企业运行中的国家干预法律制度研究，本文主要内容关键词为：法律制度论文,国家论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
基于维护社会公共利益或者全局性利益之考虑，国家将其意志不断深入至社会经济生活，并在此基础上形成国家经济的干预法律制度，这是近世、尤其是本世纪30年代以来各国经济、政治和法律等领域中所呈现出的最为耀眼的现象之一。国家经济干预职能的强化以及相应的法律制度建设，不仅确立了国家对市场经济的有意识的宏观调控，而且也使作为国民经济微观基础的企业的运行机制展现出一些新的时代特色。事实上，无论怎样信奉自由企业制度，当今世界各国总是自觉不自觉地运用包括法律手段在内的多种手段对企业运行实施间接甚至直接的干预；无论国家经济干预的具体方略是否是专门针对企业而提出，它们对企业的运行都会产生或多或少的影响。企业运行与国家经济干预及其法律制度相联系，由此衍生出与自由企业制度并行的企业运行中的国家干预法律制度。
近年来，中外理论界对国家经济干预及其法律制度的探讨甚多，相关著述亦可谓汗牛充栋。然对作为其重要内容的企业运行中的国家干预及其法律构架问题，却鲜有人论及。当前，我国正在建立社会主义市场经济体制，其中的一项基本任务，就是要重塑社会主义市场经济的微观基础，确立政企分开、产权明晰、权责分明、管理科学的现代企业制度。在此情况下，研究企业运行中的国家干预及其法律制度，无疑具有重大的理论和实践意义。
本文的主旨，在于揭示企业运行中的国家干预法律制度产生的必然性，阐释企业运行中的国家干预法律制度与企业自主经营的关系，并在此基础上，分析我国企业运行中的国家干预法律制度的实然和应然状态。
一、企业运行中的国家干预法律制度产生的社会历史背景、制度原因及其立法实践
作为国家经济干预法律制度体系的重要组成部分，企业运行中的国家干预法律制度的产生有着国家经济干预法律制度得以出现的一般原因。然而，企业运行中的国家干预法律制度以作为国民经济微观基础的企业及其运作作为干预的着眼点，故其产生又不可避免地具有特殊而深刻的社会历史背景和制度原因。正是这些一般原因以及特殊社会历史背景和制度原因，促成了各国以立法为主要表现的企业运行中的国家干预法律制度构造实践。
（一）社会本位及社会利益原则的确立
从个人本位或权利本位转向对社会本位的偏重，这是西方法哲学或立法指导思想在当代的重大变化。经济法的出现正是这种变化在规范上的表现。社会本位作为一种法哲学原则并不是对个人私权本位的否定或绝对替代，而只是将传统民法中的“公序良俗”原则延伸到更为广泛的社会生活中，用以制约权利行使过程中的某些非理性行为，如市场经济中的“外部不经济”行为。（注：顾培东主编：《中国企业运行的法律机制》，重庆出版社1991年4月版，第6页。）但尽管如此，社会本位受到青睐，无疑为企业运行中的国家干预法律制度的确立营造了适宜的氛围。对社会本位的日益关注必然衍生出社会利益原则。在对企业、尤其是对社会主义制度下的企业以及资本主义制度下的国有企业和公营企业存续与运行的价值评判上，社会利益原则得到了突出的强调。可以说，在当代，企业已被作为社会的重要构成部分看待；企业的行为也已被当作社会行为来认识；企业及其行为的价值已不仅仅体现为增进微观利益，其经济价值只有在符合或有益于社会整体功利的前提下才能得到肯定性的评价，尽管符合或有益于社会整体功利的标准不可避免地带有一定的主观色彩。注重社会整体功利的政治、伦理意识上升为一种法哲学思想，便导致了立法对社会利益的偏重。企业运行中的国家干预法律制度即是这一偏重的结果。其主旨之一，便在于矫正和克服自由企业制度所固有的偏离甚至损害社会利益的趋向。
（二）社会公平理念的出现及其被认同
法哲学或立法指导思想从注重个人本位或权利本位转向对社会本位的关注，也相应地使社会公平理念得以出现并获致认同。个人本位或权利本位所蕴涵的价值判断之一，是对意思自治的高度尊重，认为当事人依其真实意志自由地为交易行为，这是最富效率的。社会本位在关注社会利益的同时，亦注意到了当事人自由交易的非理性行为趋向，认为惟有消除这些非理性现象，社会本位的价值目标才能真正实现。在当代西方国家，消除市场经济中的非理性现象被视为是国家的一项重要职能，其要旨是要通过“国家之手”，建立有益于社会利益的公平的市场经济体制。这些，恰好正是社会公平理念的应有之义。社会公平理念的出现和被认同，为国家干预经济提出了新的要求并提供了理论依据。作为国民经济微观基础的企业的运行，自然也就成为基于社会公平理念所实施的国家干预发生作用的重要方面。在注重以法律手段干预经济的当代社会，企业运行中的国家干预法律制度也便由是产生。
（三）企业在社会中角色的转换
在传统经济学中，企业的最终目标被认为是最大限度地营利，以实现出资者利润的最大化。此种观念不考虑企业行为的社会后果，不考虑企业获取利润手段的文明程度和道德性质；同时也不考虑企业行为的社会评价，而将是否有利于实现企业及其出资者利润最大化作为评判企业以及企业经营管理人员行为是否妥适的具有优势地位的乃至唯一的价值标准。这种观念在早期的企业立法中有一定程度的反映。然而，此种传统观念应当说仅仅是经济学上的一种假设，其不能全面体现社会经济生活的实然状态。鉴此，理论界开始对企业在社会生活中的角色定位予以重新思考。在当代，主流观点已放弃了绝对一元主义的利润最大化理论，认为企业的角色不仅仅是出资者谋取利润最大化的工具，而且也应是实现社会福利的实体；企业在追求利润的过程中，亦须充分考虑相关者的利益。观念的转变导致了立法的变革。近世以来，为使企业的行为符合并充分尊重社会公众的利益，各国立法界都在强化企业的社会责任问题上作了不懈努力：一方面颁布大量的引导和强制企业践行社会责任的专门法规；另一方面，又在传统企业法或公司法中增设保护企业利益相关者的条款。这些立法，对于企业运行中的国家干预法律制度之建立，无疑具有不可忽视的作用。
（四）传统民法对企业运行的规制及其局限
从立法史的角度看，企业运行的法律规制最初主要是由传统民法来承担的。传统民法对企业运行的规制囊括了企业行为和企业组织两大基本问题。首先，在对企业行为的规制方面，传统民法规定了民事主体进行民事活动的一般准则，自然也就确立了企业以及企业的出资者从事市场交易活动的基本规则。其次，在对企业组织的规范方面，传统民法对法人制度的规定，使企业的主体资格及权利能力和行为能力，企业的组织机构及其规范化运作，企业设立、变更和终止的规则等企业的组织问题得以明确，这就为人们组织企业以便进行市场交易，以及作为组织体的企业在社会生活中的异动提供了基本准绳。
