农用水权的界定、实施效率及改进策略，本文主要内容关键词为：效率论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
水权的界定与实施是影响水资源利用效率的重要因素，不少文献对水权的界定和实施问题进行过卓有成效的研究，主张通过加强水权制度建设，明晰水权、推动水权流转以提高水资源配置和利用效率(汪恕诚，2000；王亚华，2005；王金霞、黄季琨，2000；傅晨、胡振鹏，2001；胡鞍钢、王亚华，2000；胡继连、葛颜祥、周玉玺，2005；胡继连、姜东晖，2006)。这些研究都清晰地指明了我国水权界定和实施的努力方向，具有很高的学术价值和现实指导意义。与一般水权相比，农用水权具有界定难、实施难的特殊性，为此，本文拟对我国农用水权的界定和实施现状进行考察，分析其对农用水资源利用效率的影响，探讨相应的改进策略。
一、我国农用水权界定概况
(一)考察农用水权界定的理论视角
从产权组分(Entitlements)来说，我国的农用水权主要包括水资源所有权、取水权、供水权和用水权。从产权持有者(产权主体)的角度说，我国农用水权的核心主体有三个：国家、专业供水机构和最终用户(农户)。本文对我国农用水权界定情况的考察将以产权组分为主线、以产权主体为辅线而展开。
考察产权界定情况应该首先明确评判产权界定形态的相关标准。习惯上，常用的评判标准有两套：一是排他性标准，二是清晰程度标准。从排他性标准来说，产权界定的基本形态有三种：一是完全排他，二是非排他，三是半排他(代表着介于排他和非排他之间的所有状态)。完全排他标准的含义是产权的收益和成本完全归于产权持有者；非排他标准的含义是产权的收益和成本完全归于他人或社会而不归于产权持有者个人；半排他标准的含义是产权的收益和成本部分归于产权持有者、部分归于他人或社会。从清晰程度标准来说，产权界定的基本形态有两种：一是清晰，二是模糊(不清晰)。产权清晰的核心含义是经济利益关系清晰，既没有外溢也没有交叉和重叠；产权不清晰的核心含义是经济利益关系不清晰，要么存在交叉，要么存在重叠。
(二)我国农用水权的法律(法规)界定
《中华人民共和国水法》第三条规定：一切水资源归国家所有；水资源的所有权由国务院代表国家行使；农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。第七条规定：国家对水资源依法实行取水许可制度和有偿使用制度。但是，农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水除外。第四十八条规定：直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。第四十九条规定：用水应当计量，并按照批准的用水计划用水。用水实行计量收费和超定额累进加价制度。第五十五条规定：使用水利工程供应的水，应当按照国家规定向供水单位缴纳水费。供水价格应当按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则确定。第六十九条规定：有下列行为之一的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期采取补救措施，处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，吊销其取水许可证。第七十条规定：拒不缴纳、拖延缴纳或者拖欠水资源费的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令限期缴纳；逾期不缴纳的，从滞纳之日起按日加收滞纳部分千分之二的滞纳金，并处应缴或者补缴水资源费一倍以上五倍以下的罚款。
