社会转型期俄罗斯的公共所有权制度——兼论公共所有权与私人所有权的制度关系，本文主要内容关键词为：所有权论文,制度论文,转型期论文,俄罗斯论文,私人论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF521文献标识码：A文章编号：1671-6914（2009）02-0125-（15）
社会转型期俄罗斯的公共所有权制度，既不同于其历史上依附于计划经济体制的国家所有权制度，也有异于我国《物权法》中平等保护原则下的国家所有权，还有别于法、日等大陆法国家，在划分法律上的公产与私产类型子集的前提下，再划归民法调整的国家私产所有权制度（对应的是划归公法调整的国家公产所有权）。在保持对公共财产民法调整的法律传统的基础上，公共所有权制度既回应了转型期公共财产的私有化、市场化压力，又辨别与组织了纷繁复杂、数量庞大的公共财产存量在“公产”、“私产”两端间的序列化分布。这里的民法方法主要由公共所有权的主体特征、客体分类、权能组合、实现途径组成，它标注了“私法复兴”这一俄罗斯时代命题在公共所有权制度中的限度与渐进性。
一、公共所有权制度在当代俄罗斯民法中的形成
（一）从“全民、集体、个人所有”到“公共所有、私人所有”
1.全民（国家）所有优位的所有权三分法
作为高度集中的命令型计划经济的滥觞之地，前苏联的民法一直实行“全民（国家）所有权——集体所有权——个人所有权”三元格局。全民所有制的法律表现形式——国家所有权——因其在实现由集中的权威来分配资本与劳动过程中的独特制度优势，在三元格局中居于绝对优越地位，在各方面表现出挤压集体与个人所有权适用空间的趋势：土地、矿藏、水流、森林等基本生产资料皆为全民所有财产；工业、建筑业和农业中的基本生产资料，运输和通讯工具，国家商业企业、公用企业及其他企业的财产，城市的基本房产以及为实现国家的任务所必需的其他财产，都属于国家所有。根据1961年《苏联民事立法纲要》补充条文的规定，在历史上保留给合作组织与集体农庄所有的财产也被认定为国家所有，同时赋予这些组织与国家企业同享的“业务管理权”，这种与民法典的矛盾性规定实际上是一种国有化措施。结合从1966年开始在集体农庄中普遍实行“有保障的工资制”，国家对集体农庄承担责任的经济形式，使集体农庄与国家企业间失去了区别。[1]255
2.实现公共利益特殊调整的公共所有权制度与理论的形成
针对上述格局的根本改革始于苏联解体前夜。1990年3月通过的《苏联财产所有权法》恢复了“物权”概念，新增了私人所有权的生产资料的客体形式，规定了对高度集中的国家所有制企业经济的“非国有化的主要形式”——改组和增加集体所有，将笼统的全民（国家）所有解构为全联盟、各加盟共和国、各自治共和国、自治州等主体所有。它首次提出了“一切所有制形式平等”。同年12月通过的《俄罗斯苏维埃社会主义共和国财产所有权法》（下简称《俄罗斯财产所有权法》）则首次明确规定了“公共所有权”（право публичной собственности）与“私人所有权”（право частной собственности）的二元所有权结构。国家所有与该法同时首创的“市政所有”共同构成“公共所有”，与之对应的私人所有由法人所有与公民（自然人）所有组成。继而是1992年俄联邦新宪法宣布，对私人所有、国家所有、地方所有以及其他所有形式给予平等的保护。这一系列变革成果在后来1994年《俄罗斯联邦民法典》中得以体现。
俄罗斯当代著名民法学家苏哈诺夫（Е．А．Суханов）指出：“所有权对所有的主体意味着平等的可能性，其民法上的内容、权能，并不取决于权利主体身份不同而不同。”“私人所有权和公共所有权不应当被视作对不同所有权人具有不同可能性的所有权的类型，而只是表示其客体的法律制度具有特殊性的个别的所有权形式。物的利益归公民和法人——民法（私法）主体，是财产法律秩序的一般情形，而归国家和地方市政组织（公共财产）是特殊情形。关于所有权民法规范的一般规则是为私人所有权考虑的，但也包含了一些对公共所有权来说必要的特殊性。”[2]91－92
这意味着一方面消解了所有制对物权保护水平的决定作用，确立了私人所有权在所有权制度中的模范地位，公共所有权可通过援引私人所有权规则而重归市场。但另一方面又为建立特殊情形（公共所有权）与作为通常情形的私人所有权间的制度区别确立了新的根据：不得以统治者身份，却可以特定客体与特定公法组织结合而产生的实现公共利益的功能特殊性，决定公共所有权制度内容。这令私法复兴年代释放公共财产要素重归市场的过程有理有节；令公共利益在脱离国家利益而获得重新解释以后仍能继续获得适当的民法方法，而不是一边倒的私法方法的保障，或是被一股脑地推给公法。
使公共利益获得重新解释的上述功能特殊性，可能缘于客体本身的自然属性的战略意义（如战略矿产、海洋、河流），或主要来源于其服务主体的社会职能在社会政策中的重要性（如构成政府办公基础的动产与不动产、构成政府宏观调控职能基础的未分割的国库财产）；特殊性或是永久的（如自然资源），也可能是暂时的（某些限制流通物）；特殊性可能是实质的（如国防设施等国家专有财产、不可私有化的国库企业财产等），但也可能是本无甚特殊，但正因本不特殊而面临私有化，反存在私有化利益的社会公平分享，这个重要的程序性要求，而具有了过渡时期特殊性（如一般单一制企业财产），等等。这些特殊性在所有权制度中主要（但并非只能）为公共所有权吸收，具有一定历史必然性——上述客体因具有自然的或政策中的、永久的或暂时的、实质的或程序的，对社会基础、公众民生、国防安全等方面的重大意义，而符合传统的被人民信托于公法组织，依特殊方法占有、利用、处分与管理。
（二）公共所有权制度对私有化压力的回应
促使公共所有权制度上述特征形成的社会诱因是激增的私有化压力。私有化是向市场经济转型与私法复兴的基础社会动力，是公共财产大规模消灭的主要法律原因，往往是一国经济社会治乱转换的分水岭，在俄罗斯当代民法学中往往被嵌入公共所有权课题一并研究，在立法上也被做关联性设计。在苏联解体前“私有化”（Приватизация）便已经获得法定含义，《俄罗斯财产所有权法》第25条规定，私有化是“国家所有和市政组织的财产通过法定程序变为法人所有和公民所有”①。随着公共所有权与私人所有权区分认识的逐步成熟，以及对改革初期非法的自发、内部人私有进程的反思与总结，公共所有权制度逐步改变初创期在各种非法私有化手段冲击下的被动无为，遭受巨大损失的局面，逐步成为私有化范围、程序、广度、深度的重要控制机制，这也成为转型时期俄罗斯公共所有权制度与理论很有意义的特征。主要体现在三方面：
1.端正私有化的公共目标
俄罗斯民法学界赞同：“私有化的政治意义是促使有产阶级（中间阶层）的产生；经济意义是创造适合竞争的商品生产者；公共意义是作为财政收入的补充来源（用其收入支持诸如住宅基金之类）；社会意义是保障民众（社会）分享国家财产利益。”[2]101私有化必须体现比保留公共所有权现状更高水平的，对国家、社会与民族的公共、根本、长远利益的实现能力。与之呼应，公共所有权在面临私有化压力时的最后效力，是要求私有化利益的流向应兼顾“公共福利”与“经济增长”，防止私有化变为少数人对多数人的掠夺。这也令俄罗斯式私有化既包括“共产主义最后礼物”的无偿、大众私有化（即证券私有化），又包括对国家企业作出过历史贡献的厂长经理、职工等内部人阶层有明显优惠的内部人折扣私有化，还包括培养真正战略投资人的社会有偿私有化。而对私有化收入的使用有严格的公共财政预算约束②。
2.控制私有化的客体范围
随着公共所有权客体功能特殊观念的形成，“官山海”时代功能特殊或不特殊的海量国家财产客体集合，在向有限的公共财产客体集合过渡过程中，须减持客体的范围也大体有了法律识别标准：因客体功能性质并无特殊，可由公共所有向私有（法人或个人所有）的过渡性、大规模、有计划、阶段性转移的客体，就是可私有化的公共所有权客体。
3.规范私有化的技术手段与程序