传统民法以个人本位或权利本位为其法哲学基础，强调民事主体在民事活动中的意思自治，以此种观念为指导的传统民法对企业运行的规制，在当代的社会历史条件下，也就不可避免地暴露出其局限性。其一，传统民法的要旨在于根据市场交易的固有规律及其要求，为包括企业在内的所有市场主体设定市场交易的一般准则。因此，其对企业运行的规制未能超出市场交易领域而深及企业生产经营活动的具体组织过程。在对企业行为的规制上，传统民法并不直接干预企业的具体市场行为，也不要求企业从事某些市场行为（如根据国家计划购买原材料或销售产品）或者非市场行为（如对企业的利益相关者承担社会责任）；在对企业组织的规制上，传统民法的调整作用尽管也涉及到企业的内部（如对企业组织机构之间、企业与出资者之间及出资者相互之间关系的规定），但其主要功能在于塑造企业的民事主体地位及其相应的自主意志和独立财产制度，同时为出资者依其自主意志和市场法则设立、变更和终止企业提供法律依据，并不直接干预企业内部的具体生产经营管理活动。此种企业调整体例，显然不利于克服企业的盲目运作和企业为了局部利益而践踏社会公共利益或全局性利益的现象。其二，传统民法在充分尊重作为民事主体的企业及其出资者自身利益的同时，亦不否认甚或注意到了出资者的出资行为及由此所生之企业于社会经济之繁荣和社会福利之增进的意义，但它以效率为直接的和最高的价值目标，且把当事人依其真实意志自愿地进行市场交易视为是最富效率的。因此，传统民法创设的目的，仅在于为包括企业及其出资者在内的民事主体自愿地进行市场交易提供制度上的保证，以达到其所期望的普遍提高全社会经济效率之最终目标。而对于社会公平问题，传统民法将其看作是主要应由政府或者其他法律部门予以解决的事项而予以忽略。也正是缘于传统民法并不基于社会公平的理念解决市场失灵这一有损于社会经济之繁荣和社会福利之增进的市场机制所固有的不足，故传统民法并不对企业的经营行为给予经济性和社会性的强制引导；企业经营行为纯粹由企业根据自由意志抉择。一言以蔽之，传统民法关注效率而不致力于社会公平，也就难以为社会建立起必要的公平机制。其三，传统民法所规定的企业的法律地位仅限于民事流转领域，而对于企业在整个社会中的地位，亦即企业作为社会实体的全面本质或者说企业在社会生活中的完整角色问题，是未有涉及的。
近世社会历史背景所发生的上述深刻变化以及传统民法因这些变化而固有的局限性，促成了各国企业运行法律调整体制的改变。可以说，尽管国情及由此决定的市场经济体制模式（注：国际上对市场经济模式有不同的分类法。以下涉及到的国外市场经济模式，即美国模式、德国模式和日本模式，是世界经济合作与发展组织在1991年《转换到市场经济》的研究报告中提出的成功的市场经济的三种模式。）存在差异，但对企业运行不断加强干预性质的立法，以此建构企业运行中的国家干预法律制度，则是各国所采取的共同态度。
美国实行所谓消费者导向型市场经济模式，即“自由主义的市场经济”。这种市场经济模式十分强调市场力量对促进经济发展的作用，认为政府在经济发展中只起次要作用。相应地，这种市场经济模式亦极为崇尚自由企业制度。然而尽管如此，美国对企业的运行也并非采取完全放任自流的态度。例如，自1890年颁布《谢尔曼反托拉斯法》起，一个多世纪以来，美国出台了大量的反垄断制定法和判例法，一方面制止企业限制竞争的行为，从而形成反垄断法的行为规制法；另一方面，反对企业通过合并所产生的过度的市场集中，从而形成反垄断法的结构规制法。在罗斯福新政期间，作为缓解自由放任所致经济危机的措施，国会通过了两项《农业调整法》（1933年、1938年），用于干预农业企业的运行， 以控制基本农产品产量， 从而提高农产品价格和农民购买力（1933年法），或控制剩余农产品从而稳定其价格（1938年法）。此外，还颁了《国家工业复兴法》（1933年）、《联邦动力法》（1935年）、《机动运载工具法》（1935年）、《运输法》（1940年）、《商船法》（1936年）、《民用航空法》（1939年）等，用于干预工业和交通运输企业的内外部关系。自80年代起，缘于大型公司对社会影响力的日益增强及其所生之社会问题的日趋严重，以宾夕法尼亚州为代表的29州纷纷修改公司法，增加了公司必须考虑并保护利害关系人的条款，这实际上是作为组织法和行为法的公司法所作出的国家干预公司运行的制度安排。
德国和北欧一些国家推行社会市场经济模式。所谓社会市场经济，高度概括地说，就是“自由+秩序”。（注：参见裘元伦：《稳定发展的联邦德国经济·前言》，湖南人民出版社1988年版，第2页。 ）进言之，这是一种国家有所调节或控制的市场经济，它既反对经济上的自由放任，又反对把经济统得过死，而要将个人和企业的自由创造与社会进步的原则结合起来；它既保障私人企业和私人财产权的自由，又要保证权利的行使给社会公众带来好处；它坚持国家对经济尽可能少干预而只给予必要干预的原则，同时认为国家在市场经济中主要起调节作用，并为市场运作规定总的框架。社会市场经济模式为企业自主经营和企业运行中的国家干预都提供了适宜的土壤。事实上，以德国为代表的实行社会市场经济的国家一直都将企业运行的国家干预及其法制建设作为其推行和发展社会市场经济的重要内容。以德国为例，除有《反限制竞争法》（1957年颁布，历经1973年、1976年、1980年、1989年等多次修改）制止企业限制竞争的行为外，还在其他方面干预企业的运行，如，通过立法设定企业的社会责任，以使公众不受企业有害行为的危害。尤其值得一提的是，第二次世界大战以来，德国实行了职工参与企业决策的制度。这一制度首先在煤炭和钢铁企业中推行，并在1951年的《关于煤炭和钢铁工业职工平等参与决定权的法律》中得到了承认。1956年的《参与决定修正法》、1976年的《参与决定法》进一步对这一制度作了完善并将其适用范围扩大。该制度的要点是，公司的监事会应由劳资双方的代表组成；董事会中应有劳方董事。这实际上是国家为实现社会市场经济的目标而对企业治理结构所作的强制性安排，是对作为私法主体的企业之自由和作为私权的企业产权的自由所作的限制，从某种程度上讲，它已超越了市场自身的逻辑，反映的是国家对企业运行的干预。
