论人大代表选举中累积投票制的构建———个理论上的探讨，本文主要内容关键词为：理论上论文,人大代表论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
诚如伏尔泰所言：“虽然我不同意你的观点，但我誓死捍卫你说话的权力”。作为人民行使国家权力的机关，我国的各级人民代表大会也应如是：虽然多数人的意志最终要起决定作用，但是我们也要捍卫少数人意志表达的机会。人民代表大会制度是我国根本的政治制度，我国宪法明确规定，国家的一切权力属于人民，但是我国地域广阔、人口众多，客观现实决定了国家权力所有者——人民——不可能直接地、经常性地行使属于自己的权力，而由人民通过民主程序选举产生人大代表，由他们组成各级人民代表大会行使国家权力。所以，选民民主选举代表是人民代表大会制度的前提①。随着经济的发展、社会的进步、利益的多元，那些占少数的选民怎么样才能选出能表达他们意志的代表是我们不得不关注的问题，因为作为代议制机关，人民代表大会本身就应该是一种表达各种声音、征求不同意见的场所。虽然最终，这些占少数的声音可能会由于我们一贯坚持的民主集中制而被多数人的意见所否决，但是，这些少数的声音应该有代表反映，并且应该在人大讨论、表决法律和决议的时候得到重视和考虑。2005年公司法中引入累积投票制以确保董事会中有代表占少数股份的股东利益的董事，用以保护中小股东的利益。如果把该制度引入到人大代表的选举中，将能进一步拓宽民意表达的渠道，并进一步完善我国的人民代表大会代表的选举制度。
一、累积投票制与在人大代表选举中构建该制度的意义
（一）累积投票制的概念和起源
累积投票制（Cumulative Voting）是一种投票机制，在这种投票机制中每一个投票人可以根据待选人数将自己的选票集中或分散投给一个或数个候选人。② 该制度原本是一种选举公司董事的投票制度，股东将其股份数与投票选举的待选董事职位数相乘得到其表决权数，他可以将全部表决权投给候选的一位董事或在他所选择的一组董事中分配投出。
“累积投票制度从政治学角度讲，起源于英国，从公司法角度讲，创始于美国。”③ 美国的伊利诺伊州最早在1870年所制定的《宪法》中规定赋予股东以累积投票权。之后美国各州纷纷效仿，在宪法或公司法或者既在宪法也在公司法中规定股东的累积投票权。但是后来随着现代公司的蓬勃发展，特拉华州为了吸引大公司来该州设立以获取税收和促进本州的经济发展，便废除了原有立法，取消了累积投票制，其他各州再次纷纷效仿，取消该制度。到1992年，美国只剩七个州保留了该制度。二战后，受美国的影响，日本也确立了该制度。日本《商法》第256条规定：为选任两个以上董事而召开股东大会的，除章程另有规定外，股东可以向公司请求采取累计投票制计算每一股份与应选董事人数相同的表决数。我国的台湾地区在其1996年的公司法上也规定了累积投票制。④
我国《公司法》在2005年修改时引入该制度用以保护小股东的利益和投资热情。具体规定在《公司法》第106条：股东大会选举董事、监事，可以依照公司章程的规定或者股东大会的决议，实行累积投票制。本法所称累积投票制，是指股东大会选举董事或者监事时，每一股份拥有与应选董事或者监事人数相同的表决权，股东拥有的表决权可以集中使用。
同样出于赋予占少数的选民／股民表达意志的机会，并进一步保护多数人统治下的少数人的利益，公司法中的累积投票制应该也能被引入到我国的人大代表的选举制度中来，用以拓宽民意表达渠道，维护占少数的选民利益。
（二）在人大代表选举中构建累积投票制的意义
在人大代表的选举中构建累积投票制主要具有以下三个方面的意义：
1.提高代表的代表性，增加代表占少数地位之选民的代表当选的可能性
作为国家权力机关的人民代表大会，代表着人民的意志和利益，人民代表大会的全体成员整体地代表着人民的意志和利益。但是每一个代表却只能是选举产生他的那一部分群众的意志的代表，并接受这部分群众的监督。⑤ 问题是，在采用地域选举制的情况下，如何保证该地域占少数的选民意志的表达？采用职业或阶层选举制的情况下，如何保证该职业或阶层内占少数的选民意志的表达？学者和制度设计者也一直关注这一问题，通过立法赋予占少数的选民表达意志的途径，事实上我国的《选举法》也对此作出了许多的努力，《选举法》第12条：…在县、自治县的人民代表大会中，人口特少的乡、民族乡、镇，至少应有代表一人。第17条：全国少数民族应选全国人民代表大会代表，由全国人民代表大会常务委员会参照各少数民族的人口数和分布等情况，分配给各省、自治区、直辖市的人民代表大会选出。人口特少的民族，至少应有代表一人。这些规定着眼于民族或地域，保证每个民族和每个乡镇都有一定的代表，显示出制度设计者已经注意到给予占少数的选民表达意志之机会的重要性，但是这些努力却遇到一个难题：这种传统的选举制度能否真正保证每一种不同的利益都有代表，每一个不同意志都有机会表达？
