面，教育是培养人的活动，与以商品或物为对象的经济活动存在本质差异。经济私营化的成功，决不能说明教育私营化必然可行。一味地追求教育私营化将导致教育本体价值丧失的危险。另一方面，学校作为一定社会的重要代表机构，体现着社会主要价值观念。社会价值观念的变化和调整向学校提出了必须正视和应答的问题。因而，学校领导在革新教育时，既要使学校与社会普遍的价值观保持协调，又要不断提供高质量的教育服务。这是今后公立学校私营化面临的最严峻的挑战。
注释：
[1]Sidney W.Tiedt,The Role of the Federal Governmentin Education,Oxford Univertsity Press,1965,P71-104.
[2]转引自吴文侃、杨汉清主编：《比较教育学》，人民教育出版社1989年1月版，第27页。
[3]Peter W.Cookson,Jr.Barbara Schneider,Jransforming Schools,Garland Publishing.Inc.USA,1995,P535—550.
[4]Peter W.Cookson,Jr.Barbara Schneider,Jransforming Schools,Garland Publishing.Inc.USA,1995,P535—550.
[5]Jim Carl,"Parental Choice as National Policy inEngland and United States",Comparative Education Review,Volum38,NO.3 1993.
[6]国家教委教育管理信息中心、中国国际资料服务中心编：《世界教育信息》1994年第3期，第10页。
[7]Peter W.Cookson,Jr.Barbara Schneider,Jransforming Schools,Garland Publishing.Inc.USA,1995,P535—550.
[8]国家教委教育管理信息中心、中国国际资料服务中心编：《世界教育信息》，1994年第10期，第20—21页。
[9]Peter W.Cookson,Jr.Barbara Schneider,Jransforming Schools,Garland Publishing.Inc.USA,1995,P535—550.
[10]Peter W.Cookson,Jr.Barbara Schneider,JransformingSchools,Garland Publishing.Inc.USA,1995,P535—550.
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