日本、法国等国家实行国家导向型（又称行政导向型）市场经济模式。国家导向型市场经济模式与所有市场经济模式一样，亦十分注意市场机制的作用，但与他种市场经济模式相比，此种市场经济模式具有一些明显的特征。首先，注重计划在宏观经济调控中的作用，故其又被称为计划调节的市场经济模式。其次，在干预经济的过程中，强调行政指导的意义，把行政指导作为实现宏观经济调控的基本手段。再次，采政府与企业在经济决策上相互协商的协调型调控运作政策。然而尽管如此，国家导向型市场经济模式并非不重视法律手段对经济的调控作用。对于企业运行这一事关经济稳定与繁荣的问题，更是未忽略以法律手段实施干预。以日本为例，1947年颁布并历经多次修改的《关于禁止私人垄断及确保公正交易的法律》对企业有碍市场竞争的行为作了限制性和禁止性规定；为了扶持和保护中小企业，先后制定了一系列有关中小企业的法律，如《中小企业设置法》（1948年）、《中小企业协同组合法》（1949年）、《中小企业稳定法》（1953年）、《中小企业基本法》（1963年）等，这些法律除为中小企业给予倾斜政策外，还为制止大企业侵害中小企业提供了法律依据，因而对大企业的行为亦具有一定的规制作用。
二、企业运行中的国家干预法律制度与企业自主经营的关系
自企业运行中的国家干预作为一项法律制度而根植于各国法律体系之中以来，以法律的手段实现企业运行中的国家干预与确保传统民法所确立的企业自主经营即成为各国企业运行的两大基本追求。从表层上看，企业运行中的国家干预及其法律制度与企业自主经营二者是相冲突的。因为，前者意味着国家依其意志对企业实施引导甚至强制；后者则意味着企业按照自己的意愿安排并从事经营活动。然而不可忽略的是，尽管此二者在理论上存在着相左的特质，但当代各国的现实却是另一幅景观，这就是此二者和谐共存于市场经济体制之中，共同维系着当代市场经济的健康、稳定发展。这一基本事实表明，企业运行中的国家干预法律制度与企业自主经营是可以统一并协力对市场经济发生积极作用的。深层次地看，企业运行中的国家干预法律制度与企业自主经营的这种统一、和谐与良性互动，缘于此二者在当代市场经济体制中所给确定的价值取向的互补性。
（一）企业自主经营的价值关注及其不足
前已述及，企业自主经营由传统民法构建和支撑，其主要价值关注是效率。如果对效率的蕴意与企业自主经营的效应作进一步分析，则不难发现，在企业自主经营与效率之间，事实上存在一种逻辑上的必然联系。
效率即效益，其基本意义是：从一个给定的投入量中获得最大的产出，即以最少的资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果。也就是经济学家常说的“价值极大化”或“以价值极大化的方式配置和使用资源”。（注：张文显主编：《法理学》，法律出版社1997年10月版，第311页。 ）企业自主经营的效应及其与效率相联系的主要体现在于：首先，企业自主经营使企业得以根据市场的供求状况、按照自己的意愿组织生产经营活动，缘于企业的趋利秉性，它会倾其全力将资源投向效益高的领域，从而使经济资源得到有效的利用，进而实现资源的优化配置。其次，企业自主经营由于赋予企业以经营自主权，从而有利于调动企业的主动性、积极性和创造性，这些无疑是效率的重要源泉。第三，企业自主经营由于将企业的经营活动及其后果完全交由企业负责，因而可使企业与出资者、企业与政府的关系明晰化，并且消除出资者和政府对企业的经营活动承担责任的可能性。革除“大锅饭”格局存在的经济前提。这无疑给企业施加了一种市场的压力。这种压力与企业的趋利秉性相结合，必将转化成一种经营上的动力。这种动力于效益而言是至关重要的。第四，有效率的经济体制须以健全的价格体系为前提。企业自主经营与企业的趋利秉性相结合，可使企业尽可能地了解相关资本稀缺程度的信息并尽可能地提高其所提供的资本的价格。正是这种努力，使得资本稀缺程度的信息被包括企业在内的单个资本所有者带到市场并加以综合，从而形成反映资源稀缺程度的健全的价格体系。第五，经济发展的历史表明，竞争机制是最富效率的经济机制，而包括企业在内的市场主体的自主经营，正是竞争机制得以形成的逻辑前提。
企业自主经营也有其自身难以克服的弊端，这就是企业自主经营所导致的企业对效益的追求与实现，可能产生无视甚至损害社会公平这一作为人类美德的价值观念之现象。例如，企业自主经营使企业成为独立的市场主体从而具备参与市场竞争的基本条件，但与竞争及其所带来的效率相伴随的，是各种不公平竞争趋向；企业自主经营由于不关注企业之间、企业与其他市场主体之间在竞争机会、实力等方面的差异，因而将引起资源分配上不应有的不公平现象；企业自主经营使企业的内外关系处于一种自我调节的状态，缘于趋利的原始冲动，企业自然也就疏于关心诸如社会弱者的不利地位、外部不经济、白搭车等事关社会公平的社会问题。企业自主经营的这些流弊，意味着在企业运行问题上，仅有自主经营是远远不够的。
（二）企业运行中的国家干预法律制度的价值关注及其不足
与企业自主经营的价值关注不同，企业运行中的国家干预法律制度的价值关注主要是社会公平。就一般而言，公平即公正平等。在经济法领域，社会公平具有多重意义。作为经济法重要组成部分的企业运行中的国家干预法律制度，正是从多维的角度，维持着不同意义上的社会公平。
首先，社会公平意味着竞争的公平。从静态角度看，竞争公平要求市场向每一市场主体开放，使各市场主体享有均等的竞争机会，且进入市场的条件、负担要公正平等。从动态角度看，竞争公平要求每一市场主体在竞争中充分尊重其他市场主体的独立人格和平等法律地位，不得进行违背诚实信用原则、损害其他市场主体合法权益的不正当竞争行为，也不得排除和限制其他市场主体的竞争。公平竞争环境的营造是市场主体自身难以解决的，而具有普遍适用性、规范性和强制性等特性的国家干预法律制度恰在此方面有其用武之地。作为国家经济干预法律制度的重要组成部分，企业运行中的国家干预法律制度通过对企业这类市场主体的市场准入的静态规定，以及对企业竞争行为的动态调控，在均衡企业的竞争机会、消除人为的市场壁垒以及其他有碍公平竞争机制建立的因素等方面有着传统民法规范所不能企及的效果。当然，企业运行中的国家干预法律制度以竞争公平为其价值关注之一，并对公平竞争机制的形成和维护产生积极作用，这只是这种法律制度的应然状态；其实然状态如何，取决于立法者对应然状态的尊重程度以及相应的规范设计。我国传统计划经济体制下的法律通过对计划、许可证制度广泛的适用范围和强制执行效力的规定，人为地设置了一些不适当的市场进入障碍；通过对不同所有制的企业适用不同的税率和对部分企业实行减免税等规定，使得企业难以在同等的外部条件下开展竞争，这些，都是有悖公平竞争原则的。