一个民族或一个乡镇，他们的利益虽然在多数的时候是一致的，但是现阶段，这种民族和地域的观念更多的是让位于具体的利益。事实上，随着经济的发展，各民族的融合，各民族内部的意志是否完全或主要一致已经成为疑问，不同的民族或地域的选民也有可能超越民族或地域而具有相同的经济利益或是某种政治诉求。而且更为重要的，一个超过一个代表名额的民族或地区，占少数的选民又如何能选举出他们的代表并得到表达他们自己意志的机会？
传统的选举方法中，占少数的选民不能使得自己信任的候选人当选，不论代表的名额有多少。累积投票制给予了解决这些问题的制度性方案。它不仅可以使得选民在由于种种原因不熟悉候选人的品德或水平的情况下，将自己的选票集中投到自己熟知的候选人身上；也可以使得选民将选票集中投到自己信任的候选人的身上，大大增加这些候选人当选的可能性。
2.督促每一位代表都能称职履责
我国《选举法》对直选人大代表的选举程序是这样规定的：候选人有3种产生方式，在正式选举前15天由政党提名、人民团体提名和10名以上选民提名推选初步候选人，经过该选区的选民小组讨论、协商后，在选举前5天预选出正式候选人。在这种制度设计下，正式候选人的真正意义上的群众基础并不见得就比独立候选人好，也许更多的是他们得益于党和团体的宣传等方面的支持。⑥ 这种由正式候选人产生的人大代表有许多是称职的，其中不乏优秀称职者，但是也有极少数代表做出了一些与其身份不相符的行为。⑦ 而那些代表占少数的选民的代表的独立候选人，在传统的选举方法中当选却相当困难。虽然我国也有人大代表的罢免制度，但是极少是有关部门或选民主动运用的。累积投票制使得当选为人大代表相对要容易许多，也使得下次选举的时候，一个人大代表他再次当选竞争也要激烈许多，困难也大许多，如果他还想再次当选的话，他必须要忠于职守，获得包括占少数的选民信任和支持。
3.在人大选举中构建累积投票制，将能进一步完善我国的人大代表制度
民主是什么？对于政治学者来说，民主首先是一种利益代表机制。它是一种决策程序。⑧ 给所有的选民一个表达意志的途径，给每一个选民发出声音的机会，是现代民主的政治制度的题中应有之意。累积投票制不仅可以提供这样一种表达意志的可能，而且可以进一步提供保护这些占少数的选民之利益，使得他们也在人民代表大会中拥有一定数量的可以发出他们声音，表达他们利益的代表。这正与我国人大的性质——人民行使国家权力的机关，人民共商国事的场所——相符合。
二、将累积投票制引入人大代表选举的构想
累积投票制的使用有一个前提，那就是被选人大代表的名额要是2人或2人以上，在一次选举中，只能当选一位代表，不论有多少候选人，我们每个选民只能具有一个表决权，无所谓集中投于某一个或几个人的可能，所以，本文试图建构的人大代表选举中的累积投票制不包括只有一个当选名额的情况。构建人大代表选举中的累积投票制又因直接选举和问接选举而不同，现分别论述：
（一）直接选举中累积投票制的构建
在直接选举中，如果某一个选区有2个或2个以上的人大代表的名额，即可以使用累积投票制。构建累积投票制于候选人产生之后，选出正式代表之前。举例说明，假设某选区有3个县人民代表大会的代表名额，该选区共计有20个住宅小区（每个住宅小区有100个选民），因为利益的分野或政治诉求的不同，其中5个选区意欲表达的意志与另外的15个小区不同，如果按照传统的投票方法，另外15个小区占多数，对每一位他们信任的候选人投赞成票，那么得到他们信任的候选人得票肯定等于或超过1500票／2000票，得以顺利当选；而占少数的这5个住宅小区，不论怎么投票，他们信任的候选人只能得到500票／2000票的支持，未过半数同意，不能当选。但是如果引入累积投票制，占少数地位的这5个住宅小区可以将其所有的表决权（500人×3）集中投到一个或几个他们信任或熟知的候选人身上，此处以投到一个候选人身上为例，那么该候选人最少的得票数是1500票，而占多数的15个小区累积的投票权是4500个，无论如何分配，他都没有办法使得他们支持的三个候选人的得票同时超过1500而当选，所以，该5个住宅小区选民支持的这位候选人肯定能够当选。从而，该占少数地位的5个住宅小区获得通过他们所选举的代表在人民代表大会表达他们的意志机会和维护他们的利益的可能。
