初论中国减灾的新世纪发展战略，本文主要内容关键词为：新世纪论文,中国论文,发展战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 纵观联合国“国际减灾日”主题轨迹
1987年12月联大42届大会形成169号决议，决定20世纪90年代为“国际减灾十年”，具体目标是提高发展中国家防灾、抗灾能力。1989年第44届联大决定每年10月的第二个星期三为“国际减灾日”。从其主题发展可感悟到减灾对可持续发展的意义（注：1991年：减灾、发展、环境为了一个目标；1992年：减轻自然灾害与持续发展；1993年：减灾自然灾害的损失，要特别注意学校和医院；1994年：受灾害威胁的地区为了更加安全的21世纪；1995年：妇女和儿童——预防的关键；1996年：城市化与灾害；1997年：水多、水少、都会酿成现代灾害；1998年：信息与媒体——减灾从信息开始。）。它标志着全球减灾在联合国“国际减灾十年”委员会及科技委员会的指导下已经进入第九年，同时也显示现代及未来全球减灾的科学趋向。联合国“国际减灾十年”秘书长官员强调，每年组织“世界减灾日”的目标很明确，旨在提高全球的预防文化，保证国家、城市、社区免受的危害。将媒体与信息作为1998年世界减灾日主题，是希望媒体成为推动防灾工作发展的重要力量。现代社会必须依赖快速、准确的信息交换，大量灾情证实，能快速提供可靠信息是导致减灾决策成功与否之关键。媒体在减灾宣传工作中起着十分关键的作用，现在及未来的问题是加强灾害管理、灾害研究及与新闻媒体之间的协作，使媒体提供必要的栏目，以传播安全减灾知识，普及安全文化。
1998年全国“南北夹击”大洪水有许多教训可供总结。如对于水灾灾因事实上1997年“国际减灾日”已作了明确描述：1997年“减灾日”主题强调：“水多、水少，都会酿成现代灾害”。并强调现代的水灾有相当比例是人为因素所致，即人祸助天灾。为了最大限度地保护人类文明成果，保卫我们赖以生存的家园，人人应以防灾减灾为己任，这不仅是中国，更是世纪公民应关注的大事。
2 20世纪全球及中国灾情损失及规律初论
2.1 灾害及其标准
据国际权威组织瑞士再保险公司最新统计，从1990年截止到1997年全球灾难损失年均1500亿美元，遇难人数十万人，其中有近1/2为人为灾害（尚不包括中国1991年、1998年大洪灾及中国每年事故灾害的死亡之数）中国从1991-1998年不完全统计，年均自然灾害损失在2000亿元人民币以上，再加上每年不少于3000亿元人民币人为事故灾损，每年至少有8%的国民生产总值耗于灾害之中；而美、日、澳洲等国每年灾害损失仅相当于国民生产总值的千分之几，相比较而言，我们的灾损比例高。1998年灾损有多大已有如下统计：上半年为1200亿元，洪水又夺去2400亿元，共计直接损失有3600亿元人民币。
1994年在日本召开第一届世界减灾大会并通过著名的横滨宣言，对大灾标准给予新界定：其一，规定了大灾的评价标准；其二，强调国际减灾不能只涉及自然灾害，要关注人为灾害；及其环境公害。笔者试归纳20世纪国内外的典型十大灾害（表1）。
按“世界减灾大会”给出的灾情调查报告，指出世界大灾在过去的30年内增加了数倍，十五类主要灾害为：雪崩、寒流、干旱、疫病、地震、饥饿、水灾、洪水、病虫害、滑坡、热浪、暴风、海啸及火山爆发等。可看出无论是自然还是人为，都应关注大灾标准：(1)财产损失超过该国家年度国民生产总值1%；(2)受害者超过该国人口1%；(3)死亡者超过100人。
2.2 我国灾害特点及种类
