——以凉山州为例
四川西昌 陈厚喜 西昌阳光学校 615000
【 摘要】随着我国改革开放的深入发展，城乡二元化结构问题突出，三农问题已经成为我国发展的突出问题之一。党的十九大开启了社会主义发展的新阶段，社会的主要矛盾也发生了一定的变化，但是从各种社会现实和研究资料来看，阻碍我国发展的绊脚石之一就是基层和农村的不充分不平衡发展。依法治国作为国家管理的基本方略应该在城乡之间落地，为此研究农村治理行为是推进依法治国，推动社会发展的题中之义。就目前而言，基层政府农村治理行为还存在若干的问题，有的时候法制观念淡薄，违规违法的行为还依然存在。本文立足于基层政府农村治理法制化问题，重点分析了基层政府农村治理法制化存在的困境，并针对性的探究了相关的策略。
关键词：基层政府；农村治理行为；依法治国；法治化；凉山彝族自治州
一、凉山州基层政府农村治理法治化发展存在的问题
随着我国社会经济的发展和凉山州地区自身的社会经济发展，基层政府农村治理取得了一定的成绩，但是确实还存在若干的问题，暴露出一定的社会隐患。针对凉山州基层政府农村治理法治化过程中，存在的主要问题就是法制不健全、老百姓法律素养不高，习惯法受制于人等。
（一） 法律法规不健全，乡规民约不完善
党的十九大以来，以习近平同志为总书记的党中央更加重视法治建设，着眼于实现国家治理体系和治理能力现代化，把法治建设作为“四个全面”战略布局的重要组成部分，强调坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。全面推进依法治国，根基在农村、难点在农村、希望也在农村。在我国的法治化进程中，农村始终处于边缘化的地位，往往都是被动的接受，甚至是法律不见。针对凉山州来说，基层政府在开展法治化建设的过程中，遇到最为头痛的问题就是法律法规不健全，乡规民约不完善。新农村的发展给农民综合素质的提升提供了保障和条件，但是随着社会经济的发展和农村发展环境的变化，农村法治化建设所需要的法律法规并不齐全，一些过时的法律法规已经严重影响到了农村内部发展环境。国家相关部门颁布的法律具有统一性，但是每一个地方都有自身的独特性，特别是在大小凉山地区，具有一定的特殊性，那么针对地方性的法律法规并不齐全。就目前而言，凉山彝族自治州农村治理法治化建设体系并不完善，表现在法律法规不健全，乡规民约不完善。法律体系不健全，一些法律、法规的内容相互抵触，影响法律的整体和谐。“在法律之间，基本法和单行法之间，法律法规与实施细则之间，原则规定与具体措施之间，还没有完全配套，在整个法律体系中出现了断层和缺项。” 针对凉山州基层政府农村治理法治化建设中法律法规的不完善表现为：涉及到的农村立法数量不足，针对性不强，在一些领域还有很多的法律和法制空白，甚至一些迫切需要的法律都没有制定出来；在农村的法治化治理过程中立法的质量不高，法律的执行更是大打折扣。同时，随着社会经济的发展，三农发展中出现的新问题，乡规民约的约束力也无法触及，导致一些社会问题的出现。比如诚信、吸食和贩卖毒品等。
（二）群众法律素养不佳，司法环境亟待整治
对于凉山彝族自治州来说，特别是大小凉山的彝族地区，由于社会经济发展较为滞后，农村基础设施建设欠缺，教育发展落后，导致人们的思想观念较为滞后，由此导致农村群众法制观念淡薄，维权意识淡薄，法盲仍然存在，这就使得农村群众法律素养不佳，司法环境亟待整治。