为保障私有化目标的实现，私有化被作为公共所有权“处分权能”的特殊形式看待。1997年《俄罗斯联邦私有化法》等法律共同将这一特殊处分权能的客体限定为下列不动产，以及将包括动产、不动产及其他财产要素在内的财产综合体拟制为的不动产：（1）包括所在地块在内的单一制度企业（унитарное предприятие）财产综合体（《私有化法》第11、27、28条）③；（2）包括所在地块在内的建筑物、构筑物、设施及未完工建筑（《私有化法》第28条）；（3）文化遗产客体（文化与历史纪念物）（《私有化法》第29条）；（4）地块（《土地法典》第28、30、34、36条）；（5）住宅（《住宅私有化法》第2、11条）。与之相对，公共所有的动产向私人所有权的转移（如单一制企业出售商品）则通过普通买卖合同，而非私有化程序。要说明的是，根据《私有化法》第19、22、26条的规定，私有化的客体还包括由单一制企业改组而来的开放股份公司中国家暂时托管的“股票”。股票是动产，但俄罗斯学界认为属于公法组织的股票的私有化牵扯到同样严格的社员权连带转让程序，不纳入普通的动产所有权转让程序。在这里，将待私有化公共所有权客体“不动产”化的技术处理，就是要借不动产物权变动更为严肃、严格的登记公示等程序性要求，在公共所有权处分权能的特殊实现方式——私有化，与频繁发生的一般公共所有权处分情形间划清界限。[2]104
经过上述技术预处理的公共所有权客体，再根据其各自特点被分门别类纳入与之相适的私有化程序中（《私有化法》第13条）：（1）改组：大中型国家与地方单一制企业改组为开放股份公司的方式实现私有化（接下来要出售公司股份，或者通过设立国家持股公司或一人公司，将股份置于在公共所有管辖下）；（2）拍卖：小型企业财产综合体、其他不动产、开放股份公司的股份通过拍卖实现私有化；（3）其他方式出售：包括小型企业非拍卖对偶性买卖，股权信托等等形式；（4）出资：以公共所有财产注入商业公司的注册资本。此外，尚有住宅有偿或无偿私有化的专门规定（《住宅法典》）；关于土地无偿或有偿私有化的专门规定（《土地法典》）；关于为保障私有化证券及货币私有化参与者购买力，而将单一制企业规定在企业内部人间不可分割的不可分的不动产的，暂时、消极财产保全措施（《单一制企业法》），等。
至此，私有化的法律含义被技术化的完善为“国家与自治地方拥有的不动产或者属于上述公法组织的在开放股份公司中的股票，通过专门法律程序，向公民或法人所有的转移过程”。[2]105－106以之为范，主要在（但不限于）1992－1998年间，在农业、工商业等经济及非经济领域进行了快速、大规模私有化。国家所有规模缩减，集体所有形式被自治地方所有与农业企业法人所有形式分割吸收而消灭。基本奠定了今天俄罗斯社会中公共所有权与私人所有权的二元格局。这一时期也被俄罗斯法学界称为“资本主义复辟”时期④。
随着私有化进入平稳的后续阶段，公共所有权制度针对存量公共财产，在非市场与市场化法律手段间排列与归位的调整方法也逐步成型，这反映在公共所有权制度结构、实现路径中。
二、公共所有权的制度结构
（一）公共所有权的主体特征
公共所有权的主体特征是多元性与序列性。
公共所有权主体分国家与自治地方⑤。国家分“俄罗斯联邦”以及“联邦主体”（包括共和国、边疆区、州、莫斯科市、彼得堡市等），自治地方是城市和乡村居民及其他类型的市政组织整体（《民法典》第125条）。它们均不属法人，而是与公民（自然人）、法人并列的第三类平等民事主体——公法组织；它们以各自拥有的财产对其职能范围内引起的债务独立承担责任。
自治地方，是上世纪90年代俄罗斯创立的介于国家与私人之间，具有过渡意义的公法组织，这体现在其权利能力方面：包括禁止流通物和限制流通物在内的任何财产都可成为国有财产。自治地方只有依法律特别规定才可以成为限制流通物的所有权人，不能成为禁止流通物的所有权人（《民法典》第129条）；对土地和自然资源，只要联邦与联邦主体法律未明确规定为自治地方所有（或者为个人与法人私有），就推定为国家所有（《民法典》第214条）；自治地方不得持有股份公司的股票，等等。以更高层级的公法组织专有更为重要的公共财产，同时又为基层自治组织保留适当自治用财产，这就对不同级别公法组织承担公共任务、实现公共利益的范围与能力进行了区分⑥，拉近了自治地方（尤其是最基层的村、镇市政组织）与某些负担公共任务的私法人（特别是农村合作社）的财产制度构造，丰富了公共任务与公共利益的基层实现主体。
（二）公共所有权的客体组成
按俄罗斯学者的罗列公共所有权客体非常广泛，其中国家可取得包括禁止流通物与限制流通物在内一切财产所有权。但与计划时代的类似命题相比，其含义已由国家可以拥有、应当拥有，且只能是国家以行政控制为行权核心拥有一切的计划经济思维（即列宁所说“经济领域内的一切是公法的，而非私法的”），向国家可以但非时时处处必须拥有一切，而主要针对具有特殊功能的客体才通过合法手段与程序，取得和行使与客体特殊功能相适应的所有权的公共服务型政府过渡。在以私有化为先导的向市场经济过渡的历史背景下，公共所有权的广泛客体群落也在逐步清晰与可辨的公共利益——中间利益——市场利益这样的评价体系中整理与归位，如以下几组公共财产分类所示：
1.专有财产与非专有财产
专有财产是法律规定仅能由国家取得并行使所有权的财产。依照俄罗斯现行法，大陆架资源、领水以及俄联邦海洋经济区、矿产资源；某些受特别保护的自然客体（包括某些禁渔区、有益于健康的矿泉水、疗养浴泥等等）；特别珍贵的历史文化遗产客体和某些艺术珍品；大部分种类的武器和国防客体；某些最为重要的企业和机构的设备，都属于国家专有财产。除非法律另有规定，这类财产是禁止流通物，不得私有化、不得时效取得、不得查封与强制执行，不能为私人或自治地方取得所有权。专有财产以外的财产可由私人及自治地方拥有。
2.公共（人民）财富与其他公共财产
在计划经济时代，法定的“全民所有”的客体“全民财富”是非常广泛的，但学者认为全民财富首先专指土地及某些历史与文化纪念设施。在苏联解体前夜，主要在上述财产范围内，“全民财富”被还原为“供全民直接用益的财产”。这其实是超出苏联民法传统中全民（国家）所有权制度本意的，欲在相关领域排斥市场化取向，应对私有化压力，引入“公产”模式的早期尝试。当代俄罗斯民法虽已不再使用“全民所有”这样的概念，但关于全民财富的非交易、开放性的早期讨论成果却被保留下来，并灌注进一个归位宪法的新词汇“公共（人民）财富”（национальное／народное достояние）中，它包括公共道路、纪念设施、某些自然资源等，这些资源被看作“生活于这些领域中的人民的生活与其他活动的基础”（《俄罗斯联邦宪法》第9条；《土地法典》第12条），是廓除私法规范（尤其是处分、交易）影响，仅保留所有权的定纷止争的最后技术功能部分。要指出公共（人民）财富并非必然属于国家专有财产。
除公共（人民）财富的其他公共财产皆存在适用民法交易性规范的情况。
3.未分割公共财产与分割公共财产
未分割公共财产是指没有划拨给企业和机构的财产，即国库（казна，自治地方的相应财产在我国则有学者译为“公库”，以示与国库的区别。[3]130在苏联民法传统中，国库整体的被视为国家所有权的客体，未作主体对待。直到《民法典》（第1071条）及《联邦预算法典》（第10条），国库被赋予以国家名义出席诉讼的主体资格，国家作为国库与国家作为主权者的身份相分离，这种在旧俄时代自德国法中习得的认识得以恢复。在1998年2月12日俄罗斯财政部颁布的《关于俄罗斯财政部在法院程序中代表俄罗斯国库和俄罗斯政府组织、执行工作程序》的文件中，正式确认了财政部总领国库，代理诉讼的地位。国库组成中处在第一位的是预算资金，此外包括非预算基金的资金（养老保险、社会保险等）、未分割的土地基金、地下自然资源基金、外汇储备、黄金储备、钻石储备、国家战略储备金、央行储备金等。
分割公共财产，是指被划拨给国家机关法人、国库企业法人与一般单一制度企业法人，以作为其业务管理权、经营权客体的动产、不动产及其他财产。被分割的公共财产构成了这些组织参与民事流转、承担民事责任的财产基础。
未分割公共财产与分割公共财产区分意义有三：
其一，区别准据法。被分割公共财产作为国家参与微观民事生活的直接手段，是相关法人参与民生财产流转关系的直接信用来源与财产担保，更多的受到民法调整；而未分割的国家财产则是国家保持经济宏观调控能力与提供社会产品与服务的财政保障，则更多受到财政、预算等公法的调整，民法在确权、追诉、责任、风险等环节上提供技术支持。
其二，区分代表机构。被分割公共财产所有权行使的主要代表人是国家与自治地方国有资产管理委员会；未分割公共财产所有权行使的代表人是财政部及自治地方财政委员会。
