人民调解工作是党的思想政治工作的重要组成部分，重视和加强人民调解工作是我们的优良传统和一贯作风。近年来随着改革的不断深入，人们的法制观念在加强，思想意识在转变，自我保护意识在增强。人民调解是依靠人民群众的力量实行自我教育、自我管理、自我服务并解决民间纠纷的一种自治活动，是一项具有中国特色的法律制度，享有“东方经验”的美誉。它通过人民群众自己选举出的调解组织，专门调解民间纠纷，协助政府化解社会矛盾，增进人民内部团结，维护社会稳定。
一、人民调解的概念
人民调解是在人民调解委员会主持下，依据法律、政策和社会主义道德，对民间纠纷进行规劝疏导，促使当事人互谅互让，解决纠纷的群众自治活动。这一定义体现了民间纠纷的一般特征，突出了我国人民调解的基本性质，也揭示了人民调解的重要地位。
（一）人民调解协议的法律效力
2002年9月5日最高人民法院颁布《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》（以下简称《若干规定》）的第一条开宗明义：人民调解协议具民事合同性质，擅自解除和变更人民调解协议违法。
1、《若干规定》的重要意义。由于《民事诉讼法》第十六条第2款对人民调解协议的效力规定不明确，当事人以为达成的调解可以随意反悔，挫伤了调解组织和人员的积极性，也使基层法官在受理和审理涉及类似案件时左右为难，无法可依，导致近年来人民调解委员会受理的纠纷调解率、成功率下降。因此它具有以下意义：1、进一步完善我国的人民调解法律制度。法学界人士认为这一司法解释在人民调解制度的发展史上具有里程碑性质。2、为人民法院公正审理涉及人民调解协议的民事案件提供了法律依据。3、为建立起人民调解和法院诉讼协调发展的良性机制创造了条件。它使“第一道防线”与“最后一道防线”有机结合，两种法律制度协调发展、相得益彰，共同为社会稳定、改革、发展服务。
2、人民调解协议的有效构成要件。人民调解委员会调解纠纷应当在查明事实，分清是非的基础上，充分说理，耐心引导，消除隔阂，帮助当事人达成协议。调解协议书将作为民事合同对待，适用《合同法》有关合同成立和效力的规定，可以成为民事权利义务的发生依据。因而，不论合同纠纷、侵权纠纷、权属纠纷，还是不当得利、无因管理纠纷等，只要属于人民调解委员会的调解范围，由此而产生的协议，都具有独立的价值，即不依附于原有的纠纷事实而产生权利和义务。也就是说，合法有效的人民调解协议产生后，非因法定事由，不得改变。人民调解协议书本身具有当然的证据效力，原告请求履行调解协议时，只要举出了人民调解协议书，立案案由即可成立，并完成举证责任，不需对调解协议书存在的基础即原纠纷提供证据（目前其它调解组织或个人制作的调解协议还不能享受如此“待遇”）；当事人一方以原纠纷向人民法院起诉时对方当事人仅以调解协议书作为反驳证据，证明自己承担的义务仅限于人民调解协议书载明的义务。同时，依据《若干规定》第十条，人民调解协议具有债权内容的，债权人可以凭人民调解协议、公证书及执行证书向有管辖权的人民法院申请强制执行。
归纳起来，人民调解协议书内容和形式上成立的有效要件包括以下几个方面：1、须经人民调解委员会调解；2、双方自愿，不带强迫性；3、当事人无重大误解，是真实意思表示；4、内容合法、合理，约定清楚；5、当事人签名盖章；6、人民调解员签名，并加盖人民调解委员会印章。
二、新时期人民调解工作中存在的问题
（一）人民调解的社会公信力不足，调解手段老化，是导致诉讼案件增加的原因之一。