凉山地区由于各种条件的限制，农村老百姓的素质参差不齐，缺乏一定的人文素养和法治素养。很多的农民法制观念淡薄，对法律缺乏了解，甚至在个别地区还有法盲的存在，这些都是目前凉山州基层政府开展农村法治化管理和建设的突出问题。基层群众的法律素质不佳，不仅仅表现在他们法律意识的淡薄，法制观念的缺乏，还表现在对法律的态度上，一些基层民众还存在法不责众的心态，还存在情大于法的认知，还拥有权势地位大过法律的不良思考，这都使得农村的法治环境极为糟糕。法律跟老百姓的生活息息相关，但是一些地方的农民对法律的认知有失偏颇，导致维权意识淡薄。在凉山彝族地区，家族观念和家支关系会影响到他们的思考模式和做事态度，如果有权有势就可以仗势欺人，就觉得高人一等，可以拳头说话和维权，这些都不利于农村法治化的建设与管理。“人治风气依然存在，习惯于听从上级的指令干活、凭着自己的感觉做事、仗着自己的权势管理。有的目无法纪，以权谋私，既伤害了干群关系，又影响人们对法律权威的看法和对民主法治建设的信心。” 农村人口的法律素养不佳，带来的就是司法环境也不加。公平公正很那做到，因为老百姓敬畏权威和金钱，顾虑家支权势，这些都不利于农村法治建设。基层政府在具体的法治管理中，问题较多，也较为突出，集中体现在“四难”上，一是普法难，二是用法难，三是执法难，四是监督难。
（三）执法观念滞后，干部缺乏法治信仰
“奉法者强，则国强；奉法者弱，则国弱”。党的十九大报告中明确指出，要深化依法治国实践，各级政府领导要带头尊法学法守法用法，决不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。万法“尊”为先，但是在基层政府管理农村的过程中，却出现了不和谐的现象。在凉山地区，一些基层政府干部，为了一己私利，徇私枉法时有发生。执法观念滞后，干部缺乏法治信仰已经成为凉山地区农村治理过程中存在的突出问题。在凉山州，基层政府的干部队伍素质也参差不齐，在农村管理活动中对法律的敬畏不到位，少数基层政府的执法部门和人员在执法过程中表现出的不文明、不严格、不公正的情况。少数领导干部，缺乏法律信仰，没重视法律，也没有敬畏法律，有的时候反而借助法律以权谋私，这种对法律的不尊重和不忠诚，势必会践踏法律，破坏法律，进而影响我国基层政府农村治理的法治化进程。有些工作人员没有做到有法必依、执法必严和违法必究。执法人员没有按照法律来执行法律而是依靠个人情感和受众的权势来执行，很明显没有做到公正执法。这些少数执法不严、司法不公的现象给我国的法制工作造成严重的负面影响，使得人民群众对基层政府公职人员的工作带来了负面的评价，同时也降低了我国法律的公信力，阻碍了乡村法治建设。
（四）传统思想根深蒂固，彝族“习惯法”强势
从凉山州的发展历史来看，它是直接从奴隶社会过渡到社会主义社会的，那么在长时间的奴隶社会生活中，一些传统的思想根深蒂固，比如等级观念。在彝族人的社会中，等级观念极强，白彝、黑彝，或者是白彝之间、黑彝之间都存在着一定的等级，那么这样的观念会严重影响到当前的法治化进程。法律倡导的是法律面前人人平等，权利和义务是对等的，与彝族人的传统观念不同。思想决定行动，长时间的传统思想占据着人们的思考模式，这样的环境下法治化的进程肯定会有所放缓。我们要清晰的认识到彝族“习惯法”中存在着家支地位和家庭权势的不对等，是建立在一定的不平等上的，看中家族势力，这些很明显不符合当前农村法治化治理的需要，甚至与法律背道而驰。对于凉山彝族人民来说，在长期的历史发展过程中。自身民族的习惯法和风俗习惯经过岁月的洗礼形成了极具特色的民族法规。这些具有极强民族特色的法规影响着当地人的生产和生活，改变和引导者当地人的世界观、人生观和价值观。凉山彝族婚姻习惯法对凉山境内的彝族人口有着方方面面的影响。