其三，划分债务风险财产范围。被分割的国家财产，是相应公法人对外承担债务、责任的直接财产担保，不用以清偿设立公法人的公法组织的债务；未分割财产原则上也不用于清偿公法人的债务，而只用于清偿公法组织自己的债务（这多是国债、行政侵害等公法原因所致）。只有在法律有特别规定的情况下，国库才可成为公法人的债权人的追索与执行对象。这主要有三种情况：（1）公法组织设立的机构法人无破产能力，流动资金以外的其他公共财产不得被强制执行，其流动资金不足时就应以国库承担补充责任⑦；（2）公法组织设立的执行最重要生产与服务任务的国库企业法人也不得破产（《联邦破产法》第18条），其占有的全部分割财产（不限于流动资金）不足时，应以国库承担补充责任（《单一制企业法》）；（3）公法组织对其设立的更多具有市场主体倾向、有破产能力的一般单一制企业不承担补充责任，而只有在该企业的资不抵债（破产）是由于其财产所有权人（公法组织）导致的，公法组织人才为其债务承担补充责任（《民法典》第56条）——这是俄罗斯的法人人格否认制度，适用于全部有破产能力的法人，而不独一般单一制企业法人。
不难发现，国库补充责任的严宽变化与该公法人与其设立人的公法组织间的行政依附性强弱呈正相关，这同时也描绘出不同公法人类型的设立目的及其所占有分割财产的功能的在“公共性——市场性”这之间的不同分布，与不同公法人分割财产与未分割财产之间的远近亲疏正相关，而形成：国库——国家机关分割财产——国库企业分割财产—— 一般单一制企业分割财产……私法人独立财产，这样的财产公共性递减序列。
4.为私有化做技术预处理的公共财产与其他公共财产
由于物权概念在苏联民法学中长期缺位，以为替代的财产权学说形成了苏联民法特有的所有权客体的含糊性认识：所有权的客体是“财产”，它既包含了德国模式中作为物权客体的独立、有体物，又包含了在德国模式中不能作为物权法律关系客体的集合物等。这即使在当代俄罗斯民法恢复了物权学说与制度以后仍未有根本改变：“物”与“财产”时常交替作为物权及所有权客体（这在本文的行文中也可见）；由企业财产综合体拟制而为的“不动产”——集合物，金融机构存款等“动产”——抽象物，均是法律法理与法律规定中适格的公共所有权客体。
从另一个角度看，这一传统反倒由于适应了极端复杂艰巨的社会转型，尤其是公共财产私有化处分过程的专门调整之需，而成制度优势。如将待私有化单一制企业财产综合体拟制为不动产的技术处理，又如规定单一制企业财产不可份额化、不可在职工中分配的处理。这些都使待私有化公共财产因私有化压力本身，而成为万众瞩目的“目的财产”、“限制流通物”，而在公共性要求上高于其他公共财产。
（三）公共所有权的权能组合
按照主体平等原则，公共所有权与私人所有权不应在权能问题上有本质区别，他们均一般的包括占有、利用、处分三种内容（俄《民法典》第209条，我国民法中专门的收益权能在俄罗斯民法中为“利用”权能吸收）。但实际上根据公共财产（客体）功能及相应权利调整方法的特殊性考虑，公共所有权的权能及其组合仍被赋予特殊性规定。
1.公共所有权的一般权能
（1）占有（владение）
公共财产的占有，是对公共财产的事实控制。它既可通过公法人对分割财产的经营权与业务管理权的占有权能实现（间接占有），又可通过公法组织的执行机关对国库的代管来实现（如财政部对国库的管理），还可以由在私人所有权场合所没有的，法律直接赋予的笼统、疏而不漏的主权管辖来实现。
（2）利用（пользование）
公共财产的利用，是令公共财产发挥使用价值，或实现价值的过程。无限多样的公共财产类型决定了其利用形式的多样，但有一条不变的原则是，公共财产的利用究竟是侧重发挥使用价值、是侧重取得价值（相当于我国的收益或保值增值），或是为了使用而限制乃至禁止取得价值，还是其他组合形态，都必须符合法律或法理要求的该公共财产功能的特殊公共目的，公共所有权人对利用的意思自由也因此受到法律的限制，消极利用是非法的。
（3）处分（распоряжение）
公共财产的处分，是改变公共财产的法律地位。狭义的公共财产的处分仅指公有变私有的处分，这分一般处分（如单一制企业销售产品）与特殊处分（私有化），狭义处分仅对依法可处分公共财产部分可行；广义的处分还包括在不改变公共所有权性质的前提下，确定或改变公共财产功能指向、归属主体、承担他物权类型，决定其公共性强弱变化与实现手段的处置措施。例如将承担开放式公共使用目的的林地划定为自然保护区，限制人民自由采集与建筑行为；反之如将作为历史遗迹的古堡划为营业性旅游场所，将单一制企业划入私有化清单等等，它可依法针对全部公共财产行使。
2.公共所有权的特殊权能——管理（управление）
可以归入受国家所有权管理权能的，包括在国家机关与企业之间调拨与调剂、变动类别、维持、变更和废止指定用途、移建与改建、产籍管理、解决公法人间产权纠纷、决定私有化等。从形式上看它与处分权能相似，这使关于“管理”是否可以作为公共所有权的特有权能在俄罗斯一直存在争论。一部分学者认为“所有权应当赋予全部主体同等的权能”。[4]36但仍有学者认为管理是于私人所有权场合并不典型，对公共所有权却非常重要的标志性权能。上世纪30年代苏联科学院院士维涅吉可托夫（А．В．Венедиктов）通过改造行政管理概念，建立业务管理理论将该权能引入民法学。管理权能的存在，不仅方便了解释今天俄罗斯民法中重要而独特的限制物权形式——业务管理权——的来源与性质，还揭示了公共所有权占有、利用与处分三项权能，与私人所有权同名权能的差异性。
（1）国家往往将公共财产的占有格局，利用方式进行维持或变更处分，必须围绕公共利益最大化进行。管理权能是防止占有、利用与处分权能倒向以市场化方式实现而危害公共利益的限制性措施。
（2）对于管理，公共财产的实际占有人缺乏限制物权与合同债权的保护。学者认为尽管《俄罗斯民法典》规定了国家财产的所有权人只有在国家机关的财产成为多余的、或者没有按照目的使用时才可以剥夺国家机关的这些财产，否则国家机关有权对俄联邦总统或者俄联邦政府提起从他人的非法占有下追索财产的诉讼，但“实际上任何上级组织都拥有毫无阻碍地将处在下属组织资产负债表上的财产剥夺并进行再分配的权利……在这种情况下联邦行政机关的地方性机关不能被认为是具有主体性，被认为是法人的只能是联邦行政机关自己，它与其地方性机关之间的关系可以被看作是法人与自己的分支机构和代表处的关系”。[5]157也就是说公法人在参与民事流转时具有法人的地位和身份，而在面对国有财产所有权的“管理”时，是缺少对抗国家对公共财产的管理权能的人格独立性的。
从这个意义上，关于管理权能是否是公共所有权权能的争执的结论其实是：它不是与其他几项权能同位阶的具体权能，而是令其他各项权能得以不同于私人所有权场合的方式运行的效力来源，贯穿于公共所有权各项权能（尤其是处分权能）的运行细节中。
管理权能与处分权能的关系可解释为：它既是公共财产被设定与改变用途、法律地位（处分）的效力来源，又是上述处分过程中财产利用人或其他利害关系人必须服从这种处分的约束力和排斥民事可诉性的效力来源。它其实是披上物权法形式外衣的公权力机制在物权法中的内化、转化形式。这导致上世纪30年代维涅吉可托夫关于国家所有权之政权与财产权相结合的特征之说，[6]317－318直到今天仍有适用余地。
管理权能之于公共所有权的意义是：它在形式上赋予了公共所有权高于私人所有权的特权，但实质上却是限制了公共所有权的市场化实现能力，以防止公共所有权混同为私人资本而助长官商经济，从而标注与保障了公共所有权的特殊性——实现公共利益。也只是针对这一自我限制，“公共财产责任豁免”作为一种平衡手段是公平的，而不导致整体上公共所有权对私人所有权保护的不平等；反之，当这一自我限制褪变为真正的特权时，在官商经济场合，公共财产责任豁免就不再公平合理。[7]70－71
3.公共所有权权能组合的特异性
俄罗斯的公共所有权是民法上的所有权，具备所有权的全部权能，只是承担了保障公众直接使用的义务或代公众合理使用的义务，各项权能都受到较私产所有权更为突出的公共目的限制（如通过管理权能）。但对于不同类型公共所有权之间权能组合应否有异，历史与现实中仍有争议。维涅吉可托夫认为，尽管某些国家所有权客体（土地、基本生产资料和国防装备）在法律上有差异，但国家对所有这些客体基本上拥有质量相同的所有权。[6]352但稍晚的学者卡拉斯（А．Карасс）在研究了自然资源、生产资料和工具等的所有权内容后认为，国家所有权的内容取决于其权利客体而有所不同。[5]153今天俄罗斯在总体上应验了后者的观点，这如下文所示。