其次，社会公平意味着处理外部经济效应问题的公平。经济学的市场均衡理论认为，经济主体之间的经济行为会发生相互影响或相互冲突：一个经济主体最大化自己利益的行为，构成一切其他经济主体最大化其自身利益的一个约束条件或经济环境。不过，市场均衡理论所考察的经济主体之间的相互影响和相互制约，都是通过影响供求和价格而发生的。在现实生活中，还存在着另一种相互影响，即不通过影响供求和价格而直接影响他人的经济环境和经济利益。例如抽烟者污染了空气，致他人被动吸烟，即损害了他人利益；而这种影响并不是通过市场供求关系的变动发生的。这种相互影响的效果，在经济学中被称为外部经济效应（Extemality，简称外部效应，也有人译为外部经济或外部性）。根据外部影响的“好与坏”，外部效应可分为“正的”和“负的”两种。抽烟、噪声等造成的影响，属于负的外部效应，其特征是引起他人效应的降低或成本的增加；而种花等行为对邻居产生的好的影响，则属于正的外部效应。（注：参见樊刚：《市场机制与经济效率》，上海三联书店，上海人民出版社1997年4月版，第133—135页。）
企业作为经济主体和社会的构成单位，必然要面对外部经济效应问题。与任何具有趋利性的经济主体一样，企业对于负的外部经济效应往往不会主动地予以解决。当某些企业等经济主体的行为造成其他经济主体的利益损害而又不承担赔偿责任时，便形成外部不经济这种不公平的现象。而对于正的外部经济效应，企业也与其他经济主体一样，总是乐于接受而不愿付费。免费使用他人已经生产出来的物品，此即“白搭车”（Free Rider）。“白搭车”现象在公共物品（如公用设施、法律、国防、公安等）的使用上表现得尤为突出，它同样是企业一般不会主动予以解决的问题。显然，正的抑或负的外部经济效应所生之不公平，都只能通过企业等经济主体之外的力量才能解决，作为经济法重要组成部分的企业运行中的国家干预法律制度，正是以矫正此种不公平格局为其目的之一而创设的。它通过强制企业负担税、费或其他责任的方式，解决外部不经济和公共物品使用上的“白搭车”等问题。
第三，社会公平意味着分配公平。人类同自然作斗争以及利用自然界生产物质生活资料的联合劳动的不可避免，必然产生对大家合作的成果进行分配的问题。分配公平作为当代人们解决分配问题的一个价值追求，是一种具有明显的层次性的社会公平。“有所付出即应有相应收获”是一种相对低层次的分配公平观，但却是适应当今社会生产力发展水平的分配取向，是在物质产品不够丰富的社会中的一种利于提高人们积极性进而有助于效率增进的分配形态，其具体实现形式是按劳分配和按资分配。分配公平的另一旨趣是社会成员都能从社会获得其所需要的物质产品，以缩小甚至消灭贫富差距这种社会不公，其实现形式是按需分配。这是一种人类的最高思想境界和追求，因而是一种高层次的分配公平。但囿于生产力的发展水平，其适用面恰当，可以提高人们的积极性从而增进效率；若其适用范围过广，则会压制人们劳动与投资的积极性。
因此，当代各国几乎都本着效率优先，兼顾公平的原则，将按劳分配和按资分配作为其基本分配标准和分配形式，并适当考虑社会成员的需要和普遍福祉，将按需分配适用于一定范围和情形下。显然，各层次的分配公平的最终实现，都需仰赖国家的适度干预。企业运行中的国家干预法律制度即是因应这种需要而产生的一种制度安排。它一方面通过对企业各种分配形式及其实现机制的确认，为各种意义上的分配公平之落实提供依据，另一方面，通过社会保障、最低工资的法律规定，使企业为社会弱者的基本生活需要提供保证，同时通过对企业税费义务的设定，为社会福利事业筹措资金，以达到缩小贫富差距、增进人类普遍福利之目的。
综上，企业运行中的国家干预法律制度通过对企业行为的调控，可使企业的运行符合社会公平的一般要求。作为经济法律制度的重要构成部分，企业运行中的国家干预法律制度也要关注效率，并且从理论上看，通过对企业运行的干预及其相应的制度安排，完全可以引导企业朝着效率的方向发展。然而各国现实表明，企业运行中的国家干预及其相应的法律制度在解决效率问题上是有其固有不足的。其主要原因在于，国家及代表国家的政府无论怎样努力地关注效率，但缘于其远离市场，都无法全面、准确、及时地了解资源稀缺程度等市场信息，从而也就难以完全真正地将资源配置到最有效益的领域，也不能形成反映价值规律和供应状况的健全价格体系。此点，正是市场机制发挥作用的必然性之所在。
（三）企业运行中的国家干预法律制度与企业自主经营的协调
导源于传统民法的企业自主经营，以传统民法偏重的效率原则为其基本价值取向，而作为经济法重要组成部分的企业运行中的国家干预法律制度主要以社会公平为其价值目标。效率奠基于经济运行的规律之上，而经济规律往往并不迎合人的“等份”心理；社会公平则奠基于公正、平等进行经济权利义务配置的理念之上，它关心的侧重点是“是否等份”而不是“等份的大小”。换言之，“效率关心的是饼的大小，而公平关心的是如何对饼进行分割。”（注：余庆斌：“经济法的价值目标选择”，载（沪）《社会科学》1993年第2期。）并且， 效率与社会公平还存在一定的冲突，这是因为，对效率的追求不可避免地会产生出各种不平等，对社会公平的追求也可能损害效率，所以效率与社会公平经常处于深沉的张力之中。（注：参见张文显主编：《法理学》，法律出版社1997年10月版，第316 页）企业自主经营与企业运行中的国家干预法律制度所关注的主要价值的这种差异与冲突，决定了二者的区别和矛盾。
企业自主经营与企业运行中的国家干预法律制度也有统一和互补的一面。这主要是因为，首先，企业自主经营以效率为标准配置资源，可以促进经济增长，增加社会财富，并在此基础上实现高层次的社会公平，即共同富裕；企业运行中的国家干预法律制度以社会公平为价值目标，着力于解决社会生活中的非公正和非平等现象，因之可减少和避免两极分化、社会不稳定等损害效率的现象。其次，效率与社会公平有时是同时存在于一项具体的抉择之中的。例如，对于故意侵犯他人财产权的案件，法律和法院将强制侵权方返还财产和赔偿损失，这种强制体现了社会公平与效益的统一：从社会公平的角度说，“任何人不得从其错误中获利”，致人损害，理应补救；从效益的角度说，对财产权的保护可为财产所有人营造一种良好的法律环境，以便使他们无顾虑地、尽其所能地、高效益地利用资源，发展自己的财富，这样，就可以促进整个社会财富的增值。（注：张文显：《二十世纪西方法哲学思潮研究》，法律出版社1996年12月版，第602页。）效率与社会公平的这种统一， 决定了企业自主经营与企业运行中的国家干预法律制度在作用和客观效果上存在某些一致的可能性。第三，从价值判断的角度看，企业自主经营与企业运行中的国家干预法律制度都有其各自的优点和不足。由上可知，企业自主经营的优点恰是企业运行中的国家干预法律制度所不具备或难以完全具备的，它的不足正好又是企业运行中的国家干预法律制度可以发挥优势之处；反之亦然。这就意味着二者和谐共存、取长补短才是最佳选择。事实上，企业自主经营并非绝对的自由行事；企业运行中的国家干预法律制度也绝非要把企业管死，任何极端的做法都将造成难以估量的恶果，也不是当代各国的实态状况。