比如以凉山彝族婚姻习惯法为例。凉山彝族婚姻习惯法产生与特定的历史背景之下，有特殊的历史意义，存在一定的合理性。但是由于产生的土壤是存在严格的等级制度之下的，所以对人性和人权的侵害是非常严重的。同族内婚、 等级内婚、家支外婚、姑舅表优先婚与姨表不通婚制、一夫多妻的存在和转房制、包办婚姻等。这些习惯法忽视人权，导致凉山彝族地区婚姻秩序紊乱，从上述的凉山彝族自治州家庭婚姻习惯法的内容来看，无论是同族内婚、等级内婚、转房、包办婚姻等形式的婚姻都没有尊重当事人的权利，违背了婚姻自由，忽视了妇女的自由选择权，一定程度上导致妇女等弱势群体的利益受到极大的损害。在具体的凉山彝族婚姻形式和内容上，也违背了法理，与我国的刑法、婚姻法、民法等基本的法律精神相悖。在一些落后地区，彝族人尊崇的更是祖祖辈辈遗留的婚姻习惯法，民族内婚、等级内婚、姑舅表优先婚等，为不幸的婚姻埋下了隐患。在彝族人的婚姻家庭习惯法中，普遍存在早婚早育的现象，并且在婚姻问题上往往游离于法律之外，甚至有的不去婚姻登记机关去登记，造成事实婚姻。在很多的落后地区，一些彝族婚姻在法律上是无效的，这些也导致彝族婚姻秩序较为混乱。
3.5经济发展水平偏低，农村法治基础薄弱
经济基础决定上层建筑，这是亘古不变的真理和规律。一个社会的发展水平直接决定了一个社会的人口素质和政治发展水平。社会文明程度和政治文明程度跟当地的收入水平有着一定的关联。我国的富民政策是允许一部分人和地区先富起来，先富带动后富，最终实现共同富裕。那么随着改革开放的深入发展和我国社会政治体制的改革推进，我国的城乡二元化结构不断涌现，城乡差距越来越大，三农问题愈加突出，导致农村发展环境处于不利境地。凉山州由于自然和社会条件的限制，使得当地的社会经济发展水平不容乐观，全国贫困县数量居高不下。经济发展水平的滞后还导致农村地区吸毒、贩毒、艾滋病现象极为普遍。这些问题的背后使得基层政府的农村法治化管理遇到了更多棘手的问题，并且已经形成了恶性循环。农村经济社会发展滞后严重影响了农村法治建设进程，使得农村法治基础薄弱。农村是我国社会的基石，也是当前法治建设相对薄弱的领域，农村的长期稳定与发展，不仅关系着经济社会的持续发展，还直接影响着社会整体的形象和城乡一体化的进程。
二、凉山州基层政府农村法治化治理的策略
凉山州作为全国最大的彝族聚集地，目前在发展过程中还处在边缘化的地位，在一些农村地区的发展情况更不理想，但是在构建全面小康社会的道路上，谁也不能落下。为此，新形势下，必须转变思路，优化发展规划，强化农村发展环境，采取有效的对策和方法推进农村法治化治理的进程，只有这样才能为三农的发展提供坚实的基础。
（一）健全法律法规，完善乡规民约
首先针对凉山州农村地区的发展现状，一定要构建完善的法治化建设体系，从国家法律到地方规章制度，一定要结合本地区的实际，让法律建设更为完备和齐全。凉山地区的历史告诉我们，几千年的不平等社会和等级观念，在短时间内不可能完全改观，但是随着时间的冲刷一定会得以改变。彝族社会讲究家支和权势，一些不当的习惯和思维仍然影响着当地人的生产和生活。新形势下，必须用新时代中国特色的社会主义理论来引导当地的发展，首先就要从强制性的规定出发，健全相关的法律法规。然后结合当地的实际和相关的民风民俗，完善乡规民约，只有这样才能夯实基层政府农村法治化建设和管理的基石。在法律的完善上，要学习国家相关的法律，依据当地实际制定相关的法律法规，同时针对急缺的法律进行通过立、改、废的方式给以完善。与此同时，强化法律的执行和监督，让法律真正成为老百姓的保护人。在完善相关法律的同时，乡规民约依然不容懈怠和抛弃，在法律的框架内科学合理的认识“乡规民约”的地位，把握好“取其精华，弃其糟粕”的原则，将合理的群众观念和礼仪思想吸收到法律中来。完善乡规民约旨在导人向善、教人遵纪守法。完善乡规民约应贴合实际，更应该适应当地民俗文化，涉及包含安全、卫生、设施建设等等多方面全方位的内容。好的乡规民约需要得到当地民众的认可，只有得到认可才能有顺利实行的可能性，所以规定也可以跳脱出死板严肃的定义，设立更加人性化的乡规民约。例如西昌市荞地乡的乡规民约：