（二）间接选举中累积投票制的构建
在间接选举中，构建该制度和在直接选举中实质性的内容是一致的，但因选举程序的不同而略有不同。累积投票制构建于候选人提出之后，选举出代表之前。《选举法》规定，第31条…县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时，各该级人民代表大会主席团将依法提出的代表候选人名单印发全体代表，由全体代表酝酿、讨论。县级以上的人民代表大会的代表因为要各自对选举他的选民负责，所以也会因为各自所代表的选民利益的不同或意志的不同而使得他们要表达的意志有所不同。加之应选的上级人民代表大会代表的候选人是由主席团依法提出的，虽然提名、酝酿代表候选人的时间不得少于两天，但是考虑的人民代表大会的会期不长，这种提名、酝酿的时间也不会很长，代表们对候选人的品德、能力不可能很熟悉。虽然《选举法》有候选人介绍的程序，第33条规定：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。但是，在选举日必须停止对代表候选人的介绍。”但是这种介绍本身程式化较浓，内容比较抽象，介绍本身不易判断出一个候选人的品德和能力，加之县级以上的地方各级人民代表大会在选举上一级人民代表大会代表时，代表候选人不限于各该级人民代表大会的代表的原因，这些非本级人大代表的候选人也许参会的人大代表会前不知、会中也无缘相识，按照现行的选举制度，这种情况下，值得某代表信任的一个或几个候选人，如果支持者少，那么该候选人几无当选的可能；但是如果采用累积投票制，少数信任该候选人的代表集中将投票权投给该候选人，那么该候选人当选的几率将大许多。
现举一例予以说明：
假设某区人民代表大会共有人大代表200名，现在选举产生20名参加市人民代表大会的市人大代表，候选人共有25名。其中来自教育界的20名代表对25位候选人中的大多数不熟悉，也谈不上信任，但是熟知其中的2位同样来自教育界的候选人，认为他们能够反映教育界的意志和利益，如果按照现行的选举方法，如果只有这20位人大代表支持这2位教育界候选人，他们当选的可能性不是很大；但是如果采用累积投票制，所有代表总共的表决权是200×20，教育界的人大代表总共投票权是20×20，如果按照全体代表的半数（100票）当选计算，教育界的人大代表至少可以使得这两位教育界的候选人当选。
由于间接选举中待选的代表人数较多，一般都有数十人，累积投票制如果无任何限制地使用将是一个十分复杂并涉及众多其他制度的问题，笔者认为，不应盲目使用，可以考虑在人大代表的直接选举中先使用累积投票制，在取得相关经验和研究成熟的理论指导下再考虑构建间接选举中的累积投票制。
三、累积投票制可能的弊端及其规范
任何制度设计在某种意义上说都不可能是完美无瑕的，累积投票制也一样。该制度在公司法领域的兴衰历史也表明了这一点。由于累积投票制本身的一些局限，对于公司法上是否应该引入该制度，以及怎么样引入该制度，在立法时公司法理论界产生过广泛的争论。支持我国公司法应当引入累积投票制的学者主要认为，累积投票制有以下四点作用：（1）、将中小股东的代表选入董事会，有利于保护和促进中小股东的利益；（2）、由于小股东的利益得以反映，有利于提高中小股东参与公司经营管理的热情，促进中小股东的投资热情；（3）、有利于实现股东表决权的实质公平；（4）、累积投票制是权力制衡理念在公司法上的新发展等等。⑨ 但是，也有少数的学者对此表示了怀疑，认为上述的观点过于理想化，在实际上很难保护中小股东的利益。而且，因为累积投票制度违背了“风险利益一致”原则，可能使得董事会内部发生派系对立，而且该制度本身操作起来费时费力不经济，并且可能造成权力监督的真空。⑩ 累积投票制在美国的先盛后衰的历史也说明了，该制度在一定程度上挫伤了大股东的投资热情，不利于地方税收和经济的发展。所以，我国公司法最后妥协的结果是将累积投票制规定为任意规范，可以由公司章程决定是否使用。
综合起来，在人大代表选举中构建累积投票制的担忧主要来自以下几个方面：