三、公共所有权的功能实现
俄罗斯学界认为，文明时代的公共所有权主体并不享有“自己的私益”，任何一种公共所有权的基本功能都是通过确切途径向社会扩散使用价值与价值，实现公共利益。[8]28但“公共利益”却是当代最为含糊与充满玄想、争议乃至陷阱的范畴，对于存在政府利益、官商利益、党派利益、小集体利益与公共利益混淆传统，且正处社会转型期的俄罗斯更是如此。俄罗斯公共所有权实现的基本方法是：根据不同客体特性，安排侧重非市场化或市场化的公共所有权内部权能组合、公共所有权与外部他主利用人权利间的对待关系的制度结构，探索直接与间接方式结合、实体法与程序正义规则并重的，公共财产利益社会分享途径。
（一）土地、资源公共所有权——公众直接利用、公共地役权、资源使用权、土地使用权
1.公共所有权——公众直接利用、公共地役权
公共用公共财产负担的公众使用，是无需特别批准，任何人都可以按照公共财产目的使用的权利。《民法典》第206条第1款规定：“公民有权自由地、无须任何准许地在国家所有或自治地方所有的并且不禁止公众通过的土地上，并在法律和其他法律文件以及该土地所有人许可的限度内使用这些土地上的自然客体”，该权并非物权，而是公共所有权的负担。
但在俄罗斯还有一种较上述负担更倾向权利的形式——公共地役权（публичный сервитут）——社会公众无偿与无障碍地使用人行道、机动车道路、其他地上构筑基础设施，在土地上放置界标和测量标志，或为了修理放置在公共土地上的设备而进入土地的权利。公共地役权既可针对公共财产，也可针对私人财产存在⑧，它最初由《俄罗斯国家和自治地方企业私有化大纲基本规范》第4、10条创设。苏哈诺夫认为，公共地役权不是私的地役权，因为私法中地役权为通过合同（法律行为）设定（《民法典》第64条），作为不动产权利的役权应当进行国家登记（《民法典》第274条第3款，《土地法典》第23条第9款和第25条第1款），而公共地役权“没有具体的权利人和在法律规定的范围内向不特定的义务人提供使用该客体的可能性”。[2]151公共地役权不具有排他性，不具有产权边界，不是派生物权，而是对财产所有权的约束——必须开放、无偿承载公众使用，而不得限制——如在公路上设定收费权，实现收益权能（这令在我国早已泛滥的收费公路之类在俄罗斯实属罕见），或承担其他特殊公共负担。当针对公共财产时，公共地役权将公众直接利用地位强化，以防止其被任意解释为反射利益，这其实是“公共（人民）财富”借助民法方法的实现，是以民法保障民生之举。对公共地役权的私人侵害可由民法上的排除妨碍之诉救济（这就证明了其有限的物权性），若是来自公法人的管理性侵害，公众可通过行政诉讼或宪法诉讼的方式救济。由私有化规范创制这项制度，是缘于法律欲确保这一役权随着私有化而由将来的私所有权人继续承受，使公众使用不至于因私有化而中断⑨。
2.公共所有权——资源使用权
对自然资源，公共所有权利用价值的社会扩散的途径有二：一者为公众对部分资源的直接、无偿地少量获取与使用，如取水、采集、狩猎、取土等，这同样并不形成排他性的财产权，而是对公共所有权的权能限制（但与公共地役权不同的是，这种限制并不随着公共资源的私有化而自动由私人承受）。一者则为商业性的具有私权性质的资源使用权。
具有私权性质的资源使用权有养殖水域使用权、矿产资源使用权等。当代俄罗斯民法中具有代表性的是其矿产资源使用权。根据《俄罗斯联邦矿产资源法》（第1条），“矿产资源”为俄罗斯国家专有（不包括自治地方），但根据《俄罗斯宪法》“矿产资源”和“其他自然人资源”可以为私人、国家或其他主体所有。对此的解释是，前者矿产资源指探明或潜在的矿藏总体，只能国有，后者指已经完成商业化开采而取得的矿产品，可为多种主体所有。而前后的转化的中介结构，就是矿产资源使用权。今天俄罗斯矿产资源使用权的取得主要通过“产品分成协议”结合许可证方式。根据《俄罗斯产品分成协议法》，依照协议权利人将主要取得地块勘探使用权、开采权、产品分成请求权。其中前两项权利有物权性，后一项权利具有债权属性。俄罗斯国家则拥有矿床所有权、矿产品所有权（分成以前）。该法简化了投资者与国家间关系，特别是在税收方面，复杂的税收行政关系被按协议条款分配产品所有权的民法技术处理取代。在协议有效期内，投资者免交除利润税、资源使用税、俄籍雇员的社会医疗保险费和俄罗斯居民国家就业基金费以外的其他各种税费。资源使用权可以转让，但受让人须重新取得许可证，许可证本身不得创设可转让性财产权利。
随着俄罗斯近年来国力提升与矿产资源经济之间相互依赖性日益加强，俄罗斯国家针对矿产资源使用权的取得与行使约束日益强化。为数不少的石油、天然气等矿产地被俄政府归入“战略矿产地”：战略矿产地的矿产资源只能由俄罗斯本国法人（不含合资企业）在更为严格的国家管理权能控制下取得探、采矿权。宣布为战略矿产地是公法行为，不受产品分成协议束缚，这迫使某些已经进入分成协议签署阶段，甚至已经签署协议并取得探采矿许可证的外资、合资能源企业要么终止协议签署，要么被迫向俄罗斯合资方转让企业全部股份，要么向俄罗斯法人转让探采、矿权。这实际上是俄罗斯对转型初期私有化年代里进入商业领域的矿产资源使用权的限制与计划措施，对外国投资人，这实际上构成对其资源使用权的征收。总的来说，俄罗斯的矿产资源使用权正淡化市场模式，而成为限制流通与行使方式的限制物权。而战略矿产地上的资源使用权更是禁止流通性限制物权。
3.公共所有权——土地使用权
俄罗斯地广人稀，总的来说对居民采取了无偿或廉价的公共土地利益分享政策，通过国家所有权派生权利方式实现的有民法典规定的“永久土地使用权”与“可继承的土地终身占有权”（现阶段私有土地上只可产生租赁关系）。
对国有或自治地方所有土地的永久土地使用权，可由公民（自然人）或法人享有。土地使用权人对地上建筑物、构筑物可拥有所有权。经土地所有权人同意，使用权人可将该地块租赁或设定无偿的定期使用，但不得转让使用权本身（《民法典》第268、271条）。2001年新出台《俄罗斯联邦土地法典》将永久土地使用权主体限制为国家（自治地方）机关、国库企业等公法人。而公民与私法人的永久土地使用权只保留到2001年10月30日《新土地法典》生效之前，届时上述主体有权一次性无偿取得所使用土地的所有权（这其实是土地私有化）。
公民可对国家或自治地方享有终生占有部分的继承权，此权与永久土地使用权的不同主要有二：只能由公民（自然人）取得；除继承外权利人不得处分地块。同样受到新土地法典的影响，在土地法典生效后禁止再向公民提供可继承的土地终身占有权，已经取得的继续保留（这也不同于永久土地使用权的命运），或由权利人一次性无偿取得土地所有权（这也是土地私有化）。
可见，对公共土地资源分散利用的限制物权方式，对公法人与私人（包括私法人）采取了不同的政策。在公法人场合维持了公共所有权派生限制物权（永久使用权）模式，公法人的永久土地使用权与下面要谈到的公法人业务管理权一道，构成公法组织加强对公法人占有公共财产的管理权能的实现形式。在私人用地场合则是强制（永久使用权场合）或诱导（可继承的土地终身占有权场合）解除了公法组织与私人的土地权利派生关系，转而通过私有化令私人取得土地所有权，以私人土地所有权替代私人土地限制物权进入私人土地市场。这显示出俄罗斯将土地公共所有权派生的限制物权制度主要面向调整有限的公法组织内部用地关系，而放弃调整复杂多样的私人用地关系，从而也是放弃土地使用权市场化、财产化的演化趋势。
（二）行政与企业用分割公共财产所有权——机构业务管理权、国库企业业务管理权、一般单一制企业经营权
业务管理权与经营权是俄罗斯民法中极富特色的公共所有权派生限制物权，堪称诠释俄罗斯公共所有权规范特殊性的典范。
1.公共所有权——机构、国库企业业务管理权
