中国城镇化发展与数字城市建设，本文主要内容关键词为：城市建设论文,中国论文,城镇化论文,数字论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F290 [文献标识码]A [文章编号]1006-3862(2011)08-0001-05
中国城镇化正处于从前30年粗放的城镇化向追求质量的城镇化转变的关键时期，这对城市精细化管理提出了更高的要求，一方面是百姓对城市发展质量、服务功能和空间环境要求日益提高，人民群众为城市的美好而聚集在城市，城市本身就体现着一种文明，但能否提供良好的生活环境需要通过城市精细化管理来实现；另一方面生态文明时代需要推进城市节能减排、循环利用资源能源、建设低碳生态城市、实现可持续发展，这也需要精细化管理来达到。数字城市应运而生，数字城市找到了大展宏图的天地，也就意味着数字城市行业会在近几年有更大的发展。
“十一五”期间，数字城市在科研项目方面有了长足的发展。主要体现在城镇化与村镇建设动态监控关键技术、区域规划与城市土地节约利用关键技术、村镇空间规划与土地利用关键技术、可持续发展的中国人居环境的评价体系和模式、城市用地的适宜性评价与增量预测技术、城市空间信息基础设施共享、城市数字化管理等方面技术创新和应用进展极快。但是也暴露出许多问题，具体表现在：(1)数字城市建设方向以内部建设为主，为行政内部所用，而惠及百姓的很少；(2)系统相对独立，很少关注外部需求，城市横向系统间交流和共享很少；(3)数字城市建设以技术驱动为主，较少涉及需求的满足和服务驱动；(4)仅从一个部门内部角度进行数字化建设，无法从城市整体需求和发展角度解决问题，需要逐步向综合统筹建设为主；(5)缺乏城市数字化建设所必需的政府部门间信息交换和共享的横向协调机制，无法解决综合性、高难度的问题；(6)缺乏以政府管理服务需求为目标、各部门之间统一的公共平台(图1)。
图1 数字城市系统不同视角下的内外部协调统筹关系
1 “十二五”期间亟待解决的两大基础问题
解决“十一五”期间存在的问题，从本质上来说，不是技术问题，而是体制问题，所以要转换思路；根本的思路转换是要从技术驱动为主转向需求和服务驱动为主，关键是要建立公共信息平台。
(一)数字城市建设要从技术驱动为主向需求和服务驱动为主转变。需要充分关注国家和城市两个层面的需求，如图2所示。
图2 国家和城市两个层面对数字城市建设的需求
国家层面的需求非常明显。一是要通过部、省两级有效的联动监督来促进我国数字城市健康可持续发展。数字城市的可持续发展是为了城市生活质量的提高和可持续发展，这个目标我们不能动摇。二是从注重国内生产总值真正转变到生态环境和人居环境建设，可以通过数字城市建设达到。城市层面的需求比较复杂。一方面城市层面自身含有国家的目标，如城市的可持续发展、社会经济正常活动效率的提高等；另一方面也有基于本地文化、历史、经济、生态、人居等特殊情况量身定做的数字城市建设需求。
因此，数字城市建设要从业务需求和问题角度出发，而不应该纯粹地开发软件、系统或数据库；信息系统必须与业务系统相融合，是为解决实际问题服务，不能转移这个目标；关键是打造业务能力，不是简单地打造信息系统。比如上海有效地把信息系统的建设和世博会重大任务紧密结合在一起，为每天几千万人流提供交通信息服务，在实现对城市交通、治安等问题的应对有重大突破的同时，促进了数字化城市建设技术的重大突破。
(二)建设数字城市公共信息平台，实现系统的整合，有效解决城市信息孤岛的问题，使信息在各部门多系统间共享和流转，为城市综合决策和复杂问题的解决提供支撑。
城市是一个分层的复杂体系，呈现出层层叠叠、相互交叉的“洋葱”结构(图3)，需要用复杂科学的观点来了解城市。随着城市的发展、规模的扩大、城市产业的高级化、生活环境质量要求的不断提高，更增加了城市的复杂性，这就需要用精细的数字化管理来保证城市有序健康的成长。