三、我国企业运行中的国家干预法律制度及其完善
我国向来有着国家干预企业运行的传统。如果从国家介入企业运行的手段角度考察，则不难发现，我国历史上企业运行中的国家干预有行政主导型和法律主导型之分。在社会主义市场经济体制确立之前，尤其是党的十一届三中全会决定进行经济体制改革以前，我国对企业运行实行的是行政主导型的国家干预。在这一时期，尽管法律对企业运行中的国家干预问题有所规定，但以经济计划为主的行政手段仍不失为制约企业运行的主要力量。社会主义市场经济体制确立后，我国综合运用法律手段、经济手段和必要的行政手段实施宏观经济调控，且尽可能地将经济手段和行政手段上升为法律形式，企业运行中的国家干预亦相应地由行政主导型转化为法律主导型。我国新经济体制下颁布的以及计划经济体制下出台但迄今尚未废止的涉及企业运行国家干预的法律规范，成为现时构架企业运行中的国家干预法律制度的两方面的依据。
应当说，我国企业运行中的国家干预法律制度的内容是较为丰富的。然而，由于支撑这种制度的法律规范部分产生于计划经济体制下，部分形成于经济转轨的特定时期，因而难免有其不甚完备之处。以下，拟依据我国现行立法、尤其是企业立法，并结合市场经济发达国家的相关规范，就企业运行中的国家干预法律制度的几个主要方面及其尚待完善之处作一分析。
（一）关于企业治理结构运作中的国家干预法律制度
严格讲，企业治理结构及其运作属于企业的内部问题，国家不宜就此作过多的干预；国家的主要任务在于为财产经营过程中的内部人际关系提供成功的法定范式，将市场经济中行之有效的那些使不同利益主体共容于同一实体的机制法定化。然而，企业的治理结构涉及到企业的行为是否规范，企业承担的社会责任和对国家的责任能否得以付诸实现等重大问题，故与世界各国的立法例类似，我国企业法确认了对企业治理结构进行有限干预的措施。其中国家干预色彩较为明显的措施主要包括以下几项：
1.对国有企业的治理结构进行特别干预。这种干预在社会主义市场经济体制确立之前和之后有关国有企业的立法中均有程度不同的体现。根据社会主义市场经济体制确立前颁布的《全民所有制工业企业法》的规定，国家对国有企业治理结构的干预主要表现在三方面：（1 ）在企业内部组织机构的产生问题上，政府或政府主管部门拥有最终决定权。按照规定，不仅政府或政府主管部门可以直接委派企业的厂长（经理），而且，即便是职工民主推选的厂长（经理）人选亦需政府或政府主管部门批准，同时，政府或政府主管部门还对副厂级行政系统的领导人拥有一定的决定权。（2）在企业内部组织机构的构成方面， 立法确认了厂长（经理）、职工代表大会和党委共存于一体的体制，厂长（经理）负责生产经营决策；职工代表大会对有关职工生活福利的重大事项以及其他与职工利益密切相关的重大问题享有决定权；党委则对国家的路线、方针和政策在企业中的贯彻、实施实行保证、监督。这种将职工代表大会和党组织作为企业机构的制度安排，意旨即在于推动企业承担并实现国家所担负的对劳动者的社会责任，以及在企业中切实贯彻国家的意志。（3）在企业内部组织机构的权限问题上， 立法给予了多方面的限制，旨在为政府或政府主管部门干预企业运行留下余地或提供依据。其突出体现是确认了政府或政府主管部门对企业决策的参与体制，诸如企业的计划决策权、人事任免权、奖惩权等基本权限均由政府或政府主管部门与厂长（经理）分享。
社会主义市场经济体制确立以后，国家对国有企业治理结构的干预主要规定在《公司法》之中。《公司法》中可视为国有企业的公司，包括国有独资公司以及两个以上的国有企业或者其他两个以上的国有投资主体共同投资设立的有限责任公司。按照国家行政权与国家所有权、国家所有权与企业经营权分离的原则和改革思路，代表国家的政府或政府主管部门此时已不直接从事作为私权行为的公司设立、经营活动，其在公司的治理结构中的作用也远不如在传统国有企业中那样明显，然而国家对属于国有企业的公司的治理结构的干预依然在一定程度上存在，只不过国家的意志采取了一种有别于传统的新形式来深入企业的治理结构之中，这就是通过代表国家行使私权的国家授权投资的机构或国家授权的部门之中介，间接地贯彻国家的干预意图。从这个意义上讲，国家授权投资的机构或国家授权的部门对董事会人选的决定，对国有公司决策的参与，既是股东行使股权的体现，在一定程度上也是国家干预的一种具体形式，尤其是对于国家确定的生产特殊产品或属于特定行业而应当采取国有独资公司的企业，正视甚至强调这种干预无疑具有重要意义。
2.对多数决定原则进行限制。这主要是应保护公司股东的股权、尤其是保护小股东的股权而采取的一项干预措施。在西方国家，尽管公司中侵犯股权的现象极为普遍且由来已久，但对于立法是否为股权提供切实的保护问题却长期犹豫不决，人们担心这样做可能会对公司的内部事务带来过度的干预。 因此， 早期公司法一般都实行多数决定原则（Majority Rule），即股东会或股东大会的决议或行为是否合法、 有效，完全取决于持有多数表决权的股东的意志。然而随着多数决定原则在实践中日益成为大股东操纵公司和股东会议、侵犯中小股东权益的藉口，故一些国家的立法对多数决定原则作了限制，一旦多数决议侵犯股东的股权，受害股东得请求法院解散公司、请求法院对不当行为进行干预或者请求法院指定审计人对公司予以审计，甚至可以提起派生诉讼。（注：在英美公司法上，派生诉讼是指公司怠于通过诉讼追究公司机关及其成员的责任或实现其他权利时，股东为了公司利益而代表公司提起的诉讼。因股东的诉权被视为是派生于公司的诉权，故派生诉讼由是得名。在一些大陆法系国家，由于理论上视股东有直接诉权，股东行使诉权的同时亦代表了拥有同样诉权的人，故此类诉讼被称为代表诉讼。在公司法上，公司利益往往也看作是股东的利益，因此，派生诉讼或代表诉讼被作为是保护股东权利的措施。）