业务管理权（право оперативного управление）最早在1961年《苏联民事立法纲要》中出现，用于解释全部国家机关与企业利用国家授予财产的法权模式，维涅吉克多夫认为此权的行使“依照直接的业务管理的方式，而不是拥有的方式”和“非依自己的权利和为了自己的利益，而是依照国家授予的权力和为了国家的利益”。[6]590《俄罗斯民法典》基本延续了其历史传统，第296条规定业务管理权是“国库企业以及机构，对划拨给它们的财产，在法律规定的限度内，根据自己活动的宗旨、财产所有人提出的任务和财产的用途，行使占有、使用和处分的权利”。业务管理权的主体包括机构，国库企业，及2002年《俄罗斯联邦国家与地方单一制企业法》增补的自治地方公库企业。业务管理权的客体是一个由所有权人划拨给它的财产和在参与民事法律关系的过程中所获得的财产组成的分割公共财产综合体。
机构（учреждение），是“由所有人设立和拨给经费并由其承担补充责任的作为限制物权的主体的没有成员的从事管理、社会文化和其他非商业职能的组织”（《联邦非商业组织法》第9条）。依功能不同机构分为两类：一是指国家和市政权力和管理机关，二是指高等教育、国民健康保护、文化和体育组织等等（中学、大学、研究所、医院、博物馆等）。依设立人的不同，机构分公立机构（国家机构和自治地方机构），和由法人和（或）自然人设立的私人机构，俄罗斯的公立机构相当于中国的国家机关和事业单位。这里仅讨论公立机构。
国库企业（казенное предприятие），是公法组织设立的以业务管理权为基础的单一制企业。“单一制企业是未被其所有人赋予对财产享有所有权的商业组织，单一制企业的财产不可分割，不能按投资比例分割（份额、股份），并且也不能在企业职工中分配”（《民法典》第113条）。只有公法组织有权设立单一制企业，国库企业仅得在最为关键、重要的行业范围内依国家命令设立或改组设立，截止2004年，联邦一级的国库企业仅为27家⑩。
主体功能的特殊性决定了业务管理权内容的目的性与狭隘性。其一、国库企业可以独立销售其产品（工作、服务），但只有在俄联邦政府或其授权机关的同意后，才有权转让或以其他方式处分（出售、出租、抵押，或作为出资投入到公司或合伙的注册资本中）其支配的任何其他财产；只有在不损害其从事章程所规定的活动、实现章程所规定的目标和宗旨的能力的范围内，才有权处分包括已获得财产所有人的同意处分的财产。其二、公立机构对于划拨给它的财产和使用预算资金划拨给它的资金购买的财产，也没有任何处分权。但是如果其设立文件规定其有权从事给它带来收入的活动（提供产品与服务），则因此而获得的收入和用这些收入购买的财产归机构自主处分并计入单独的资产负债表，达到接近国库企业的权利水平。
业务管理权狭隘的内容的对立面是公共所有权广泛的法定保留权能。公共所有权的客体是企业与机构分割财产综合体，在企业场合，这一客体还指做财产综合体及不动产看待的“企业”本身(11)。仅对保留有限商业功能的国库企业言，这些保留权能包括未符合目的使用财产收缴划转、财产处分控制、投资控制、预算控制、利润提取、人事控制、改制与私有化控制等等计二十项(12)。
严格控制的附带产物是国库企业与机构法人人格形骸化，其表现是：国库企业无注册资本要求，不得破产，其全部财产不足清偿时国家承担补充责任；而公立机构只要流动资金不足清偿，公法组织就必须承担补充责任。相应的自1994年颁布的《关于国家企业改革》的总统令开始，国库企业在种种正式或非正式场合重拾苏联时代旧称“国家经济机关”，兼成为俄罗斯行政法律关系中的重要主体形式。[9]138
2.公共所有权—— 一般单一制企业经营权
经营权（право хозяйственного ведения），是苏联改革年代为将国家企业塑造为“真正的商品生产者”，针对业务管理权狭隘的内容、森严的管制而创造的相对自由的法人财产权类型。其原形是1990年颁布的《苏联所有权法》创设的“完全经营（权）”（полное хозяйственное ведение）：“如果法律没有相反规定，完全经营权适用所有权的规则”，企业可“根据自己的意愿对财产进行不为法律禁止的任何处分”。由于此权为厂长经理等内部人利用，通过隐性私有化造成公共财产严重损失，故在1994年《民法典》中被取消“完全”二字，进行了限制性规定，其第294条规定：经营权是“国有或自治地方所有单一制企业对其财产，在依照本法规定的限度占有、使用和处分该财产”的权利。同时法典规定，经营权的主体只能是除国库企业以外的国家或自治地方单一制企业，这里称“一般单一制企业”，客体同样是一个由所有权人划拨给它的财产和在参与民事法律关系的过程中所获得的财产组成的分割公共财产综合体。
较之国库企业与机构，经营权赋予一般单一制企业稍大的自主性。这主要体现在企业除了可自由销售产品与服务外，尚能自主处分企业支配的其他动产，但也仅此而已(13)。同时公共所有权人保留的对企业的管理权能也稍少——为前述国库企业场合二十项中的前十七项。在财产责任问题上一般单一制企业则与公司无异，除非符合法人人格否认之条件，否则设立人不对其债务承担补充连带责任（《民法典》第56条）。
但就是这样一个较业务管理权更符合企业商业组织定位的法人财产权类型，被俄罗斯民法学界认为对公共财产管理缺乏效率，应予取消。1999年俄联邦政府便在其第1024号决议《俄罗斯联邦国有财产管理和私有化构想》中对经营权表达了否定性态度。接着在2003－2005年的俄联邦社会经济发展中期远景规划中提出：单一制企业放弃采用经营权，剩余一般单一制企业改组为国库企业；在俄罗斯联邦政府制定的《国家和地方财产法》草案中，规定基于经营权而设立的企业在2008年1月1日之前，根据联邦法令，要么被改组为国库企业，要么被私有化，或被撤销（第14条）。同时删除俄《民法典》中关于以经营权为基础的单一制企业条款（第114条）、废除作为限制物权类型的经营权制度（第294、295条），同时修改第297条、第298条和第299条中与经营权有关的规定。[10]13
3.评价
当代俄罗斯民法学界对业务管理权与经营权的限制物权性质提出了程度不一的质疑。在苏哈诺夫主编的莫斯科大学版的民法学教材中，两权尽管被承认为限制物权，但却认为它们与国有计划调整有关，是调和国家不放弃公共财产所有人与管理人地位，与财产在公共企业与机构手中具体被管理间矛盾的产物。太多的特殊性已经使其物权性质受到足够的怀疑。[11]159在另一位著名学者托尔斯泰（Ю．Толстой）主编的圣彼得堡大学版的民法学教材中，更是拒绝将两权归入限制物权类型，而仅视为公共所有权的特殊实现方式。[12]481
质疑基于这样一个考虑：“公共所有权——业务管理权／经营权”只适合解决具有较高公共性预期的，国家机关及从事最重要生产活动的经济机关（国库企业）占有分割公共财产的有限使用与处分问题。它不宜与作为私法方法的其他限制物权混同，而重蹈完全经营权的覆辙。适合私法方法调整的分割公共财产——如截止2004年仅在联邦这一层面上尚存，根据立法构想需要“消灭”的九千家以上的一般单一制企业（财产）——功能实现自应改弦更张，向更具有市场化意义的第三、四路径转移。
但质疑归质疑，在不得私有化的国家机关与国库企业范围内，形骸化的公法人格搭配不得对抗国家所有权管理权能的残缺的派生性物权，这针对特殊分割财产实现公共所有权功能的特殊方法本身，却是难以抛弃的基于公共财产完成公共任务、实现公共利益的传统民法技术。国库企业业务管理权／一般单一制企业经营权，由此成为了公共财产所有权实现路径之非市场与市场模式间的分水岭。
（三）国家股权——公司所有权
根据俄罗斯民法，股票属于文意证券与特殊种类物，可以是所有权的客体；而股票记载的权利——股权（社员权）——在民法典中的定性则是债权（公司法人拥有所有权），股权的客体是公司的宏观经营行为而不是任何具体的物，股权的基本权能是请求权。国家可以拥有股票所有权及因此成为国家股权的主体（自治地方不得拥有股票所有权、不得成为股权主体）。严格地说，只有国家对股票的所有权涉及公共所有权问题。尤其对国家单一制企业改组（初次私有化）而来的开放股份公司，最初由国家（国有资产管理委员会）暂时托管全部股票所有权问题上。股票国家所有权主要是通过嗣后的股票私有化（二次私有化）而转化为价值形态，汇入国库来实现。