图3 复杂的城市体系和城乡建设系统的关系
然而，从前几年的情况来看，城市中的“信息孤岛”不减反增，原因就在于越来越复杂的城市管理过程中，产生了越来越多的以部门为主的法律和规定，以及日益增多的具体问题需求，这些使得各个部门都希望建立自己独立的系统、独立的数据库、独立的队伍，甚至独立的机构。这些信息孤岛的产生，关键在于缺乏系统整合的能力。所以在我们要求消灭信息孤岛的同时，信息孤岛反而不断涌现，具有越演越烈的趋势。同时，一个部门信息孤岛产生以后，往往形成利益的锁定，不许别人插手，形成了恶性循环。
我们应深刻理解为什么要提出数字城市建设。数字城市是以城市为单元，将这些“信息孤岛”进行整合，真正实现信息在各系统之间的顺畅流转，通过信息共享真正支撑城市各种各样问题的解决。当前一个非常紧迫的问题，就是要建立城市级的公共信息平台，这类公共信息平台的建立，技术上是绝对没有问题的，而需要从体制上解决。
从住房和城乡建设部来讲，关键的问题是要通过数字城市来保证城市所有的物质空间规划建设及其活动合理、有序、可持续。正是这样的要求，“十二五”期间住房城乡建设系统首先要解决行业内部数据的整合、交流、共享和利用问题，其次要彻底突破传统本位主义思想，各个部门都要主动共享城市空间的地理数据、建筑物基础数据等，促进城市建设与运行管理能力的提升。
2 “十二五”期间城市精细化管理八个重点领域
从思维角度看，首先要实现从技术驱动到需求驱动的思维转换；第二要实现从部门角度到城市角度的视角提升；第三要实现从封闭心态到开放心态的转变。在这三转变实现的情况下，城市精细化管理公共信息平台的建设就要提上日程，基于公共信息平台将会出现一批新的需求，例如在以下重点领域实现精细化管理：
图4 解决基础性问题促进重点领域的精细化管理
第一，提高城镇可持续发展的规划监控与管理能力。包括对城镇能源流、物质流、生态建设方面的监控和管理。我国的城市发展到了一个关键的时刻，也就是要从过去粗放型的城镇化转向精细型的城镇化，必须依靠数字化服务走精致、低碳、集约的发展道路。从应对方法上来看，首先要建立城镇可持续发展相适应的环境、能源、资源等指标体系，增强城乡规划的空间指导和约束功能，发挥城乡规划的综合调控作用，走“紧凑型”和“多样性”的城镇化发展道路；其次是构建城乡规划编制、审查、实施、评估、修订各环节数字化技术集成体系，提高城镇可持续发展的监控与管理能力，城市化的力量如果像火车头动力的话，城市规划的轨道应该越坚强、越细致、越精密才能引导快速城镇化健康发展，也就是要求我们城市规划的管理越严格、越精细；再者要探索能够动态模拟预测城镇可持续发展的辅助决策系统，有效应对城市所面临的越来越多的不可预测干扰因素，为我国经济发展、城镇开发、环境优化、社会和谐可持续发展提供强有力的技术支撑。
第二，加强以建筑物和地下管网为核心的数字化城建档案建设。从地下来看，我国城市的地下管网非常薄弱，由于缺乏地下管网详细资料和定位信息，导致管理乏力，严重影响国民经济和社会生活，亟需建立地下管网详细的数字化管理系统，建立非常健全的地下管网动态更新机制；从地上建筑来看，当前遇到的问题是拆了许多不应该拆的房子，这些不当的拆迁浪费了大量的人力、物力、资源和能源，并产生了大量的污染。由于缺乏对房屋等建筑物和构建物的精细化信息管理，使得上级的宏观调控基本上失效。传统的建筑物档案基本上还处于按工程项目整理的纸质档案管理方式，需要迅速达到数字化的管理要求。应以全国唯一的建筑物身份识别码为标准化基础，基于城市精细化管理公共信息平台，通过规划、建设、房管、城管、消防等所有部门的共同努力，尽快实现对地下、地上城市建设档案的全面数字化管理。