“乡规民约的完善不但是有效实现民主管理的方式方法，同时也是辅助国家法律法规实施、推进农村文明建设以及提高农民自身素质的有效途径，因此要进一步完善乡规民约，发挥乡规民约的积极作用，共同为弘扬社会主义核心价值观，创建和谐文明社会做出贡献。”
（二）提升群众法律素养，优化司法环境
对于基层政府农村法治行为的法治化探究来说，老百姓的素质直接关键性的作用。事实证明，如果基层群众的综合素质较高，拥有一定的法律素养，那么就会推动农村的法制化建设和管理，反之就会起到一定的阻碍作用。老百姓一旦具备一定的法律素养，就会自觉的学法、懂法、用法、守法，那么这就是农村法治化建设与管理的要求。拥有一定的法律素养，他们就会依法办事，做事有底线有原则，自觉运用法治思维和法治方式化解矛盾和问题，法治的力量才能最大程度地彰显。“现实生活中，有的人信奉“潜规则”，遇到纠纷时喜欢“找关系”或是“私了”；有的人信奉丛林法则，发生利益矛盾时喜欢用暴力、靠“拳头”；有的人信奉“变通哲学”，有利可图时喜欢打“擦边球”、钻法律空子。 ”在凉山地区这样的观念极为普遍，但是事实证明这样的处世态度只能让事情变得更糟，最终害人又害己，与法律背道而驰。一个健康的社会需要完善的法律和规章制度，更需要法律的不折不扣执行。在基层政府农村管理法治化的过程中必须强化司法公正，做到有效监督和监管，让法律成为人们的信仰，只有这样才能优化法治化发展的环境，促进农村的健康发展。作为基层政府部门和相关的工作人员一定要具备相关的法律观念，做到认同法律、信赖法律、遵守和捍卫法律，自觉的做到依法办事，公正司法。正如卢梭所说：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里。”
（三）提升干部队伍建设，落实依法治村
要想火车跑得快，必须有火车头带。在凉山州的基层政府农村管理法治化的问题上，重点责任还是要落实在党员干部和主要部门的领导人身上。对于目前来说，由于人才队伍建设的滞后性，一些凉山地区基层政府公职人员和主要领导干部的素还有待提升，一旦干部的素质提升了，工作的思路和局面也就打开了。新形势下，主管部门必须强化基层政府主管领导和主要负责人的素质建设，开闸在职培训，在岗学习、深造，利用专家团队开展讲座等形式，优化干部队伍建设，提升干部队伍的综合素质。干部队伍素质提上来了，那么在具体的工作中就会大放异彩。农村治理的法治化建设就会锦上添花，如虎添翼。对于领导干部来说，首先要强化法律学习，信仰法律，敬畏和遵守法律，只有这样才能为农村治理的法制化建设提供发展方向和思路；其次，强化党的先进理论学习，用新时代中国特色的社会主义思想武装自己，这是作为一位主要负责人必须具备的综合素养；最后，要发挥模范带头作用，强化执行力，自觉响应党中央的号召，严格执法、公正司法，坚守法治,把法治精神当作主心骨。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。针对凉山地区来说，从建章立制入手，夯实民主基础，从根本上取信于民。结合村庄实际，制定了《村民自治章程》和《村规民约》，以及重大决策法律咨询制度等一系列制度，实行依法治村。
（四）扩发法律宣传，落实依法“自治”