而对参与商业公司治理的国家股权，基于同股同权（债权），本不应纳入公共所有权特殊调整（如前文对“公共所有权——经营权”历史走向的分析）。但事实是在当代俄罗斯法律体系中仍会发现将国家股权异于、超于一般债权（私产权利）对待的情形。例如，只有国家拥有的对公司重要改制的一（股）票否决权（金股золотая акцция）；又如俄罗斯学界将国家持股比例分为100％、50％、25％及以下等档，对100％者有人即以与单一制企业的实质近似否认此时公司的私法人属性；再如近年来俄罗斯政府在打压寡头，重新恢复对国民经济重要领域（尤其是能源）控制的过程中，国家股权已日益突破民法典颁布时代的私债权（请求权）定位，更多地吸收、恢复了只有在单一制企业场合才正常的，公共所有权中的管理权能（重在支配，例如对几大能源公司的刚性的利润追缴办法、强制性的高层管理人员委派等），使公司所有权受到了更多也是直接的非市场性干预。这其实暴露了俄罗斯国家股权行使规则的模糊性及公司法人所有权的脆弱性(14)。总的来说，如何在“国家股权——公司所有权”模式中兼顾公共利益与商业自治，既实现国家经济安全，但又不混淆于“公共所有权——业务管理权（及经营权）”管制模式，仍是有非左即右走极端传统的俄罗斯须认真思索的问题。
（四）待私有化公共财产所有权——私有化公众参与、监督权
私有化是俄罗斯社会转型期公共所有权功能实现的最为特殊与重要的途径。私有化的核心目的其实就是实现俄罗斯的国强民富，技术指标则是兼顾程序公平与社会效率。
1.待私有化公共所有权的价值保全措施
从客体角度，待私有化公共财产只能是不动产与股票，其物权变动都必须借助登记公示；将最重要的私有化财产——国家企业财产——通过单一制度企业制度，塑造为整体限制流通，不得为内部人提前瓜分的不动产，及公平私有化的目的财产（单一制企业在俄罗斯学理中被归入财团法人）；将待私有化公共财产所有权的处分权能统归俄罗斯国家与地方国有资产管理委员会，消除了企业自行改制的内部化风险；等等。这些措施为合法私有化尽量保全了企业财富净值。在私有化证券已经因为种种原因发生严重贬值的情况下，这是在挽回民众已经动摇的对大众私有化进程的信任，提升整个“大私有化”进程的公益水平。
2.私有化参与权与监督权的保障
不管后来实际效果如何，俄罗斯都为公共所有权私有化设计了全面而多层次的社会参与、监督渠道。大体分作为，民众取得进一步参与私有化本金（也可用于改善生活）的无偿、大众私有化（证券私有化，每个俄罗斯公民可取得面值10000卢布的可流通私有化证券）；对国家企业作出过历史贡献的厂长经理、职工等内部人阶层有明显优惠的内部人折扣有偿私有化；培养真正战略投资人的社会有偿私有化。与之呼应，在《俄罗斯联邦国有企业和地方企业私有化法》中建立起了由出售者、购买者、中间人、检察机关、俄罗斯联邦人民代表、人民代表苏维埃、俄罗斯国家财产委员会以及其地方机构、民族——国家成员、民族和行政区域主体的财产管理委员会，以及其他国家权力机关可以向法院或者仲裁法院提起私有化契约无效的诉讼机制。如此一前一后的财产保全措施与诉讼追回机制，在尽量宽泛地纳入各阶层参与私有化进程的同时，令任何一方当事人的利益都是有限、公开、可辩论、可控制的了；令任何一方私有化行动的客体都是有确切的财产价值担保的了。
四、公共所有权与私人所有权的制度关系
无论是静态法律关系视角下的所有权制度结构，还是动态法律关系视角下所有权的实现方式，公共所有权制度都显示了相比私人所有权为明显、繁多且多变的调整方法的特殊之处。这有助于对俄罗斯公共所有权与私人所有权关系问题进行更为深入的理解。
（一）公共所有（权）与私人所有（权）关系的几个讨论范畴
当代俄罗斯公共所有权与私人所有权关系论中，并非如我国简单的存在“物权的平等保护”与“不平等（特殊）保护”这样一组对立价值观，而至少存在“所有制市场经济地位平等”、“所有权的一般调整与特殊调整”、“全部所有人权利的保护平等”，这么三层位阶不同、不应混淆的关系范畴。
1.所有制经济地位平等
俄罗斯法学界认为，所有制是一定社会分层中的主体对物或其他财产的归属、占有与支配的社会事实。所有制属于经济范畴，在俄罗斯由计划经济向市场经济转轨年代，当然要强调市场主体在交易关系中的地位平等，否则统一的、规范的财产流转将无法实现。于是必须确立参与市场流转的各种所有制形式（公共所有制度与私人所有制度）的平等经济地位。[2]16但承认所有制平等，不仅不是要营造公共所有权与私人所有权（物权）法律地位平等的政策背景，在所有制与所有权决定关系被割断的情况下，这恰恰是廓除历史上与俄罗斯民法学纠缠不清的非法学思维的举措。宣布各所有制平等，实际上是对历史上盛行的，关于可以通过政权自上而下的消灭某种所有制（上世纪30年代以来消灭私有制的举措及90年代初某些极右人士消灭公有制的主张）的各种极端的国家专政哲学对民法统制地位的否定。无论类似国家专政哲学如何翻覆，都不存在物权法（民法）可以左右乃至诠释的空间。于是被宣布地位平等的所有制概念在《民法典》中反倒被停止使用了（除了第212条第1款为重述《宪法》第8条而不得不使用所有制），同时全民所有制度、集体所有制、股份所有制度、混合所有制等范畴也不再使用。取而代之的是含摄经济关系与非经济关系全部民事生活领域的，由公共所有权（含国家与自治地方所有权）与私人所有权（含私自然人所有权与私法人所有权）组成的所有权体系。“所有制地位平等”则被上升为代表整个俄罗斯社会发展方向的，可理性解释、公平辩论，和平指导一切社会法律、政策等规范系统的，新国家哲学、形上原则与论辩场域。
2.所有权的一般调整与特殊调整结合
在廓除非法学思维干扰的同时，俄罗斯开始重构符合物权法律逻辑的物权一般调整与特殊调整关系论。在引证国家所有权可针对禁止流通物存在，可通过征收、税收、罚没等方式取得的特殊性的基础上，苏哈诺夫指出在法律意义上实现各种所有制平等是不可能的。同时论者以物权调整的一般、普遍性规则，与专门、特殊性规则的区分，替换了容易诱人陷于形而上学斗争思维的“平等——不平等”的对位模式，以法律含义完整且规范的“调整”概念吸收、代替了狭窄且多意的“保护”。私人所有权规范被作为一般、普遍性规则，而公共所有权则当这一普遍规则适用到事关公共利益的客体（公共财产）与维护公共利益的主体（公法组织）间支配关系时，演化出的特殊制度结构。[2]23这种由一般到特殊的物权规则发展现象，对所有的所有权人来说是机会平等的，是物权法事前调整的基本特征。公共所有权是私人所有权规则的特殊化，与不动产物权是动产物权规则的特殊化，与限制流通物权规则作为流通物规则的特殊化，等等情形相比，并不显得更“特殊”：
3.全部所有人权利的平等保护
那在俄罗斯是否还存在具有法律意义的“所有权平等保护”一说？答案是肯定的：法律虽不能实现所有制地位平等的全部要求，但却可以实现其法律表现形式（而非决定形式）的个案平等保护。《俄罗斯联邦宪法》第8条规定：“俄罗斯联邦平等确认与保护私人所有、国家所有、市政所有及其他所有制形式。”但进入《民法典》第212条第4款表述变为：“全部所有人的权利依平等方式保护”，民法典中的平等保护廓除了宪法表达中不同所有制形式间平等的、政治化的公私“派际思维”，将派别解构为个体所有人组成的“全部所有人”，强调“人际平等”。
人际平等的唯一标准是相同法律事实引起相同法律后果，这是法律形式逻辑三段论的严格遵守。反过来，法律事实中的人物、时间、地点、事件要素中的任何环节由于被所有权特殊调整规范提取，从而令该法律事实脱离一般性规范中的一般法律事实范畴而进入特殊范畴，自应引起特殊法律后果。这不仅不是不平等，而恰恰是依法保护的平等。在此是特殊调整还是一般调整是制度宏观设计问题（法律事前调整），而平等保护是制度个别适用问题（法律事后调整），二者前后衔接，并行不悖。
不过，一旦所有权平等保护陷入这样的形式逻辑思维，其作为物权法原则的意义也就丧失了。同样的形式逻辑还可以推导出全部人的债权、人身非财产权、知识产权，乃至选举权、基本人权等等权利范畴的平等保护，最后在民法范畴内会汇总为民事主体平等原则，在全部法律范畴内会汇总为人的平等。所有权（物权）平等保护只是主体平等这一民法基本原则，甚至更高位阶的文明社会基本准则的技术性贯彻，是法律适用问题。它不是当代俄罗斯的物权法原则，缺乏在物权法上展开研究、进行制度设计的空间与必要性。
4.评价
在上述三层范畴中，唯在中间层次——所有权（物权）的一般调整与专门（特殊）调整——兼具物权法上的直接意义与专门制度意义（法律事前调整），而成为物权法学说与制度规定的主要关注方面。这进而决定了所有权的一般或是特殊调整，与所有制地位平等与否、与所有权平等保护与否，均是其间并无正相关决定关系的异位阶范畴，有效避免了在俄罗斯也发生中国式的“特殊调整是否与平等保护相矛盾”之纷扰。