第三，提高风景名胜区、生态保护区等资源保护和综合管理水平。风景名胜区、生态保护区尽管占我们国土的少数面积，但却是我们国土上最精华、最值得保护的“小区域”，通过数字化管理手段有效保护这些特殊的国土区域，将为子孙、为万物留下“诺亚方舟”，为我们子孙留下不断增值的绿色瑰宝。从国家角度来看，当前最紧迫的就是避免开发性破坏。这种开发包括硬的开发和软的开发，要落实强制性内容，在规划上严格限制在核心区的开发项目，通过遥感等技术手段，加强对风景名胜区资源保护的监测管理。对于风景名胜区管理机构，非常明确的就是尽快利用城市的精细化管理模式来强化这些小区域的监管。
第四，建立全国住房保障精细化管理体系。我国进行了许多次国民经济的普查，但是自1984年第一次全国城镇房屋普查以来已长期未进行住房普查，一旦再次实施住房普查和建筑普查，就可以把这些普查数据全面输入系统，然后在地理空间上进行标注，实现对房屋类型、性质、年代等属性的全面监控。通过完善低收入住房保障的统计报表，实现统计数据的实时获取；建立城市住房保障信息管理系统和全国的监管系统，实现住房保障业务系统全国互联互通；形成横跨政府、房地产企业、物业管理单位和住房保障对象的精细化管理体系。为保障性住房建筑工程的质量管理提供保障，为保障性住房特别是廉租房后继的物业管理提供保障，为全国保障性住房建设提供全面及时的科学决策依据。
第五，加强建筑市场精细化管理，建立诚信和责任追溯机制。在城镇化快速推进时期建立的建筑，其质量问题与食品质量管理一样重要，需要建立对建筑质量可长期追溯的机制和数据库，真正实现质量可追溯、过程可追溯、责任可追溯，确保任何质量问题都可以追溯到相应的建造方、设计方、施工方、材料提供方，一直到所有的决策者，逐步形成对这四方以及业主的诚信管理档案，并对公众进行开放形成强有力的社会舆论监督。通过对“十一五”期间成果的进一步提升，基于城市精细化管理公共信息平台实现建筑市场的精细化管理，实现全国范围内建筑企业、注册人员、市场诚信数据的互通、互认和共享，提升建筑市场的规范化、标准化、精细化的水平，将有助于降低建筑工程质量和事故的发生率。
第六，积极研究城镇污水、垃圾减排监测精细化管理模式。“十二五”对节能减排提出了更高的要求，而城镇产生了80%以上的污染物，因此要求对城镇节能减排实施精细化和严格化的管理。从水污染治理、饮用水安全、垃圾处理等方面来看，需要开展全国城镇污水和垃圾处理评价指标体系和年度评价模型研究，综合开展利用高分辨率遥感影像和物联网传感设备，开展对空气污染、污水和垃圾处理设施定期遥感分析研究，逐步实行污染源的远程实时监测和核查，完善和提升全国城镇道路交通污染、污水处理和垃圾处理管理信息系统功能，扩大监管覆盖范围，缩短监管时间间隔，增强监管信息的精确性和丰富性，为实现减排目标提供科学的决策支持和有效的管理手段。
第七，积极探索村镇建设精细化管理方法和技术。村镇是仅次于城市的主要人居点，但村镇人居点的改善可以大大优化城市化进程，使城、镇、村人类人居聚集点在大地空间上有序合理分布，所以村镇在下一步的建设中也必须遵循紧凑、多样、低碳和人居环境良好等原则。要通过将城市精细化管理向村镇延伸，来极大地提高村镇的人居环境建设。但我国村镇土地目前主要还是属集体所有，当前尚缺乏对农村集体土地房屋严密的产权管理体制，迫切需要建立相关信息系统对村镇的住房和基础设施进行精细化管理。
第八，基于公共信息平台促进城建综合信息资源的开发和利用。住房城乡建设系统产生的城市数据是最全面和完备的，将这些信息进行分类、整合、管理形成城市最基础性的数据，可为城市的微观和宏观管理提供强有力的支持。从建筑物和构筑物来讲，我们要追求全生命周期的管理模式，即从建材的选用，建筑或构件的设计、施工到运行，甚至到构筑物或建筑该不该拆、怎么拆、拆后是不是能够循环利用等，这是全生命周期管理的第一个层面；第二个层面就是能够掌握建筑或构筑物在运行过程中对当时气候适应性等各种数据的反馈和利用，将人居功能建筑与人口分布信息绑定，将经济功能建筑与其经济能力绑定，将社会功能建筑与其服务能力绑定，将公共服务设施与其支撑能力联系起来。这两个层面都要建立数字化管理系统，利用时空信息承载、智能分析挖掘、仿真模拟预测、可视化人机交互表达等技术，将各类建筑或构筑物所提供的各种各样的服务能力、经济能力、消耗能力、排放能力等详细数据实现有机分配和关联。通过对每个建筑或构筑物的精细化管理，可使整个城市的节能减排数据进入微观、理性、可分解、可积累、可奖罚的境界，非常有利于提升城镇体系规划、城市总体规划等编制的科学性，提高规划实施的可操作性，最后实现提升城市建设与运行管理精细化水平的目标。