按此标准从全球看，1963-1996年的30年中，全球大灾有近1600起，灾害死亡近400万，受灾人口有40亿，直接经济损失5000亿美元。1998年10月中旬国家减灾委的减灾座谈会发布的报告指出：灾种多、发生高、分布地域广、损失大，灾害损失逐年增加。1991-1995年仅自然灾害损失已达6562亿元人币，1996年达2882亿元、1997年为175亿元，这些年份灾损（仅自然灾害一项）已占国民经济总值的3-6%。从灾害分类及预测，中国灾害有如下特点且会持续到21世纪前10年即：
(1)据灾因不同可分为自然灾害与人为灾害。但人为型自然灾害要关注如大型工程诱发地震、大旱抽水会招致地陷等自然灾害。
(2)据抗灾害与环境关系：有生态灾害与非生态灾之别。
(3)据抗灾害的不同现象及渐变性有显性灾与隐性灾，隐性灾指地震、火山喷发、公害等。
(4)据灾害出现概率可分为可避免型灾害与不可避免型灾害，前者为人为事故可控制，后者则不以人的意志为转移，只可防范或适度控制如地震等。
(5)据灾害发生的不同状态可分为连带型（毁林开荒→水土流失→水旱灾害）；并发型灾害（风灾→沙灾）；渐变型灾害（海洋侵蚀→环境灾害）；突发型灾害（断裂、爆炸、地震）。
(6)据灾害不同损害范围有：城市灾、农村灾、工矿灾、农业灾、交通、卫生、海洋等灾害。
从作为减灾重点的城市灾害看既有自然巨灾又有人为事故，且人为态灾害呈上升趋势。《城市灾害学原理》[1]一书中将城市可持续发展中的不可持续灾害要素归纳为：地震灾害、水安全、气象灾害、火灾与爆炸、地质灾害、公害致灾、“建设性”破坏致灾、高新技术事故、城市噪声危害、住宅建筑“综合症”，古建筑防灾、城市流行病及趋势、城市交通事故、工程质量事故致灾等十四类。如北京建国初期灾害为：“旱、涝、蝗、震、疫”。而如今灾害可归为：“气、染、路、水、火、震、生”七大类。（其中：气指气象类灾害；染指公害及重特大化学品泄漏、城市大气、水、垃圾污染问题；路指频发不减的交通事故；水指城市水灾与水资源匮乏；火指火灾与爆炸；震指地质地貌类灾害；生指生物及流行病灾害）。
城市灾情对于任何城市发展都是面临着的严重问题且具有现实的负面效应。这是我们今后应努力化消极影响为积极影响的主要方向；具体讲必须看到：(1)城市洪涝灾害加重；(2)城市“热岛”效应明显；(3)城市雾害使光化学增加；(4)建国49年来北京火灾每年增加近400起，损失也呈明显上升趋势。(5)各类隐性灾害出现并日益突出，例如中国是一个煤资源大国。用煤发电的大国，煤占全国总发电量的70%，中国的煤平均热量值低，灰分、含硫量高，天然放射性铀、钍的含量比美国的水平高一倍，因此与煤相关的环境问题和灾害，像空气污染、酸雨等等隐性灾害便会增加。
不可忽视的是，如果煤的飞灰中的核素是可溶性的，那么人类骨骼是受影响概率最大的器官。由于我国的煤中的天然放射性核素含量较国外高，与联合国原子辐射效应科学委员会1988年报告书中的典型值相比，高出1-2个数量级。另外，由于工业自动化、医疗诊断设备、烟雾报警器、辐射灭菌等技术已被城市里的工厂、医院、科研院校的实验室等广泛应用，为人类的进步和健康作出了重要贡献。然而上述设备中的放射性同位素源的使用、保管、运输、维护、报废、退役不当，就有可能成为城市的又一种独特的潜伏灾害，各城市已经发生多起放射源被盗、运输途中丢失等恶性事件。此外，一些废旧放射源非法进入金属回收市场，变成各种制品进入生活圈，意外和人为核事件时有发生，对城市的危害更大。同时人类正常生活环境下氡的危害（来自住宅空间建筑材料、化石燃烧等）成为仅次于吸烟的第二个肺癌源。冬季取暖本是正常事。但自1998年3月28日—4月2日天津市突发大面积煤气中毒事件，造成千人中毒，已构成天津近50年来煤气最集中、死亡最多的灾难，这些我们不能不予以充分关注。