一是，累积投票制是否与民主集中制冲突？笔者认为，累积投票制不仅没有和民主集中制相冲突，反而暗合了民主集中制的内涵。少数服从多数是民主集中制的最简单的解释，但是民主集中制不仅强调集中，更多地应该强调的是这种集中应该建立在充分民主的基础上，国家机关对国家重大问题的决定、对国家重大事务的管理，必须符合广大人民群众的利益和要求。(11) 一方面，累积投票制能够使得占少数的选民有其代表，并且使得他们的意志能够在人民代表大会上得到反映，这是充分民主的基础；另一方面，累积投票制不会改变最后通过法律或是决议的结果。不管如何累积，占多数的选民的意志仍然是多数，比如在直接选举中构建累积投票制的那个案例，占多数的那15个小区，不论选举如何累积，他们也肯定能够使得两位代表他们意志的候选人成功当选，只是这种多数不如传统选举中那么具有绝对的优势（传统的选举中应该是三位他们支持的候选人都能当选）。所以累积投票制最终不会改变少数人占少数的结果，只是给予了占少数的选民及其代表表达意志的机会。而这些表达意志的机会本身就是值得我们追求的价值之一，也是引入累积投票制的目的价值之一。如果将这些少数意见屏除于人民代表大会之外，不仅这些占少数的选民无权决定国家政策，而且也无发表意见以求影响占多数的选民所支持的政策的机会，这是极不公平的。
二是，累积投票制与选举权的平等原则是否有冲突？平等选举即一切选民都只能投一个票，且一切选民所投的选举票其效力相等。(12) 但是这种平等权也是相对的，在我国这种相对性主要体现在农村代表和城市代表的投票效力不平等；对少数民族的特殊照顾；军队代表的特殊性等方面。(13) 采用平等选权制，则一切选民的权利在形式上诚然可以说是平等；但采用平等选权制而不采用比例选举制，实际上，各个选民因为其所隶属的党籍不同，机会仍然不平等。因此，晚近一般民治国家，有渐渐抛弃多数选举制而采用比例选举制的趋势。(14) 美国的选举历史告诉我们，这种“一人一票的”原则并非总能保障平等的选举结果。事实上，通过现代计算机处理人文地理数据，州政府可以在几乎严格满足“一人一票的”的基础上，通过滥划政治选区来歧视少数民族或者是党派。(15) 当然，我国不存在这种政党选举的情况，但是一个大选区内各选民的利益和意志也不是整齐划一的，在这种情况下，平等的选举权只是形式上的平等，而累积投票制带来的却是实质上的平等。
三是，累积投票制会不会影响到人大立法和决策的效率？对于累积投票制可能带来的人民代表大会内部的代表之间因为选民基础不同而产生的对立，影响人大的效率等理由，笔者认为不成立。人民代表大会作为权力机关不同于行政机关，效率很重要，但不是最重要的，我们不能为追求法律、决议的迅速通过而牺牲人民代表大会的协商民主、利益均衡等主要价值。随着我国改革开放的继续深入，利益多元化不可避免，人民代表大会的代表如果要是具有广泛代表性，那么他们之间观点的不完全一致似乎就是题中应有之意。并且，评价一个权力机关的效率，并不能只计算直接的成本收益，也应该关注间接的、长远的成本收益。一个错误的决策带来的损失可能远远大于因为累积投票制或是人民代表大会的协商等增加的成本。(16)
四是，累积投票制是否真的能够起到赋予占少数地位的选民的意志表达和利益保护的作用？笔者认为，有代表的占少数地位的选民，他们的利益和诉求会得到一定程度的尊重和考虑。这些意志和利益通过他们的代表在各级人民代表大会上得以表达，虽然在民主集中制下这些占少数的意志直接影响到最后决策的可能性不大，但是这些少数的意志本身是弥足珍贵的，它对于我们正确的决策具有重要的意义。各级人大曾经出现的集体决策失误的事例并不鲜见，这也和我们人民代表大会中意志太过集中有关，如果那些少数的不支持甚至反对的声音得到重视，也许就不会出现那么多的决策失误了。累积投票制正是避免这种决策失误的一剂良方。
五是，累积投票制是否会增加部分候选人或利益团体舞弄选民的机会？采取累积投票制，使得候选人获得足够当选的投票数相对较为容易，从而使得选举舞弊的成本下降。这是一个我们必须正视的担忧，比如一个大选区有三位人大代表的名额，在累积投票制使用之前，一个候选人如果要贿选的话，必须要贿赂一半以上的选民，现在只需要贿赂三分之一，成本降低许多。虽然事实如此，但是我们不能因此而否认累积投票制，没有累积投票制同样也有贿选的情况，这些应该由选举法等法律法规具体规范调整。