国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》第二条规定：取用水资源的单位和个人，除特殊规定外，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费。第四条规定：下列情形不需要申请领取取水许可证：(1)农村集体经济组织及其成员使用本集体经济组织的水塘、水库中的水的；(2)家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的；(3)为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须进行临时应急取(排)水的；(4)为消除对公共安全或者公共利益的危害临时应急取水的；(5)为农业抗旱和维护生态与环境必须临时应急取水的。
(三)对我国农用水权法律(法规)界定的具体阐释
对于我国法律(法规)中的农用水权界定，本文作如下阐释：
1.所有权。法律赋予了国家对境内一切水资源的完全排他的所有权。国家拥有的这种排他性水资源权利包含有三个层面的意思：一是法律认可和法律保护(国家的水资源所有权依法获得并受法律保护)；二是经济实现(除特殊情况外，一切单位和个人取水用水都要经过国家许可并向国家缴纳水资源费)；三是国家的水资源所有权由国务院代表行使。前两个要素是水资源(包括一切自然资源)所有权的必备要件，缺乏任何一个，所有权都将不完整，要么自身残缺，要么受到了他人侵害。
2.取水权。取水权是相关机构利用一定的水利设施从相关水源取水的权利，其具体存在形式有两种：一是大型专业供水机构(例如，引黄灌溉管理处、国有大型水库灌溉管理处等)经营灌溉供水业务而大量取水的权利；二是农村“小农水”专业户和农业用水户(农户)利用农村集体或个人水利设施设备以集体小型水库、塘坝、机井为水源少量取水的权利。对于前者，法律赋予的是排他的取水权，取水须申请办理取水许可证并交纳水资源费；对于后者，法律赋予的是非排他的取水权，农户灌溉取水不需申请办理取水许可证和交纳水资源费。
3.供水权。供水权是针对专业供水机构而设计和存在的权益组分。实践中，使用水利工程专门提供灌溉供水服务的具体组织形式多种多样。在引黄灌区，专门执行农业灌溉供水职能的具体单位是“灌区灌溉管理处”，如“山东省位山灌区灌溉管理处”、“山东省小开河引黄灌溉管理处”等。在国有大型水库灌区，专门执行农业灌溉供水职能的具体单位是“水库管理局”或“水库管理处”，例如“山东莱芜雪野水库管理处”等。在非国有灌区，早期(20世纪90年代前)是由农村集体作为统分结合“双层经营”体制中的“统”的经营层次，利用“小农水”向农业承包经营户供水，统一提供灌溉服务。20世纪90年代后，全国各地的“小农水”产权制度和经营制度改革，先后从零星试点逐步演进成为一种普遍现象，“小农水”灌溉供水的组织形式也从单一的农村集体统一供水转变为农户承包经营、租赁经营、合伙经营、个人投资个体经营、水利合作社、水利公司等多种组织形式。目前，“小农水”改革还在不断深化，各种新型的供水组织形式还可能不断出现。从《中华人民共和国水法》和国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》的相关规定看，法律和国家(水资源所有者)赋予了这些专业供水机构以排他的供水权，这些机构可依法向用水单位供水，并可按照国家规定依法向用水单位(用水户)收取水费，对于拒不交纳水费的用水单位(用水户)可以停止供水。
4.终端用水权。农户是灌溉水资源的终端用户，农户水权是农用水资源的终端用水权。根据《中华人民共和国水法》和国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》的相关规定，农户利用农村集体或个人(自备)的水利设施设备，从农村集体水塘、水库、机井中自行取水灌溉的，享有非排他的用水权，不需要向他人交纳水费，只需自己承担提水和供水的相关费用(如燃料费、机械费、管道费等)；农户使用专业供水机构(包括国有大型专业供水机构和农村“小农水”专业供水机构)的供水进行灌溉时，享有排他的用水权，用水户应当向供水单位或个人交纳水费，不交纳水费者不能用水。
二、我国农用水权的实施及其对水资源利用效率的影响
(一)国家水资源所有权的实施及其影响