此外，发端于美国并为世界其他一些国家采纳的累积投票，（注：这是一种适用于选举董事的投票制度。依此种投票方式，每一股份的表决权不是一个，而是与所选董事的人数相同，并且，股东可将全部表决权投向一人或数人。通过这种投票方式，小股东也有可能选出自己满意的董事，而大股东却无法垄断全部董事人选。例如，设某公司拟选5名董事，公司股份共100股，股东20名，其中2名大股东共持有51股，其他18名小股东共持有49股。 若按通常的投票方法，则2名大股东就可使他们如意的5名董事人选全部当选，每名人选得51票。若实行累积投票法，则每股表决权是5个， 两名大股东总计表决权为255个，其他小股东245个，这时，小股东们便有可能使自己如意的2名董事人选当选，1名得122票，一名得123票， 而大股东只能选上3名自己的董事。累积投票最初规定于美国伊利诺斯州1870年《宪法》中，后被其他许多州在宪法或公司法中采纳，并为日本、我国台湾的立法所接受。但由于小股东对公司事务的冷漠以及其相互之间难以协调，加之各国累积投票立法逐步由强制型改采许可型，故近年来其实际发挥的作用不甚明显。（参见江平主编：《公司法教程》，法律出版社1987年第6月版，第174页；刘俊海著：《股份有限公司股东权的保护》，法律出版社1997年9月版，第189—197页。 ）更是本着保护股权的思想而对多数决定原则的限制。多数决定原则的限制实际上是对“按资说话”这一经营企业的市场基本法则的一种修正，且此种修正在一定程度上体现了国家干预。
严格讲，我国立法中还缺乏旨在保护股权的上述规范，但在《公司法》第111条中确立了股东个别诉讼制度。 （注：个别诉讼（Individual Action）是指股东直接提起的诉讼（直接诉讼）， 而不管其是否代表某类股东。还有另外一种直接诉讼，即股东直接提起诉讼，同时也代表了其他具有相同利益的股东；这种直接诉讼即是某些大陆法系国家公司法上的代表诉讼。）按照规定，股东大会、董事会的决议违反法律、行政法规，侵犯股东合法权益的，股东有权向人民法院提起要求停止该违法行为和侵害行为的诉讼。显然，此项规定对于多数决定原则具有一定的限制作用；一旦这种诉讼得以启动，则作为国家审判机关的人民法院即可对股东的意志实施干预，以保护股权。
3.对充任企业机构的自然人的任职资格进行限定。这方面的限定可追溯到80年代我国关于厂长条件的规定。1986年9 月国务院发布的《全民所有制工业企业厂长工作条例》对厂长的政治、业务、思想品质、文化、身体等各种条件作了全面要求，此即适例。《公司法》第57条本着维护公司和股东利益、确保交易安全的精神，对不得担任董事、监事、经理的各种情形作了规定。这些限定，意味着企业机构的组成人员并非当事人完全自由决定之事项，尽管它们可被视为经营企业的本来要求，然而其所包含的公共政策蕴意及为实现公共政策而进行国家干预的取向，才是最为基本的和主要的应有之义。
我国法律对企业治理结构的国家干预的规定尚存在一些值得完善之处，其中有干预过多需要放权的问题；也有少数干预不足有待建立相应制度的问题。依笔者之见，目前主要有以下几个问题应予解决：（1 ）新旧“三会”的关系。这是公司、尤其是国有企业经改制转化而成的公司在内部治理结构构建上所遇到的一个棘手问题。公司都按新的运行机制要求，设立新“三会”（即股东大会或股东会、董事会和监事会）作为其基本的组织机构。传统的旧“三会”（一说职工代表大会、企业管理委员会、党委会；一说职工代表大会、工会、党委会）在这种情况下如何定位，怎样发挥其各自的作用，对此迄今尚无妥当的解决办法，因此应是今后完善企业治理结构的国家干预法律制度中应予认真研究的问题。（2）“一长制”的适用范围。 “一长制”即厂长（经理）负责制，其在我国计划经济体制下的企业特别是国有企业中确立，初衷之一就是为了便于实现国家对企业的干预。实行社会主义市场经济体制以后，国有企业呈现出传统形态与现代形态（公司制国有企业）并存的局面。《公司法》规定，国务院确定的生产特殊产品或属于特定行业的企业若欲实行公司制，应采取国有独资公司的形式，其目的也在于实现对这些非竞争性企业的有效干预，但尽管如此，《公司法》对这类企业放弃了“一长制”的体制。而另一方面，我国尚未改制的传统国有企业几乎一概实行“一长制”。如果对非竞争性企业而言这种体制尚有其一定的合理性的话，那么对于竞争性企业，“一长制”已有其不适应性，它不仅可能导致更多的决策失误，而且将产生国家的过度干预。因此，将竞争性企业从“一长制”的束缚中解脱出来，这是必要的。（3 ）董事对第三人的责任之确立。许多国家的公司均规定，董事代表公司进行活动致第三人损害的，应当承担责任。公司董事仅对公司负有善管义务，对公司以外的第三人是没有直接义务的。因此，即使董事违反善管义务，使第三人受到损害，如无特别法规定，也不会对第三人承担责任。由是观之，董事对第三人的责任是一种法定责任，是国家为了保护公司的外部人员所作的强制性安排，具有一定的国家干预色彩。从其他国家的实践看，这一责任制度对于规范公司和董事的行为，保护社会第三人利益具有重要意义，故有必要在我国立法中确立。
（二）关于企业生产经营活动中的国家干预法律制度
企业的生产经营活动可以从不同的意义上进行理解。广义上讲，它泛指企业所从事的一切旨在营利的活动。狭义上看，它仅指企业以营利为目的，直接面向市场所进行的物质产品生产和劳务提供活动，不包括企业内部组织机构的运作以及企业的变更、终止和资产重组等行为。这里所谓的企业生产经营活动，主要指后者。
企业生产经营活动是企业运行中的国家干预法律制度发生作用最为明显、最为直观和最为重要的领域。可以说，我国经济法所构建的基本法律制度，即市场主体规制法律制度、市场秩序规制法律制度、宏观经济调控和可持续发展保障法律制度以及劳动和社会保障法律制度，都直接或间接地对企业的生产经营活动发生着干预作用。鉴于目前学界对此各项制度涉及较多，加之囿于篇幅，此处不予赘述，仅参酌市场经济发达国家的经验，就我国在这方面的一些制度缺陷提出完善思路。
1.关于越权原则及其改革
在国外公司法中，公司超越其组织章程，从事经营范围以外的活动，即为越权（Ultra Vires）。对于这种越权， 法律赋予其无效的后果，此即公司法上的越权原则（Doctrine of Ulitra Vires）。