（二）俄罗斯“公产”与“私产”“模型”对峙的形成
高富平教授曾指出，将国有资产纳入民法调整的前提工作是分类规范——找到纳入民法调整的国家私产与纳入公法调整的国家公产的类型界限(15)。
从形式上看，历史上缺乏发达的公、私法律体系分野的认识、宪法与行政法等公法部门研究长期处于弱势的俄罗斯因循传统(16)，迄今仍坚持以民法囊括调整包含了相当于公产与私产部分在内的全部公共财产的大民法功能观——今天俄罗斯公共财产的分类体系中不仅存在典型的对应归入“公产”类型的“全民财富”、专有财产，还存在本应归入“国家私产”，却仍出于某种特殊考虑而进行特殊调整的公共财产部分——被作为责任限制的国库财产、商业公司中的体现管理权能的国家股权、待私有化一般单一制企业财产在整体上被塑造为限制流通物，等等。这样一来，较私人所有权一般规则为特殊的调整方法其实贯穿于全部公共财产范畴，只是特殊程度存在区别，而特殊调整的目标——服务于公共利益的实现——是趋同的。严格地说，完全适用一般规则的国家私产所有权在俄罗斯是不存在的，它总会保留不可或缺的防止自身混同为私人所有权的特殊调整——与体制外的私人所有权相比这往往是负担，而只是针对体制内的公法人才显示公法组织的特权，如管理权能——所以并不存在公共所有权倾轧私人所有权的不公与危害如是命题的实际意义。
反过来，私人所有权的一般规则（除为特殊调整需要而排除的部分外）可以适用到哪怕是最典型的“公产”中，例如即便在全民财富中，所有权的一物一权、登记公示、保护方法等物权法规则仍得适用。
一方面，这使得在公共财产范畴内找不到清晰的类型意义上的公产与私产间的界限，但另一方面，却又让人明显感到在任何公共财产客体上法律调整不同方法角力的存在—— 一者面向财产之公共性目的，一者面向私人所有权为范式的技术与逻辑。
对此也许仍可以使用经济学上代表趋向性的“模型”，来解释俄罗斯式的公产（权）与私产（权）的存在状态与相互关系。“模型的本质是，不能给其中的变量函数填入真实的值……一个模型的目标是把半永恒的或相对不变的要素从波动着的暂时的东西中分离出来，以便得到一种对后者进行思考的逻辑途径和取得对时间序列的理解。”[13]俄罗斯式的“私产”，其实是私人所有权实践中总结的一般调整规则（模型），而“公产”则是公共所有权特殊实践中总结的特殊调整规则（模型）。仅就公产模型而言它包括四个“半永恒的或相对不变的要素”：1.使用价值：供公众直接利用或公共机关代公众合理利用或维护公共性潜在用途；2.价值：直接或间接实现公众分享；3.权能：管理权能约束；4.功能：实现公共利益。
（三）公共所有权与私人所有权间的类型序列
本质决定形式。根据具体公共财产（在需要的情况下则可针对私人财产）的自然与社会属性，依法确定公产模型与私产模型的消长配比关系，最终共同决定针对特定客体的公共所有权（在需要的情况下则可针对私人所有权）民法方法构成（主体特征、权能组合、实现途径等）。公产与私产类型区分对立，到俄罗斯变为了以特殊调整与一般调整配比安排的，由假设中最典型的公共所有权端向假设中最纯粹的私人所有权端循序过渡，公共性梯级递减的类型序列（反之则是市场性的递增）：
人民财富、专有财产所有权——国库所有权——自然资源所有权——土地所有权——国家机构财产所有权——国库企业财产所有权—— 一般单一制企业财产所有权（可为待私有化客体）——股票所有权（可为待私有化客体）……私人所有权（其实也有类似序列化问题）。
与之配对的，则是各类公共财产利益扩散的对待性权利构成的公共性梯级递减序列：
公众直接利用、公共地役权(17) ——自然资源使用权——土地使用权——机构财产业务管理权——国库企业财产业务管理权—— 一般单一制企业财产经营权——国家持股公司法人所有权……私有化参与权。
在上述序列安排的基础上，作为公共所有权主体的公法组织再依公权级别高低，形成拥有公共客体范围由宽而窄的变化序列：
拥有最广泛客体的联邦公共所有权——客体范围稍次的联邦主体公共所有权——仅针对流通物与法律特许的限制流通物的自治地方所有权。
五、结语
生于“乱世”，这迫使俄罗斯公共所有权制度围绕公共利益，磨砺出旨在拨乱反正的民法方法。戡乱意义上，回应、规制私有化；长远意义上，对私有化完成以后社会事实上在非市场、市场性之两端间梯级过渡的各种物的归属与利用关系的整体性、序列性、公私法律方法比配调整。由此转型期俄罗斯公共所有权制度，与发达市场经济国家的国有资产法律体系相比也体现了自身的鲜明特点：
其一，矛盾性。一方面，公共所有权是在以私有化为核心的“资本主义复辟”过程的产物，但另一方面，公共财产不仅明确规定了类似徐国栋教授所说“英特耐雄纳尔”实现基石的“一切人共有的物”，在民族国家化以后的国内法范畴——“人民财富”，[14]145还以此为精神并灌注进对全部公共财产都有影响的“公产模型”中，致使理想与清晰的公产与私产类型性界限虽然在俄罗斯难以寻获，却形成了对任何公共财产以客体性质由公产模型与私产模型之社会政策角力，决出相关公共所有权制度构造的模式。
其二，整体性。公共所有权是从民法的角度，对事实上在公共性、私人性之两端间次第过渡的各种物的利用关系的整体性制度回应。这适合了生活中在“典型的公产”与“典型的私产”间多样化、非典型、过渡性、可变化的中间类型的无缝的，序列化的调整需要，防止了分割部门法调整情况下可能的重复矛盾或推诿缺漏；它还特别涵盖了转型期极为重要而特殊的公共所有权实现方式——私有化，提高了私有化的公正性。
其三，技术性。公共所有权的整体性是通过对在私人所有权场合总结的一般技术性规则添加特殊技术性规则实现的。一般或特殊规则主要是借助物权法术语及推理逻辑建立的。这反过来又促使了俄罗斯民法属性的现代反思：在公认的民法回归私法的年代，以民法物权制度调整公共财产，实现公共利益的事实，证明了与“私法”不同的另一面的存在：“民法”是倾向形下意义的由物权、债等部门组成的技术法与基本法；而“私法”才是形上意义上以私人利益为保护对象、以私人造法为主要渊源，由“社团规范、合同规范、个人规范”构成的价值范畴。这就已经预设了民法性质可在公、私法间游移，依矛盾主要方面被说成是私法或公法部门的技术可能。在当代，为了保护私人利益外的如公共利益形态，民法需要保持其技术延伸在私法方法以外的存在，需要限制私人造法的适用，这令民法向私法回归实为逐步靠近而非一步重合。在俄罗斯最新出版的《私法学》示范教材中，当代俄罗斯民法正是被定位在“约”八分私法而两分公法的跨体系、混合法地位上的。[15]38
其四，协作性。保障公共财产物尽其用，是包括民法在内的公私法律体系配合协作的结果。公共所有权制度的整体性、技术性，使其适合成为联络行政法、经济法等法律部门，建立复合法律调整体系的制度枢纽。这使民法增强了全面应对社会变革，走向未来的自我完善能力。时至今日，在俄罗斯民法以外的任何法律部门中均未形成针对公共财产的，如民法中公共所有权制度般具有整体性的制度体系，而只是围绕民法提供技术平台进行专门化完善的事实，也佐证了这一论断。
上述特点对于同属以民法总括调整国家财产（公共财产）关系之流派的我国，应有独到的参照、启发意义。
收稿日期：2008-09-20
注释：
① 私有化一语系俄语对英文中“Privatizing”一词的音译引进，初为Прайветизация，因发音拗口，由俄罗斯私有化的主要设计人之一彼得·莫斯托沃依改为现在的Праиватизация。［俄］阿·丘拜斯编：《俄罗斯式的私有化》，乔木森等译，新华出版社2004年版，第21页。
值得注意的是，今日我国学界有以“民营化”替代“私有化”概念的倾向。英文的Privatizing并不等同于中文概念中将国有资产卖给私人的狭义私有化，而是一个包含了“私有私营”、“公有私营”、“公私共有公营”、“公私共有私营”、“公有公私合营”、“私有公私合营”等多种形式的概念，甚至包含了“引入私营型管理契约的公有公营”的含义。［美］西蒙·哈奇姆等编：《运输业的民营化》，林晓言、蔡文燕译，北京：经济科学出版社2004年版，译校者前言第2页。转自张建文：《转型时期的国家所有权问题研究——面向公共所有权的思考》，西南政法大学博士学位论文2006年，第221页。这一现象在俄罗斯也是存在的，如私有化一词也被适用到已改组为国有企业公司法人以后，国家股份的出售场合。但这对狭义（即物权法上的）私有化含义的外溢现象，却因俄罗斯物权法传统中客体（尤其是国家所有权客体）的含混性——往往将包罗万象的“财产”（自然也包括了股权）的历史成见，而被学界忽略了。加之在俄罗斯尚有在法律上不导致所有权属变动的“非国有化”（разгосударствление）措施。故而在俄罗斯的法律文本、法学著述中，Приватизация的法学含义仍主要遵循物权思维“国（公）有变私有”。因此笔者同意民营化概念对中国经济转型说明力更优，但本文在针对俄罗斯本国问题时仍使用其在本国法律语境中的现有基本含义——私有化，而不去添加于现今俄罗斯法律概念中尚缺的意项。