如前所述，法律赋予了国家对境内一切水资源的完全排他性权利，但国家水权(所有权)实际实施的具体过程表明，国家对水资源的排他性所有权并不完整，国家作为水资源所有者的权益未能得到充分实现。
按照产权完全排他的基本要求，排他性产权在交易实施的过程中，其经济价值(经济权益)必须得到充分承认，交易必须是等价交易。如果交易是不等价交易，那么，交易双方必有一方侵犯了另一方的权益，或说一方的权益受到了另一方的侵犯。这实际上就是权益的外溢，相当于把一方产权的一部分通过交易界定给了另一方。如果这种不等价交易的结果是买方受益而卖方受损，那么，卖方产权的排他性就应该打折，相当于卖方产权部分地不能排他(例如半排他)，我国农地征用市场上的产权交易就是这种情形的典型代表(农村集体的土地所有权只具有半排他性)。
我国法律规定一切水资源归国家所有。在这样的产权基础上，如果用水免费且自由取用，水资源就是典型的公共物品资源(Public Good Resources)或说公共池塘资源(Common Pool Resources)，水权基本不具排他性；如果低价收费(收费标准低于应有的水价)，水资源就是半公共物品资源(Semi-public Good Resources)，水权具有半排他性；如果能够按照应有水价收费，水资源就是私人物品资源(Private Good Resources)，水权具有完全排他性。
现实中，我国农业(灌溉)用水的收费标准普遍偏低有时甚至不收费，引黄灌溉的原水价格或水资源费平均为0.01-0.03元/
，实际只能收取0.00354-0.00915元/，100吨甚至是数百吨黄河水不值1瓶矿泉水的价格，根本不能准确反映水资源的稀缺程度，因此，我国的农用水资源至少具有半公共物品的属性，引水灌溉具有明显的“搭国家便车”的意义，引用越多，得到的“便车收益”就越多。从这种意义上来说，在实际实施过程中，国家农业灌溉水资源的所有权的排他性明显地受到了弱化，而只具有半排他性。国家对水资源的排他性所有权因此并不完整，国家作为水资源所有者权益未能得到充分实现。
另外，在国家水资源费的征收过程中，因监督不完整或其他方面的种种原因，取水用水但少交或不交水资源费的现象大量存在(法律规定免交水资源费的情形除外)。据调查，山东省滨州市簸箕李灌区2003-2008年实际平均水资源费收缴率只有53％，有的年份不足30％；小开河灌区2004-2008年实际水资源费收缴率为58％，有的年份只有35％；韩墩灌区2003-2008年实际水费收缴率为81％，有的年份只有45％。这是国家水资源所有权排他性弱化(所有权不完整)和国家水资源所有者权益未能得到充分实现的又一表现。
国家水资源所有权实际实施过程中不能完全排他的特性，培植了各取水用水单位(部门)的强烈的取水用水激励，膨胀了各单位(部门)的取水用水需求，使得超限额取水用水成为一种难以遏止的现象，甚至引发“取水竞赛”，沿黄地区竞相修建各种引黄供水工程和引黄灌溉迅猛发展的历史可以对此给出足够的验证：20世纪50-90年代，引黄水量增长了1.5倍；由于引黄水量过多，黄河从1972年开始断流，从70年代初至80年代平均每5年有4年断流，进入90年代则年年断流，1972-1999年的28年时间有22年出现断流，1997年的一次断流的时间竟然长达265天，断流河段绵延河南、山东，长达300多公里。黄河断流激发了黄河上下游用水的矛盾，将黄河流域水资源紧缺的问题提到了各级政府的议事日程。为了缓解黄河水资源的供需矛盾，国家从宏观行政调控和微观水价两个方面进行了改革。在宏观控制方面，国务院曾于1987年颁布了黄河水量分配方案，将349.6亿立方米的水量分配给黄河流域8个省。但这种计划分水办法并未达到计划控制的目标和效果，原因是：(1)计划决策失灵，计划本身不够合理，确定分水方案的机制基本是暗箱操作，中央(部门)拍板和高度集权，没有经过各地方的充分协商和民主参与；(2)计划管理模式出现体制失灵，整个流域分水依赖流域管理机构监督实施，但流域管理机构既不享有法定的监督管理权力，也没有采用行政手段之外的经济约束机制，由于缺乏权威性的流域管理机构和相应的法律法规，无法对实际引水量进行有效控制、监督和对超额引水地区和部门进行制裁。结果，一到枯水或用水高峰时期，有关地方、部门和引水工程竞相取水，造成分水失控。当然，经国务院分水、调水措施使黄河断流问题在近几年得到了缓解，但沿黄各地争水抢水的总体形式依然如故，只是相对更有秩序了。