3 1998年洪灾留给新世纪的教训
先看统计数据：长江中下游洪灾频繁而严重。根据历史记载，1870年宜昌站最大洪峰流量曾达11000立方米／秒，1860年则为92500立方米／秒，均大大超过百年一遇洪水（相应洪峰流量83700立方米／秒）。1931年大水，洪峰流量为64600立方米／秒，洪水淹没长江中下游农田五千多万亩，受灾人口三千余万人，淹死和疫病死亡超过14.5万人，武汉市被淹，汉口街道行舟。1954年发生大水，洪峰流量达66800立方米／秒，虽稍大于1931年，但由于抢修堤防，建设分（蓄）洪区，再加上临时扒口妥善处理超额洪水，保住了荆江大堤和武汉市。由于洪水量太大，洪灾损失仍很严重，据统计，淹没农田四千七百多万亩，受灾人口约一千九百万人，京广铁路中断百日，影响整个国民经济。1998年长江下游最大洪峰流量为62000立方米／秒，由于百万军民日夜坚守大堤抢险，未发生大范围决口。今年洪水的特点是：量大、峰高、持续时间长，除武汉外均超出历史最高水位，堤防长时间承受高水位浸泡，因此险性不断。
总体讲，我们位于季候风区域，各大河流产生大洪水是随机事件，历史上长江、黄河、珠江、淮河、海河、辽河、嫩江、松花江等河流均曾发生过特大洪水，因此每年需作好防洪抗洪准备，立足于防大洪的同时抗大旱是极为必要的。对于洪灾反思有如下思考：
(1)坚持实事求是的科学报道，减少误导 大灾的98年，关心洪灾的国人都清楚一条几乎“权威”了的信息即“洪灾有利于增长”，对此表现出愈发不解：其一，“洪灾有利于增长”似乎在说水毁可以牵动增长，好像要每年多来些灾难，变堵口为扒口对经济的刺激会更大；其二，减灾指标国内迄今无科学统计法，持此观点的人不太懂城市化对灾害的巨大效应，让国家将左口袋的钱装入右口袋，事实上是无效增长，弊大于利；其三，灾害是祸不是福，“理论”上的“弯弯绕”很难取信于民，坏事就是坏事，树立辩证的灾害观重在实事求是的科学性的报道。
(2)“人定胜天”提法危害大 恩格斯指出：“所谓偶然的东西，是一种有必然性隐藏在里面的形式”。98年大洪灾，其中虽不排除有降雨集中、洪峰稍大等自然性，但“人水争地”是长江水患重要原因。无数事例证明，水土养命，人不为水让路，水就不给人留命。现代文明更需要与自然和谐，尤其应从科学、管理、哲学、文化等方面消除“人多热情高、干劲大”之类对减灾与建设无利的用语；要知道1998年洪灾已对社会造成较大影响，“人定胜天”是不得已求其次之下策，是不应推荐的方法，更没有什么成功经验可供推广的；
(3)“九江大堤”被毁的启示 特大洪水已给国家和人民的生命财产造成了极大损失，然而人祸更难防。九江大堤立下“军令状”没几天，就出人意料地被冲开了一个缺口，幸亏广大官兵和群众奋不顾身拼死堵险，否则九江市早已“一片汪洋都不见”了。事后得知，大堤施工时偷工减料是造成溃堤的重要原因。同样，作为北京西大门的西客站，被查出在施工过程中行贿受贿、使用劣质材料，造成严重质量问题。所有暴露出管理上的漏洞，这都是人灾的反映，医治对策必须强化防灾及关系国计民生重大建设工程的安全管理及风险评估，制止防灾工程再搞层层分包；