经人民调解委员会调解达成的协议书，不具任何法律效力，当事人可以反悔、不履行，造成人民调解的社会公信力不足，当事人与其花时间在无法律约束力保障的人民调解中空耗，还不如花点钱走具有法律保障的司法诉讼途径，这样促使了纠纷的解决从人民调解转向人民法院。社会转型的实质在于利益的调整与规则的重建，与此相伴而来的是纠纷的蜂拥而至。出于对法律和法院的信仰，人们希望尽可能地将纠纷提交法院，断诸于法。然而，“法治”不仅仅是“由法院来治”，塑造现代意义上的法院决不能仅仅是法院内部进行不断的“改革和创新”，而应当与其它多元化纠纷解决机构相辅相成，构筑起解决社会纠纷的多元化机制，将民事纠纷导入到法院外的机构解决，而不是鼓励人民斗讼公堂，以使法官的职责从“纠纷的解决者”转变为“法律问题的判断者”。
（二）人民调解员素质普遍偏低。
当前，调解组织的凝集力有所弱化，尤其是基层调解组织的人员来源，在很大程度上一直是靠志愿者和自觉奉献来维系，还有的靠担任村（居）自治组织的人员搭配兼职充数，具备业务素质的缺少热情，充满热情的又缺少业务素质，致使人员选拔的面比较狭窄，影响着人民调解事业的发展。随着我国经济的飞速发展，新类型纠纷案件的
不断增多，人们找到调解组织时不仅要求解决矛盾纠纷，还常常要求“讨一个说法，还一个公道。”这就对人民调解工作提出了更高的要求，人民调解员必须提高自身素质才能迎接新的挑战。
（三）对人民调解工作的宣传力度不够。
（1）自身宣传力度不够。人民调解员大多由居委会、村委会干部兼任，因客观上的案源减少导致主观上对自身调解工作不够重视，对自身机构、调解能力、调解范围、调解效力的宣传力度不够。
（2）老百姓对人民调解作用的认知程度也不同，很多辖区居民特别是甚至不知道居委会干部可以进行人民调解。
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（四）政府对人民调解的重要性认识不足，重视程度不够。
主要表现在：（1）日常工作经费没有保障，政府预算中没有明确的人民调解工作经费、工作补贴、培训费、表彰费等等，使人民调解工作难以蓬勃开展；（2）办公条件与人员组成上的不合理。现有的社区办公面积在逐步扩大，但人民调解工作室没有得到发展，相当多的社区连调解室都没有，不知要如何调解，到哪里调解。且调解委员几乎都是兼职的，委员们只有在干完本职工作后才能顾及兼职工作，这种依靠兼职人员为主力的事业能长期持续发展吗？一旦纠纷发生，去哪里找调解员，调解员有空调解吗？
（五）人民调解协议书的效力不具有强制执行力，这大大影响了人民调解作用的发挥。
根据最高人民法院制定的《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》之规定，经人民调解委员会调解达成的、具有民事权利义务内容，并由双方签字或盖章的人民调解协议，具有民事合同性质。但是不同于人民法院制作的民事调解书或民事判决书的是：（１）人民调解协议不具有强制执行力，经法院认定最多作为证据使用。（２）在调解过程中如果一方当事人反悔就浪费了调解人员所有的努力和劳动。（３）在给付金钱的案件中，负有给付义务的一方可能会利用人民调解协议拖延时间、转移或逃避债务，损害另一方的利益。
三、新时期我国农村和企事业单位改革发展中存在的问题
（一）新时期农村的矛盾纠纷。
基层是司法行政工作的重点和关键，同时也是难点和薄弱点〔3〕，“三农”问题是关系我国改革、开放和现代化建设全局的重大问题，人民调解具有重要性和紧迫性。
新时期农村体制正在向市场经济体制转轨，农业小生产经营方式向产业化、现代化经营方式转变的过程之中，农业、农村和农民中出现了许多新情况、新问题，加之农民参政议政意识不强，缺乏积极性和主动性〔4〕。一些地方在经济大发展的同时，却出现上访量大、集压，群众告状无门，干群关系恶化的情况。不稳定因素依然存在。主要有：一是农村土地承包纠纷和由此产生的使用权、经营权、分配权纠纷突出，这类纠纷引起的上访量大，甚至引发群体性的械斗事件；二是农民负担过重，不合法不合理，村务不公开，干群矛盾恶化；三是黄赌毒、封建迷信、非法宗教等现象死灰复燃，容易引起自杀和“民转刑”；四是重男轻女、家庭暴力、赡养老人、离婚纠纷增多；五是征地拆迁、安置补偿纠纷调处难度大；六是农民工工资拖欠问题严重；七是安全生产形势严峻，事故调处困难。