3 “十二五”期间数字城市建设的基本思路
“十二五”城市数字化的基本思路是基于我们已经建立了的数字城市专业委员会，这支队伍非常年轻，与发达国家在数字城市管理上处于同一起跑线，但同等的起跑线并不意味着我们就能领先。要依靠和支持这支年轻的队伍，聚集各方面力量，打破各方面的信息孤岛，整合信息资源，通过定期交流和出版出版物，建立自我学习机制，建设专业的学习型队伍。在一些重大领域进行积极的研究，更重要的是结合国家高分辨率对地观测重大专项实施城市精细化管理项目、“十二五”科技支撑计划项目以及住房城乡建设公益性行业科研专项等，把这些科研活动、科研资源在各个层面上整合起来，真正找到比较良好的示范点，推动先进的城市率先突破，为当地百姓、为经济决策、为城市可持续发展提供服务，最后推广到全国去。
从国家科研项目来看，住房和城乡建设部承担有高分专项和水专项，都可以落实到各个地方的示范项目上去。但仅仅依靠国家的科研支撑远远不够，还需要建设数字城市的政府引导基金和产业发展基金，这两个基金的建立，就使得数字城市建设要实现市场化运作，同时要接轨资本市场，利用庞大的资本市场来推动数字化城市产业的发展。无论从需求和技术上来讲，条件都已经成熟，关键是思路，思路影响到机制，机制影响到成效。“十二五”期间任务很重，但有几项工作必须进一步强调：
一是要从过去习惯于建立系统向真正解决问题转变，要以问题为导向。不解决实际问题的系统和模型都是花架子，能够解决问题的模型和系统，哪怕是最简陋的也会茁壮成长，形成星火燎原之势。一定要确立为了解决问题开展研究的思想，而不是为了研究而找项目。
二是必须突出信息资源的整合和利用，以最能解决实际问题的平台为中心进行资源的整合。当然我们希望城市层面住房建设信息系统能成为这样一个公共平台，但是如果表现不佳可能就被其他信息系统整合。所以这要求任何信息系统都要提高解决问题的能力，不然就将会被兼并。
三是要从以技术为导向转向以管理和机制突破为导向。信息孤岛意味着原有信息的积淀，这些有价值的信息资源不能通过过去计划经济那样行政分配，而要通过创新的市场方法进行整合并共享。机制上的突破才能团结更多的朋友，减少对立面；才能使业务覆盖面越来越广，系统适应性越来越强。
四是要从过去自我封闭力求面面俱到转向重点突破。要从基础做起，实现积木式发展，由简到繁，由低级到高级，从解决最迫切问题向预测未来风险和抵御灾害转变。这就要求我们对城市的每一个精细化管理系统都要有最低要求、中级要求和高级要求，实现逐步进化。
五是系统要从“官用”向“官、民、企共用”转变。城市投入大量财力物力进行系统建设，许多系统的归集点为部门主要领导，其他人员无法看到信息。要使得城市实现能够自我组织健康发展，只有让每一位市民、每一位利益相关者都能享用这些信息，才能丰富这个系统，这个系统才能为人民群众所接受。
最后，除了建立城市系统以外需要建立村镇特别是2万多个集镇的数字化管理系统。通过村镇的数字化实现区域层面的拼接，真正做到城乡信息的共享共用。
只有这样想而且认真去实践，今后我们才可以无愧地说，在快速的城市化发展过程中，在高质量的城市化需求面前，我们这一代数字城市的研究者、实践者很好地完成了党和人民交给我们的任务。我们仅仅贡献了基础性的数字化系统，但对整个国民经济和可持续发展产生了如此深远的影响，到了那个时候再回顾历史，我们可以说我们无愧于使命，无愧于伟大的时代。
*本文根据2011年6月27日在城市精细化管理高分专项应用示范系统项目工作会议暨城市数字化发展论坛上的讲话整理。