(4)中国城市已经越来越淹不起 从城市发展史看，最富于传统的城市多依水而建，并逐渐兴盛为一个国家或地区的某一领域的中心。水患历史已经证明，城市从一开始便受到洪水威胁，所以，城市是洪灾的历史见证，而城市本身也成为一次次洪水的首要袭击目标。与数十年前不同的是，城市家底越来越厚，但使洪水的出路越来越窄，同样的设防标准、同样的洪峰，造成的损失可以截然不同，尤其是新兴城市及不该发展的地区（分洪区）。目前，中国设市城市有670座，其中有防洪任务的城市就占到90%，所以城市防洪任务艰巨。我们希望未来洪水能远离城市；
(5)灾后重建除了救灾还应想什么？ 对于98年洪灾的重建，我很同意有关专家的献计献策即要明确重建的原则及政策；规划好恢复重建的内容；明确无论是工业还是民用设施，最重要的是必须对灾后重建进行安全风险评价及预案研究，这都属于灾后重建的重要思考。从宏观上讲灾后必须关注如下问题。1)假如明年或未来灾害再发生，是否备有应急机制，是否已具有免灾能力，应普查防洪能力；2)是否已经按《中国减灾规划》及有关法规予以落实，对于国家应强化《减灾基本法》建设，对于城市应尽快编制《城市防灾法》，将防洪视野扩展到全社会的其它灾种；3)利用洪灾作好公众防灾文化及国情的可持续发展教育；4)防灾工程是发展国民经济、保障社会安定的重要基础设施，它本身虽不生产实物产品，但其巨大效益渗透到国民经济的诸多方面，工程质量是天字号大事，我们必须吸取历史教训。
(6)人为灾害必须坚持综合治理的原则 综合减灾就是强调系统化的综合分析与决策，作为规划的指导思想应抓住“综合”的关键，至少要协调好如下“十大”关系：1)经济建设与防减灾建设一起抓；2)防灾、抗灾、救灾与恢复建设一起抓；3)各行政管理部门应相互配合，实施工程与减灾管理的综合网络；4)灾害预测研究部门、工程建设、政府机构及学术社团相互结合；5)促进灾害科学自然态与社会态的结合（含人的生理与心理）、形成交叉性课题；6)工程性减灾的硬措施与非工程性减灾的软措施的结合；7)数据观测、灾情资料、趋势预测的交流，发布警报与救灾措施的结合；8)减灾与兴利相结合；9)政府科技行为与社会公众安全文化活动相结合；10)可持续发展与跨世纪减灾未来学的关系等。
研究表明，无论是由人为影响为主的人为灾害还是人为决策失误型灾害，坚持综合减灾的思想都是根本的。人为减灾的基本理论指出：要确定人的最终行为控制目标及优化协调度；要建立人操作、人决策、人发布指令的极限参数及冲突控制；减灾作为整个社会公益事业的环节之一，应该从人的可靠性研究出发，设计出实用有效的安全类产品；要从人为灾害的现代障碍中寻求解放对策，尤应利用好可靠性仿生学及容错控制技术使人的应急能力及安全文化知识水平有个根本提高。
总之，我们跨世纪的减灾思考即必须抛弃“人类中心论”即“人定胜天”的说教，代之以科学减灾及全民警觉的忧患意识，全力开展生态、科技、文化和社会经济的可持续发展建设，从根本上提高全民族的安全文化素质。
4 21世纪中国综合减灾战略的三个关键：管理、科学、文化
4.1 加强对全球性综合减灾重大课题的管理
灾害是小概率大影响事件，对这种极端危机事件要求减灾科技专家必须思考灾害未来学问题，因为它关系到世界的可持续发展问题。笔者认为，未来学研究作为一种可能性分析，它本身就是一个跨学科的复杂性问题，其中有一系列机理性、规律性东西有待把握清楚，一些相关学科，特别是诸如未来研究哲学观有待作大量过细工作及探索。灾害未来学正是从灾害学角度研究未来发展不协调因素及其灾变规律的科学。灾害学科的未来发展也是一个未来灾害学问题。这种发展取决于三个因素，即技术的进步、应用的前景和学科进展顺利程度。
技术的进步：要研究一种灾害，必须要有观测数据或模拟实验的数据，另外还须分析处理资料和传输信息的设备，这一切都要用到现代科学技术。如果没有先进的科学技术，就无法知道高空情况、海中情况和地下情况，也无法对复杂的过程进行数值模拟，因之对灾害的预测就不能提高。