越权原则起源于19世纪的英国，后被许多国家所接受。其确立的宗旨主要有二：一是保护公司股东的利益；二是保护公司投资债权人（即公司债券购买者）的利益。在立法者看来，公司股东抑或投资债权人都是在对公司的经营目的有了正确认识后才决定向公司投资的，他们不应承担公司越权所带来的投资风险。从此宗旨可以看出，越权原则所追求的主要是公平，即公司股东和投资债权人对公司经营风险分担的公平。然而随着时间的推移，越权原则不仅严重地损害了效率，而且其本身所追求的公平也难以真正付诸实现。因为：（1 ）越权原则给社会交易带来了极大的不便。对公司而言，它要求其严格按照章程规定的经营范围开展业务活动。若意欲从事经营范围之外的活动，须修改章程，办理变更登记后始得为之。这无疑增加了公司的交易成本，也往往使公司失去良好的商业机会。对公司的交易相对人而言，这一原则要求他们知悉公司章程的内容，为避免交易的无效，交易相对人在与公司交易前须认真研读公司章程，若未这样做或对公司章程有误解，都将推定为有过错并将承担相应的责任。这对公司交交易相对人而言显然是不便的。（2 ）越权原则往往成为公司规避义务的工具。公司一旦发现某项交易可能对自己带来不利后果时，即可援引越权原则逃避由此所生之债务和责任。（3）越权原则对股东确有一定的保护作用， 但对公司的投资债权人却难以发挥切实的保护功能。因股东有权阻止公司的越权交易，必要时还可代表公司进行诉讼，请求法院宣布越权交易无效。而公司的投资债权人无权参加公司管理，无法阻止公司的越权交易，也难以避免公司越权交易所带来的风险。（4）有的公司章程制订者为避免公司越权， 方便公司交易，常使公司章程的目的条款变得笼统、含糊，这就使得越权原则在很大程度上失去了其存在的价值。（5 ）越权原则对公司的交易相对人有失公正。因为前已述及，越权原则将使公司规避债务和责任以及将越权的部分责任强加给交易相对人，甚至公司只要将章程公告，即可视为已向交易相对人履行了告知义务，交易相对人事实上对公司的经营范围一无所知亦不能免责。
正是因为越权原则的上述弊端，所以自20世纪60、70年代起，许多国家都对其进行了改革。一方面对公司的目的作放宽解释，只要公司董事认为某项业务有利于公司，且法律上并无明文禁止，从事该业务就不会导致公司越权。另一方面，强化对善意相对人的保护，放弃推定与公司从事交易的人已经了解到公司目的条款的理论，除非公司能证明交易相对人在与公司交易中确实知道公司的目的条款或有恶意，否则，不会轻易支持公司提出的交易越权无效的主张。
我国《公司法》及其他企业立法中尽管并无“越权”、“越权原则”的概念，但有与越权原则相同的制度。依我国的现行规定，公司或其他企业必须在核准登记的范围内从事经营活动；超越组织章程，从事经营范围以外的活动，不仅不能产生当事人所预期的法律后果，而且公司、直接责任人员还要受到一定的制裁。（注：参见《民法通则》第42条、第49条，《全民所有制工业企业法》第16条，《公司法》第11条，《企业法人登记管理条例》第13条、第30 条， 《公司登记管理条例》第71条等。）由此可见，我国法律对越权行为采取的是认定其无效的制度。
与其他国家的越权原则以股东和投资债权人的利益为价值关注不同，我国越权无效的观念导源于高度集权的计划经济体制。在这种体制下，国家为了落实其经济计划，对各个企业都划定了活动范围，超范围经营不仅对国家的管理权威构成威胁，而且将使国家制订的经济计划指标付诸东流，因之超范围交易自然无效。显然，在实行社会主义市场经济体制的今天，这种取向弊多利少，且与目前世界上的通行做法相悖。这是在新形势下对企业运行干预过多的体现。如果我们不能容忍经济流转在一种无意义的无效合同充斥的状态下进行，不能容忍越权原则的种种流弊，那么，按照市场经济的要求，参照市场经济发达国家的做法，改革现行的企业越权规制制度，便是现时企业运行中的国家干预法律制度建设的一项迫切任务。
2.关于法人人格否认制度的确立
法人人格否认或公司人格否认是外国公司法上的一项重要制度，是指在具体的法律关系中，基于特定的事由，否认企业法人（或公司，下同）的独立人格，并在此基础上重新配置义务和责任的法律制度。其适用的结果通常是使股东对企业法人的债务承担无限（连带）责任，或者撇开企业法人的存在使股东承担公法义务；在某些场合则不考虑企业法人和股东各自的独立人格，使企业法人承担股东的责任，如，股东将其可用于偿债的财产转移至企业法人名下，便有可能产生企业法人对其股东的债务承担责任的情形。在英美法系国家，该制度又被称为“揭开（或刺破）公司面纱”（Lifting of Piercing The Corporate's Veil）。在一些大陆法系国家，该制度有时被称为“直索（即直接向股东追索）”。法人人格否认并不意味着对法人人格予以永久剥夺，其效力仅限于特定的法律关系中。法人的独立人格在个案中被否认，并不影响法人在其他法律关系中的独立人格。因此，法人人格否认的效力是对人的，而非对世的。此点使得它区别于法人的撤销或强制解散。
法人人格否认是为了克服法人人格独立及由此所决定的法人责任独立（或者说法人的股东的有限责任制）之弊端而出现的一项制度。进言之，法人人格独立所要求的股东有限责任制使股东的投资风险得以减轻，不至于象负无限责任的投资者（如私人独资企业、合伙企业的出资者）那样因投资设立和经营企业而使其其他财产受到牵连，因而可以鼓励投资积极性，繁荣社会经济。但另一方面，法人人格独立及其相应的制度安排也为股东滥用法人人格，谋取法外利益提供了可能。法人人格否认正是在承认法人人格独立的前提下，促使股东在生产经营活动中正确运用法人独立人格，杜绝利用法人独立人格损人利己，真正实现法律应有的公平、正义价值与实效的制度。显然，法人人格否认制度反映了国家对股东自由意志的干预。
在国外，法人人格否认适用的情形是较为广泛的，主要包括利用企业法人规避法律、（注：这方面的典型案例是美国的“德克萨斯州诉达拉斯第4号酒类仓库案（State V.Dallas Liquor Ware-house No.4 ）”。在本案中，作为原告的州政府的《失业救济法》规定，雇工8 人以上的雇主应为雇员提供失业救济金。被告为逃避此项义务，虽经营同一事业，但成立了4家不同的公司，每家公司雇员少于8人。法院用法人人格否认理论判决被告败诉，让其履行提供失业救济金的义务。）利用企业法人规避合同或侵权责任、（注：利用公司规避合同责任的案例，如英国的“Gilford Motor Co.诉Home案”。在本案中， 被告曾是原告的雇员，双方有过书面约定，被告终止受雇后，不得拉走原告的客户。为规避这一合同义务，被告成立了一家公司，并通过该公司招徕原告的客户。法院并未限于追究该公司的责任，与此同时，也判股东承担责任。