② 即使在公共所有权制度出台以后，俄罗斯私有化仍出现了严重的腐败与不公，这当如何解释？笔者以为，不能指望公共所有权制度发挥其所加入的全部私有化法律体系乃至俄罗斯护法体系在维护经济转型公正方面应发挥整体功能，也就不能将作为公共所有权后手配套措施的私有化法与公司法中的缺陷算到公共所有权头上。（这些缺陷如证券私有化法没有考虑到在缺乏证券常识且生活窘迫的俄罗斯普通民众手中，可流通的私有化证券会非公平集中、过度投机的情况；又如公司的内部人继续其在单一制企业法下被制止的内部私有化，掠夺所在公司财产，却未能为有意与单一制企业模式拉大距离的公司法制有效制止，等。）
③ 结合民法典，作为私有化客体的单一制企业又是由财产综合体拟制的不动产：“企业作为权利客体，是用以从事经营活动的财产综合体，作为财产综合体的企业就是其整体为不动产”（《俄罗斯民法典》第132条第2款）；“财产综合体包括企业所有形态的财产，土地、建筑物、构筑物、设备、器材、原料、产品、请求权、债务以及企业的商号、商标权利和其它专属权”。（《俄罗斯民法典》第133条第2款。）
④ 关于集体财产私有化及俄罗斯的“资本主义复辟”，可参见张建文：《当代俄罗斯国家财产制度》，《河北法学》2006年第9期，第130页。
⑤ 公共所有权主体是整个联邦、联邦主体、自治地方的公法组织，不是其权力机关或单一制企业。后者在民事关系中以相应公法人名义行事。
⑥ 之所以禁止自治地方持有具有流通性的股票，是因为这些股票将来可能涉及私有化，而私有化法排斥低层级的自治地方参与，防止其扰乱国家政策统一。
⑦ 大陆民法多采国家机关法人格否认立场，认为国家是法人，而机关只是派出机构。这样做的好处是防止机关法人格独立性破坏国家财政预算约束机制，造成机关债务膨胀，恶化国家信用。而我国采机关人格肯定说，机关为有自己的经费并自负其责的法人。这样做的恶果是松弛了财政约束，致使地方政府债务膨胀，却无法获得国库担保，恶化了债权人地位。在俄罗斯，一方面承认了国家机关法人地位，但另一方面又规定了严格的国库的补充责任，从而使机关债权人获得了国库担保。与此同时，设立机关的公法组织在民法上断裂分为联邦、联邦主体、与自治地方三层的做法，又对国库进行了分割，从而防上了单个债权牵连全国的过大国库风险情形。
⑧ 一般认为，公共地役权针对私人财产才有其必要。因为在公共财产场合，同样的使用目的是通过公共所有权负担来实现的。显然俄罗斯处于特殊的考虑把这种负担进行了进一步的法律加工。Е．А．Суханов：Понятие и виды ограниченных вещных прав，Вестник Московского университета（сер．Право），2002，№4，С．19－20.
⑨ 在俄罗斯，一些本属于“公共（全民）财富”的如纪念设施、文物古迹也进行了私有化，但要求私有化以后依然必须保持其公用属性，切不得懈怠维护职责，且禁止或限制这些私人财产的市场流转。
⑩ 国库企业的设立范围只能是：1）所生产的产品、完成的工作和提供的服务中的绝大部分主要用于满足联邦之需、俄联邦主体之需或自治地方之需；2）利用禁止私有化的财产，包括为了保障俄罗斯联邦安全，组织航空、铁路和水路运输，实现俄罗斯联邦其他战略利益所必要的财产的情形；3）从事为了解决社会问题而进行的商品生产、完成工作、提供服务并以国家规定价格销售的活动所必要的情形；4）为了开发和生产保障俄罗斯联邦安全的特定种类的产品所必要的情形；5）为了生产某些禁止流通或限制流通的产品所必要的情形；6）为从事特定种类的受补助的活动或进行亏本生产所必要的情形；7）为了从事联邦法律专门为国库企业规定的活动所必要的情形。（《单一制企业法》第8条。）
(11) 《俄罗斯联邦民法典》使用“企业”概念的一大特色在于，它规定单一制企业是法人主体（《民法典》第113条），但此后又规定：“企业作为权利客体，是用以从事经营活动的财产综合体，作为财产综合体的企业就是其整体为不动产”，“财产综合体包括企业所有形态的财产，土地、建筑物、构筑物、设备、器材、原料、产品、请求权、债务以及企业的商号、商标权利和其它专属权”。（《民法典》第132、133条。）
(12) 适用于一切单一制度企业的所有人保留权能有：1）设立企业；2）决定企业活动的目的、目标和种类，同意企业参与商业组织协会或其他商业组织联合会；3）决定编制、批准和设定企业的财政经营活动计划（规程）指标的程序；4）批准、变更企业章程；5）做出改组或解散企业的决定，任命清算委员会和批准单一制企业的清算资产负债表；6）办理注册资金手续；7）任命企业负责人；8）同意聘请企业的首席会计师；9）批准企业会计报告和决算；10）同意处分不动产；11）实施对企业所属的财产的依用途利用和维护保持的监督；12）批准企业活动的经济效益指标并监督其完成；13）同意企业设立分支机构和开办代表处；14）同意企业参与其他法人；15）在单一制企业法规定的情况下同意实施重大法律行为、具有重大利害关系的法律行为以及其他法律行为；16）做出进行审计检查的决定，确认审计师和其服务报酬的数额；17）享有俄联邦立法规定的其他权利并承担其他义务。
国库企业所有人除享有以上权利之外，还额外保留以下特别权：1）将企业多余的、没有使用的或者没有依照用途使用的财产予以剥夺；2）向企业发出必须执行的供应商品、完成工作、提供服务以供国需或自治地方所需的订购；3）批准企业收入和开支决算。（《单一制企业法》第20条。）
(13) 一般单一制企业未经其财产所有权人的同意无权将不动产出售、出租、抵押，或作为出资投入到经营性公司或合伙的注册（投入）资本中，或以其他方式处分该财产。企业的动产和不动产只能在不损害其从事该企业章程所规定的种类的活动，和实现其章程所规定的目标、宗旨的能力的范围内予以处分。违反该规定所实施的法律行为无效。企业未经所有权人同意无权实施与提供借款、提供担保、取得银行保证、其他的负担、债权让与、债务移转，以及签订与普通合伙合同有关的法律行为。（《单一制企业法》第18条。）
(14) 这个问题不仅困扰国家参股公司，就是那些国家不参股，或国家虽然参股但却不思控制的非战略意义公司，也都存在公司股东实际控制公司，侵吞公司所有财产的情况。虽然动机不同，反映的技术问题——公司法人所有权脆弱性——却是相同的。
(15) 这种体制在不同的国家和地区形成了不同具体调整制度，如在法国公共财产的调整基本被移出了民法，而由其他部门法（主要是行政法）来调整。在深受法国影响的日本，在民法以外专以具有公法性质的《国有财产法》调整公共财产法律关系。尔后再将深受市场法则影响的国家财产移回民法调整，如在日本《国有财产法》又规定国有普通财产部分除该法有特别规定，适用私法。与之不同的则是在晚近立法国家，如拉美则是在民法中确立国家公产与私产的分类，再将公产部分移出民法。法日与拉美的做法可谓殊途同归。高富平：《建立国有资产分类规范的法律体系》，《华东政法学报》2000年第5期，第32－35页。
(16) 一般认为，苏联法律传统中公法应获得优先发展，这其实是一种误解。按照苏联早期领导人的构想，社会主义不需要包括了公法与私法的全部法。后迫于形势而恢复的法律体系主要侧重社会管制与镇压之用，如计划经济法、刑法等，这些并不代表公法，因为在没有个人权利（不管是民事的还是政治的）可言的时代，是不可能有现代意义上的公法的。
(17) 从本文的论述看，并不能发现国库所有权的对待权利形式。国库是作为将来分割财产的暂时保存形式存在的，所以嗣后所有的对分割公共财产的对待性权利，都可以看作也是对国库所有权的分割请求权，只不过这一切都必须通过国家预算决算的公法行为来表达。
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