（二）努力强化人民调解的“三大功能”。
一是要进一步强化人民调解组织调处民间纠纷的功能，努力营造和谐稳定的社会环境。各级人民调解组织要认真贯彻落实《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，根据当事人特点、纠纷性质、调解难易程度及纠纷发展变化情况，采取灵活多样的方式方法，开展耐心细致的说服疏导工作，促使双方当事人消除隔阂，引导、帮助当事人达成调解协议，最大限度地化解矛盾纠纷，保一方稳定，促一方发展。二是要进一步强化人民调解预防纠纷、防止矛盾激化的功能，努力减少民事转刑事案件的发生。一方面要及时化解民间纠纷，努力将可能激化的矛盾纠纷减少到最低限度，特别是要妥善调处好有可能引发群体性事件的民间纠纷，努力防止因民间纠纷化解不力，而导致刑事案件和其他恶性案件；另一方面，要把出发点和落脚点放在预防矛盾纠纷的发生上，充分发挥人民调解工作的网络优势，及时发现矛盾纠纷的潜在因素，科学地把握民间纠纷产生发展的规律，不断总结经验，建立因人预防、因地预防、因事预防、因时预防等预防机制，掌握工作的主动权，使人民调解工作真正成为维护社会稳定的“第一道防线”。三是要进一步强化人民调解的法制宣传教育功能，努力提高基层群众的法律素质。人民调解组织要充分利用分布广、覆盖面宽、贴近基层、贴近群众的优势，运用具体案例在基层群众中开展生动直观的法制宣传，引导广大群众学法用法、知法守法，从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生。
（二）不断拓展人民调解的工作领域，实现“四大转变”。
一是调解的矛盾纠纷的主体范围要从原来的公民与公民之间向公民与公民、公民与法人、公民与其他社会组织之间转变。二是受案范围要从原来的婚姻、家庭、邻里、损害赔偿、生产经营等常见性、多发性纠纷，向改革中出现的土地承包、税费改革、民主管理、生产经营、划分宅基地、财务管理、拖欠职工工资、医疗费纠纷，以及市政建设、旧房改造中因拆迁、安置、施工、噪音、道路交通等引发的各种纠纷转变。三是调处思维要从适应原来的计划经济条件下社会环境相对封闭的情况，向适应市场经济条件下人财物空前大流动的情况转变。四是人民调解组织的设立要从原来的仅限于乡（镇）、村委会人民调解委员会，向企事业单位、区域性、行业性（如工程建设地、行政交界区、流动人口聚居区等）发展延伸转变。
（三）不断加强人民调解员队伍建设，提高整体素质。
一方面要严格按照规定条件选任人民调解员，积极吸收符合条件的离退休法官、检察官、警官、法律工作者等志愿者参加，逐步优化队伍结构；另一方面，要定期进行培训，不断提高人民调解员的法律意识、政策水平和业务水平，努力造就一支思想作风过硬、工作业务熟练、具有吃苦奉献精神的，适应新形势发展需要的人民调解员队伍。
（四）认真落实人民调解工作经费。
要把人民调解工作经费纳入财政保障体制，确保正常的业务培训、办公和人民调解员补贴支出的需要，保障基层调解工作顺利开展。
综上所述，本人认为通过对新时期人民调解有关问题的探索，有助于我们在工作中正确运用法律赋予我们的权力，有利于充分发挥职能优势，努力为完成好、维护好、发展好人民群众根本利益提供更好的服务。
论文作者:胡琼绘
论文发表刊物:《基层建设》2019年第5期
论文发表时间:2019/5/7
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