开展法治化建设，理应在农村推广法律。法律是全中国人的法律，但是在对法律的了解上，基层民众还知之甚少。要么因为不识字，要么因为没有进行专门的学习和了解等，使得很多的基层民众对法律并不了解。在我国的教育教学体系中，法律教育流于形式，根本没有落到实处，即使在校园也是如此，基层民众跟法律的接触甚少，学习的机会几乎为零。让基层民众知法至关重要，新形势下必须转变思维，探究有效的法律宣传路径，让更多的基层民众了解和知晓法律，这是落实农村法治化的关键所在。在以往的法律宣传中，形式大于内容，一些基层政府的单位为了营销自己，或者为了完成上级任务，走形式的进行宣传，无非就是发送一些免费的法律彩页。做一些枯燥乏味的法律讲座等。事实证明，这些宣传的手段有些过时了，也是低效的。面对这样的现状，要想加快农村法治化管理的进程必须探究有效的法律宣传手段，让更多的老百姓产生法律信仰，最起码知晓法律。笔者认为，随着互联网＋和大数据的出现，以及自媒体的运用，这些都可以成为法律宣传的途径，但是在具体的法律知识宣传上，要针对不同的受众采取不同的形式，选取不同的内容。在此过程中，突出“多网点”，找准“切入点”，把握“着力点”，选准“结合点”，大力推进“法律进乡村”，让各项法律真正走进基层、走进农户，培养出大批尊法学法懂法守法的新型农村干部，培育出信法学法用法守法的新型农民。作为基层政府的领导干部要带头认真学习法律知识，正确运用法律手段处理事情，做到依法办事、依法决策、公正执法，维护法律尊严，让群众对法治社会的构建充满信心。采取群众喜闻乐见的形式，开展丰富多彩的活动，寓教于乐。要创新普法模式，在充分利用好宣传栏、宣传手册、标语、广播电视等传统宣传资源的基础上，通过编辑典型案例集，制作图文并茂的法制挂图、年画，开展法律知识竞赛活动，采用群众易于理解、乐于接受的方式进行教育，使法制宣传教育取得实实在在的成效。
法律意识的提升会促使基层民众走向维权，走向政治权利的运用。农村本来就是群众性自治组织，构建法治化的管理必须符合国家政策，那就是走村民自治道路。推广村规民约，完善村民自治机制是基层政府落实农村法治化的重点与核心工作。提高农村基层自治组织的自治水平，就得要完善村民自治制度。在开展自治的过程中落实民主决策、民主管理、民主监督，是基层居民享有当家做主的权力。农村基层自治组织依法保障农民应享有的选举权、决策权和管理权，让农民真正成为农村事务决策管理的主人，只有这样才能不断提高农民参政议政的积极性和主动性，才能不断增强农民的民主意识和法治意识，才能使民主法治精神在农村生根，才能推进农村的法治建设进程。
同样以彝族的婚姻习惯法为例。随着我国社会经济的发展，我国的法治建设突飞猛进，在我国的司法实践中，已经形成了独具中国特色的社会主义法律体系，这些都极大的促进了我国社会主义社会的发展。一般来说，我国的婚姻家庭司法实践应当遵循以下两个准则: 一方面，要遵守我国法律法规的规定, 特别不得违背《中华人民共和国婚姻法》中所确立的一夫一妻、男女平等、婚姻自由等一系列原则；另一方面，尽量遵循凉山彝族聚居区长期以来所形成的习惯法，发挥习惯法的积极作用。只有这样才能实现两者的融合，促进彝族地区婚姻的健康发展。
随着社会文明的进步，凉山彝族地区近些年发展迅猛，法制建设按部就班的在推进，彝族人的综合素质和法制素养也不断提升，这些都使得彝族婚姻家庭习惯法慢慢的被走向批判和整改的境况。比如包办婚姻，已经形成事实的，要做好跟踪服务和调查监督工作，尽量避免不幸婚姻的出现。那么在新时期，要积极宣传国家的婚姻法和相关的法律法规，倡导彝族婚姻自由，倡导自由恋爱。再如，以转房婚姻为例，已经造成转房事实的婚姻当事人，首先要安抚当事人，调查清楚事情的真相，权衡女方的转房自愿程度。如果转房当事人完全出于自愿，并且生活的很好，可以给与司法确认。如果转房当事人是被迫的，或者遭受家暴，侵害的，可以先进行有效的调解，调解妥当的就按照调解办事。如果调解不成的，牵扯到犯罪的应该介入法律，利用法律的手段进行解决。同时，对于转房的构成家庭来说，如果是一夫多妻制，还要宣传国家的婚姻法，劝诫他们自行解除婚姻，按照婚姻法的要求，形成一夫一妻制。