应用的前景：灾害科学的研究目的是最大限度地减免人类的生命和财产损失。当预报误差太大时（包括灾害发生的时间、地点和强度以及灾害的个体特征），人们就千方百计向缩小时空预报尺度的研究方向发展。一些发达国家在经济高度发达时才意识到保护自然的重要性，亡羊补牢的投资之巨和耗时之久，已被经验证明得不偿失，这使相当多的国家以立法的形式强制保护环境，以制止一切威胁自然环境、破坏生态平衡的工程和企业行为。为此联系中国国情有以下五点减灾思考：
(1)要树立灾情的综合认识观。变单纯自然、人为、环境分门别类的灾害研究为系统化、综合性减灾研究，无论是地震、防洪、突发事故及环境公害、人类都应该站在同一高度，从不可持续性要素上予以分析，尤其处理好人与自然的关系，慎提“人定胜天”；
(2)要编研灾害的综合应急预案。按《中国减灾规划》、《防洪法》、《防震减灾法》、《消防法》等法规内容，在作城市总体规划及城市设计时，应充分考虑本地区危险源，并绘制灾害地图，按最大危险性给出不同应急预案，即必须有重点实施减灾战略；
(3)加强综合减灾的科学与文化建筑。一方面要加强现有单灾种科研及新项目研究，同时就组建以综合减灾为特点的科研机构，以解决不断出现的宏观问题；另一方面要在大学及研究生院开设安全减灾课程，使减灾文化不再成为一种普及性时尚，而应成为21世纪专门的人才及有前景的重要择业方向。
(4)要强化国家综合减灾的能力建设，具体表现在面对大灾及隐性事件要有应急机制及备灾能力，为此国家按系统工程的思路从总结灾难规律及预灾害入手，最大限度地提高灾害条件下的总体保障能力，增强国家的减灾能力，使减灾水平成为21世纪国家文明程度的标志之一；
(5)鉴于联合国国际减灾已进入尾声，而全球灾事“愈减愈多”，各国、各地区、各城市应参照联合国，“国际减灾十年”的纲要，编制并实现21世纪减灾战略，重要地是变被动为主动，变非常态为常态，变临时为固定，变专家研究为动员全社会力量，在落实减灾规划同时，使预案研究、灾害设计、灾害经济与保险、灾害社会伦理及灾害科技产业化水平有个根本提高。进一步希望联合国制定21世纪全球“综合减灾公约”，使世界范围内减灾责任，利益更加明确。
4.2 加快研究确立科技减灾的方法及途径
国内科学减灾的进展表现在：
(1)建国50年来我国十分重视防灾减灾工程建设，投资巨大，先后在地震、气象、水利、消防、劳动保护、交通安全等领域取得成绩，全国有数以百计科研院所，高校进行灾害研究；
(2)全国某些直属的减灾科研自90年代以来有大发展，国家自然基金委及国家科技部已先后投入数千亿进行减灾；
(3)产品及产业化虽有发展但刚刚起步，如安全健康类产品质量可靠性不够，尤其某些关键设备可靠性十分差，如电梯、应急用源，应急照明器材等；
(4)科技减灾面临的问题从1998年长江大水及其他救灾、抗灾已看出，问题已经十分迫切，如何摆脱原始的方法，采用比较先进的灾害管理及救灾器材，也是我们面临重要任务之一。
国家目前在科技减灾上要做的工作有：
(1)倡导多灾种的综合减灾及大安全观；
(2)倡导研制为居民安全的小型实用化备灾设备，如防火灾、防一氧化碳中毒、防灾食品等；倡导产品及产业化发展方向；
(3)大力培养安全减灾高级人才，至少应在综合性大学及工科院校创办灾害学、灾害管理、灾害物理、灾害化学、灾害地理、灾害统计、灾害管理、灾害法学等课程，并就区域及城市建设实践，加大对于城市灾害、农村灾害等地域性学科研究；