在美国历史上，出租汽车行业曾盛行同样的出资者注册多家出租汽车公司、但对每家公司投入较少资本的做法。如此操作，即可以利用出资者的各公司的独立人格，减轻车祸等意外事故给出资者造成的赔偿压力。此即利用公司规避侵权责任的典型例子。）利用企业法人转移资产以逃避强制执行、企业法人与股东的人格混同、股东对企业法人非法过度控制等等。应当说，股东将企业法人作为谋取法外利益的工具进行经营的上述做法，在我国现实生活中已相当普遍。而且，近年来我国经济生活中还呈现出一些市场经济发达国家所没有或鲜见的滥用公司人格的现象。如，利用公司签订合同以骗取预付款；国有企业的领导人员或其亲信设立私营公司，由私营公司低价购进商品，高价售与国有企业，使国有企业的资金不断进入私营公司名下，致国有资产流失；一些人为利用国家对外商投资企业的优惠待遇，热衷于将自己的企业变换为外商投资企业，但并不注意经营机制的转换，甚至虚拟外方股东和外方出资，搞假合资、假合作或假外资企业。与滥用法人人格的现象形成鲜明对照的是，我国现在尚无完整的法人人格否认制度。如果继续对这些现象采取无视或放任的态度，则不仅法律的实效不能实现，而且将造成社会经济生活的紊乱。因此，尽快确立法人人格否认制度，应列为企业运行中的国家干预法律制度建设的一项重要内容。
（三）关于企业变更和终止的国家干预法律制度
与企业的设立一样，企业的变更和终止不仅涉及到企业及其出资者的自身利益，而且对于社会公共利益乃至国家利益也会产生直接和间接的影响。故企业的变更和终止并非完全的当事人自由决定事项，而是同时受着当事人意志和国家干预制约的事宜。在某些极端的场合（如企业因违法而被政府或政府主管部门责令撤销），国家干预还呈现出绝对的权威性。依我国现行法，国家对企业变更和终止的干预，主要体现在以下几方面：
1.对企业的变更和终止实行一定程度上的行政许可。这在我国社会主义市场经济体制确立前后的企业法中都有体现。如《全民所有制工业企业法》规定，企业合并或者分立，依照法律、行政法规的规定，由政府或者政府主管部门批准（第18条）。《中外合资经营企业法实施条例》规定，企业发生严重亏损，无力继续经营；合营一方不履行合营企业协议、合同、章程规定的义务，致使企业无法继续经营；因自然灾害、战争等不可抗力遭受严重损失，无法继续经营；合营企业未达到其经营目的，同时又无发展前途等等，应由董事会提出解散申请书，报审批机构批准（第102条）。此外，《中外合作经营企业法》（第7条）及其《实施细则》（第48条）、《外资企业法》（第10条）及其《实施细则》（第75条）亦有类似规定。社会主义市场经济体制确立后颁布的《公司法》放松了对企业变更和终止的行政管制，以利于企业按照市场的情况，根据效率的原则运行，但仍然保留了股份有限公司的合并和分立由国务院授权的部门或者省级人民政府审批的制度。对企业变更和终止实行行政许可，其主要目的在于保证企业的活动符合国家利益和社会公共利益，尤其是符合国家的产业等政策。
2.对企业的变更和终止实施登记管理。企业变更和终止应向企业登记主管机关办理登记，这是我国企业法的一项基本要求。为使企业登记管理有所依据，我国先后发布了《企业法人登记管理条例》（1988 年6月3日）、《公司登记管理条例》（1994年6月24日）等专门规范。同时，立法还确立了企业的年度检验和证照管理制度，从而使企业的登记和管理更紧密地结合起来，并使登记管理经常化。对企业的变更和终止实施登记管理，其主要目的在于确立企业的主体资格（开业登记），向社会公众公示企业的基本情况以确保交易安全，同时使登记管理机关及时掌握社会经济生活中企业的构成及各个企业的状况，从而为制定国民经济和社会发展规划、进行工商管理和宏观经济调控提供依据。
3.引导企业实现资源的优化配置。资源优化配置是指按效用最大化原则组合多种资源。经济发展的历史表明，市场是实现资源优化配置最有效的手段，然而这并不意味着国家在促进资源优化配置方面是无能为力的，在确保市场对资源配置发挥基础作用的同时，保留适度的国家干预，可避免资源的低效配置和浪费。为此，我国企业法对企业的变更和终止规定了一些引导措施，以应资源优化配置之需，进行产业结构、产品结构和企业组织结构的调整。《全民所有制工业企业转换经营机制条例》关于产品不符合国家产业政策或无市场销路的企业实行转产的规定，对转入国家急需发展的产业的企业给予减免所得税的规定，即为此种引导的适例。此外，现行企业法关于企业设立条件的规定，关于企业设立、变更和终止的审批规定，对于引导企业的变更和终止以实现资源优化配置亦具有直接或间接的作用。
4.防止企业变更和终止中形成垄断势力。企业的变更和终止在很多情况下都涉及到企业资产的重组问题。在没有外在力量制约的条件下，企业变更和终止的结果，往往是社会资源集中度的提高。这种资源集中度的提高有利于形成企业的规模优势，取得规模经济的效果。但是，资源的过度集中又会造成市场集中度的不适当提高，从而形成垄断势力，限制和排斥竞争。因此，早在20世纪80年代初期及中期，我国在有关推动联合，保护竞争的规定中，便提出了既要推动企业联合，允许甚至鼓励企业通过兼并、组建企业集团等方式实现合并，又要反对过大规模的企业合并，防止经济力过度集中的垄断企业产生的思想。企业法中关于企业变更和终止的行政许可规定，以及实践中政府部门以产业政策为指导对企业变更和终止进行审批，其初衷之一亦在于此。
我国对企业变更和终止的国家干预法律制度也存在一些亟待解决的问题。其中尤为突出的，便是对企业合并中的反垄断问题重视不够，并缺乏具体的操作规范。尽管早就提出了反对垄断性企业合并的思想，但当前实务界着眼更多的是我国企业在市场上尤其是国际市场上规模小、竞争力不足的问题，而忽视企业合并业已或即将对市场特别是国内市场形成的垄断势力。因此，全面认识企业合并的利弊，并在未来的《反垄断法》中对企业的合并问题作出规定，这是必要的。此外，目前我国经济生活中还出现了大量并购（Merger and Acquisition,简称M&A）、尤其是外资并购国内企业特别是国有企业的现象，然而相应的制度建设并未跟上，因而出现了诸如外资对我国某些行业控股过多、违背国家产业政策并购等不正常现象，故强化这方面的监管并加强相应的立法，这也已成为现时人们的共识。
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