对于转房中构成的事实婚姻，没有在婚姻登记机关登记的，那么要及时的督促他们进行婚姻登记，确保婚姻合理合法，受到法律的保护。彝族婚姻家庭习惯法与我国的《婚姻法》，有统一的成分。两者在社会控制和维护婚姻家庭秩序方面有着一定的一致性。国家《婚姻法》禁止的，彝族婚姻习惯法做出了相关的禁止，比如禁止直系血亲结婚的规定；对于我国的《婚姻法》来说，倡导家庭和睦，尊老爱幼，夫妻互帮互助，在彝族婚姻家庭法当中也有所涉及，有着异曲同工之妙。再长时间的历史发展中，随着我国法治建设的健全和完善，彝族地区的社会经济获得了飞速的发展，一些滞后的观念和家庭习惯法也进行了若干的调整，一些与国家大政方针相悖的法条也发生了改变，比如以前凉山彝族地区的一夫多妻现象得到了根本的改变，逐渐的向国家《婚姻法》看齐，起到了一定的规范和约束作用。国家《婚姻法》具有较强的普适性、抽象性，那么彝族婚姻习惯法与其在不同层次同时起着作用。纠纷发生后，如果仅仅按照国家《婚姻法》处理，矛盾不可能完全解决，还必须依彝族婚姻习惯法再行调处。
（五）大力发展经济，优化三农发展环境
经济基础决上层建筑，为此大力发展农村生产力，促进三农的发展成为推动基层政府农村治理法治化的有效保障。众所周知，在凉山地区，主要还是以第一产业为主，农业发展环境较为脆弱，农民的增收问题极难突破，这些问题都是摆在我们面前实实在在的问题。相比较而言，城市的法治化管理和建设优于农村，原因就是城市的社会经济发展优于农村，为此，大力发展农村社会经济，完善相关的基础设施建设极为重要。新形势下，地方政府和基层政府一定要结合本地方的实际情况，创新农业发展之路，优化三农发展的环境。对于凉山州来说，在国家精准扶贫的政策倾斜下，要牢牢的抓住政策，做到自力更生，拓展发展路径。凉山州作为彝族人聚集的地区，可以发展特色农业，发展特色农家旅游等。走出一条致富之路，随着物质财富的积累和农村基础设施的完善，农民的素质一定会大大提升，那么就会推动凉山州农村治理的法治化建设。只有农村经济得到了大力发展，农民生活水平得到了提高，农民对法律的需求才会逐渐上升，也只有农村经济的发展才能从根本上解决推进农村法治建设的物质条件，为广大农民解放思想、开拓视野，促使其主动学法、用法、守法，维护其合法权益提供经济保障。
中国要强美富，农业必须强，农村必须美，农民必须富，中国要实现依法治国，农村必须要实现依法治村。只有农村法治建设不断推进，农民和农村干部的法治思维和法治方式办事的意识才能不断增强，才能使农业、农村和农民置于强有力的法治保护之下，才能促进农村社会的和谐与稳定，才能确保国家的长治久安。2020年是我国建成全面小康社会的最终期限，凉山地区作为脱贫攻坚的主战场，责任重大，特别是农村地区。针对这样的艰巨任务，搞好农村法治化建设，提升基层政府农村治理的水平有助于全面小康社会的构建。破解农村基层治理法治化困境，需从重塑乡村治理体系入手，推进基层治理法治化是依法治国重要组成部分。本文中，笔者以凉山州为例，探究了凉山地区农村治理法治化建设中存在的问题，并重点分析了农村治理法治化建设的策略，希望能对三农的发展起到一定的促进作用。
参考文献：
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[2]王文婧.基层司法行为的法治化[D].西南财经大学，2012
[3]方晓青.经济新常态下的乡镇治理研究[D].浙江财经大学，2015
论文作者:陈厚喜
论文发表刊物:《现代中小学教育》2018年第5期
论文发表时间:2018/10/24
标签：法治论文; 彝族论文; 农村论文; 法律论文; 基层论文; 习惯法论文; 乡规民约论文; 《现代中小学教育》2018年第5期论文;