(4)中国必须尽快组织开展深层次灾害救援及备灾物品、抢险救灾应急设备开发，绝不应该再重演靠人拉肩扛手挖的欠科学手段的作法；
(5)在如上基础上，应由科技部立项组织科学家、管理专家、社会学专家共同研究科学减灾的基本模式，制定国家减灾预案等。
4.3 加快国民安全文化世纪意识素质的培育
文化比科学是个更难以界定的名词，人类对它的理解更多地是从一个个侧面或本质特征加以描述的。安全文化概念首先由世界核工业界所提出，在1986年国际原子能机构(IAEA)召开的“切尔诺贝利核电站事故后评审会”上提出了所在核电站运行都需要“核安全文化”的建议，为了统一思想，国际核安全咨询组又发表了《安全文化》专著。安全文化源于现代高新科技系统事故频发的史实。广泛地看，安全文化含义体现在：
(1)人们的安全价值观和安全行为准则的方方面面；
(2)它涉及安全原则、哲学、生活需要、企业经营机制等内容；
(3)它以实现生产的社会价值及经济效益为动力机制，所建立的完善的运行模式及为保护人的身心安康所制定的奋斗目标；
(4)现代减灾价值观实现本质安全的准则构成的安全文化的系统局面；
(5)安全文化领域确实区别于其它文化，它要解决的特殊矛盾就是使人类如何在人身安全、健康、舒适、高效的气氛中生存，并使“物”能更充分、更经济的物尽其用；
(6)安全文化是促进社会发展的内在驱动力，其作用是经济力、政治力、管理力所无法替代的。安全文化涉及的实用领域从居家安全到社会稳定，从安全生产的企业到区域环境灾害，从突发性灾难到事故应急，从中小幼儿到老年及残疾人群体，从民用耐久性指标要求的家用电器到高新技术（如信息高速公路）的可靠性等。
22年前唐山市现代化程度低下，更缺乏全社会必要的安全防灾教育，突如其来的巨灾使唐山市15000多个家庭解体，留下1800余位孤寡老人、4200多个失去双亲的孤儿、3817位截瘫患者……，在全国产生极其深远的社会、心理影响，以致使人们谈震色变，必然表现出在震时的心理恐慌、情绪紊乱、行为异常等心理行为反应。日本政府为增强国民的防灾意识和防灾能力，将每年的9月1日定为全国的“防灾日”。在这一天组织各种防灾的宣传和训练，并以此悼念1923年9月1日关东大地震中死去的24.6万同胞，提示人们对自然灾害的关注和警惕。
由此可知，当前对国人最为有效的软对策是开展全民的安全防灾文化系列活动，强化社区及家庭的防灾自救计划，使安全防灾文化成为跨世纪公民的现代素质。
再以消防为例：美国消防专家认为，减少火灾中的人员伤亡率，关键在于减少群死群伤的大火。为此，美国着重采取了五个方面的消防安全文化策略：1)通过立法，限制建筑物的火灾荷载，提倡兴建和居住不燃性建筑，尽量不用可燃性建材，禁止采用可燃性装修。室内家具陈设，都必须是阻燃的；2)美国法律规定：老人和孩子的床具、用具等也必须是阻燃的。因为老人和儿童是防灾的弱者，对他们应该加倍关照；3)美国企业中业主只许工人在干活的时间，在企业内活动，绝对不允许“以厂为家”。就是因为厂区内留有工人住宿就相对增加了火灾危险性，且人员伤亡，业主是要负责补偿的；4)人员聚集的公共场所及高层民用建筑中，普及烟感火灾自动报警系统和火灾自动灭火系统；5)向居民广泛开展防火宣传，指导民众进行防火训练，避难演习，提高民众的防火意识和逃生避难能力。
综上所述，本文从宏观角度探讨了中国21世纪的减灾战略，也作了些中外比较研究，但无论从灾害数据统计及独到的战略思考上都有局限性，但笔者希望本文的发表能引起有关方面关注，使更多的专家、学者及管理者充分认识即将到来的新世纪对人类的主要不可持续因素，并作好备灾准备，努力创造一个安全少灾的21世纪“时空”。