笔者认为，累积投票制在公司法领域的弊端不会在人大代表的选举领域滥觞，上述的这些担忧虽然不是完全没有必要，却也不应过分夸大，在人大代表的选举中，即便是有这些弊端，我们也可以通过其他的一些措施进行规范。为了该制度能够取得应有的作用并且不会带来过大的争议，妥善的做法是我们可以通过在《选举法》中加入授权条款的方法，授权一些地方可以选择使用累积投票制，允许一些地方进行小范围的试点，以检验效果。并且可以考虑首先或者是主要限定在基层人大的直接选举中选择使用，并通过立法解释或授权各试点地方省级人大制定相关的操作细则。
人民代表大会制度是我国各族人民在长期斗争中进行政权建设经验的总结。历史证明这种制度是符合中国国情的，是符合广大人民的根本利益的。但是还存在一些不足，在现行的人大代表选举制度中构建累积投票制将会进一步完善人民代表大会选举制度，充分实现人民代表大会制度的优越性。
注释：
① 周叶中：《宪法》，高等教育出版社，2000年版，第215页，第294页。
② A system of voting in which each voter is given as many votes as there are positions to be filled and allowed to cast those votes for one candidate or distribute them in any way among the candidates.See:The American Heritage Dictionary of the English Language:Fourth Edition.2000.
③ 梅慎实：《现代公司机关权力构造论》，中国政法大学出版社，1996年版，第359页。
④ 徐步明：《累积投票制度探悉》，广西政法管理干部学院学报，2003年第18卷。
⑤ 许崇德：《宪法》，中国人民大学出版社，1999年版，第111，208页。
⑥ 何雪峰：从王亮当选看选举法的完善，南方周末，2003年05月29日。
⑦ 比如也有少数腐败的分子是人大代表，也有人大代表在机场“发飙”。参见：http://news.china.com/zh_cn/domes tic/945/20041202/11993845.html，最后浏览日：2007年5月10日。相反，由独立候选人（自荐候选人）产生的人大代表，大多却为选民做了许多事情，有些做的甚至很“艰辛”。参见：《“骑士代表”艰难履职》，载《南方周末》2002年2月28日。
⑧ 张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2004年版，第385页，第433页。
⑨ 参见，潘霞：《论资本多数决的缺陷及其限制》，池州师专学报，2004年8月刊；张修祥：《中国建立累积投票制度的法律分析》，重庆商学院学报，2002年第2期；王继军：《股份有限公司累积投票制度研究》，中国法学，1998年第5期。
⑩ 林娜：《我国公司法引入累积投票制度的必要性质疑》，福建师范大学福清分校学报，2004年第3期。
(11) 许崇德：《宪法》，中国人民大学出版社，1999年版，第111、208页。
(12) 王世杰、钱端升：《比较宪法》，中国政法大学出版社，2004年版，第159页，第163页。
(13) 周叶中：《宪法》，高等教育出版社，2000年版，第215页，第294页。
(14) 任何一种选举制度，如果使各选举区应出的议员名额为该各选举区内得票比较最多的政党完全占取，这种选举制度就是一种多数选举制度。换句话说，在多数选举制之下，各选举区的代表权完全属于各该区域内的多数党。反之，比例选举制，则在使各选举区内各政党所取得的议席与各党所得的票数约略相当。参见王世杰，钱端升：《比较宪法》，第163页。累积投票制和比例代表制在价值方面是相通的，只不过，比例代表制是投票过后在计票的时候为某一部分选民累积其票数，而累积投票制是某一部分选民自己在投票的时候累积其投票权。
(15) 张千帆：《宪法学导论》，法律出版社2004年版，第385页，第433页。
(16) 全国人大常委会委员长吴邦国曾说：我们国家最大的浪费莫过于战略决策的失误。世界银行估计，“七五”到“九五”期间，投资决策失误率在30％左右，资金浪费及经济损失大约在4000亿－5000亿元。参见：http://news.163.com/06/1117/23/305TAESL0001124J_5.htm1，最后浏览日，2007年9月7日。
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