(二)专业供水机构取水和供水权的实施及其影响
如前所述，农业灌溉的专业供水机构有两种：一是国有大型灌区的专业供水机构，二是农村的“小农水”专业供水机构。对前者来说，其排他性取水权因自身强烈的取水激励和国家(水资源所有者)监督调控的不完整而经常过度行使，这一点与前文已经论述过的国家水资源所有权得不到充分行使、国家的水权权益得不到充分实现是相互回应的，其后果就是各地区、各单位的过量取水。对后者来说，其非排他性取水权的行使情况由其自身的取水能力(包括技术能力和经济能力)决定，取水能力强者取水权行使充分，取水能力弱者取水权行使可能不充分，但从一定意义上说，只要其取水能力得以充分发挥，其取水权就是充分行使了，相关后果是非常有限的水资源被低效率地配置给了并不需要这么多水资源的项目和地方。
就供水权的实际行使情况来说，多数情况下，尽管引黄“灌溉管理处”和“水库管理处”都是事业性单位但遵循企业化运作的方式从事灌溉供水服务，并依法向用水户收取水费，所收取的水费是“灌溉管理处”和“水库管理处”正常运行的重要资金来源。“小农水”专业供水机构也是根据核算成本、适当盈利的原则向灌溉农户提供有偿服务，收取水费。所有这些都是专业供水机构的排他性供水权的理论表现。但是，受计量和用水监督条件及其他若干因素的共同影响，专业供水机构的排他性供水权实际上未得到充分实施，特别是在国有灌区更是如此，拖欠水费就是这一问题的集中反映(不少乡镇和县，基本上是上半年的水费拖到下半年才交，甚至年底也难以全部交清)。水利工程供水水费不能完全收缴，使得法律和国家赋予专业供水单位的排他性供水权在实际实施过程中也被弱化了，供水单位的排他性供水权因此而不再完整。
专业供水单位的排他性供水权在实际实施过程中的弱化(排他性不完整)，导致了各用水地区用水需求的急剧膨胀。于是，对于各用水地区(县或乡镇)来说，最为关心的是抗旱季节抗旱任务的完成情况，只要抗旱季节的灌溉任务能够完成，节水和水费收缴目标都将变成次要目标。为了能够获得更多的灌溉供水，为了能够顺利完成抗旱季节的灌溉任务，用水地区会想尽一切办法说服供水部门尽可能地增加本地区的灌溉供水量。所有努力的结果就是灌溉供水需求量的大幅度增长。
(三)农户用水权的实施及其影响
仅从法律意义上看，除农户自取自用外，国家赋予农民的是排他性用水权，即“用水计量、用水收费”。但是，实践中由专业供水机构提供的农田灌溉用水计量和收费是相当粗放的，调查表明(2008)，在农业灌溉用水的计量和收费方式上多数地方采用的是“按灌溉面积收费”(占61％)或“按灌溉时间收费”(占45％)、“按灌溉用电量收费”(占67％)、“按其他标准收费”(占30％)的收费方式，“按用水量收费”的只占9％，收费多少与用水数量之间的直接对应关系不强，这样，在相同的灌溉面积、灌溉时间、灌溉次数及其他条件下，不同农户的实际用水量差别很大。从水权界定的角度看，农户层面上的水权界定有些模糊，只具有“弱排他性”。
与“小农水”相比，国有引黄灌区和水库灌区的农户用水权界定更为模糊。在这些灌区，大多数情况下，供水部门(“灌溉管理处”)对灌溉用水只计量到支渠斗口，从空间区域上看就是只计量到乡(镇)甚至是县，而对真正意义上的终端用水户(农户)的真实用水量则不再计量。收缴水费时，灌溉管理处按供水量向乡(镇)或县收费，乡(镇)或县再向村(组或片)收费，村(组或片)再将费用分摊到农户收费。由于对支渠(乡或县)以下的用水量不再精确计量，所以收费依据很不精密，只是粗略地按灌溉面积、按耕地面积有时甚至按人头向农户摊派，农户所交纳的水费与实际用水量之间的差距更大。在按耕地面积收费的情形下，不曾灌溉的耕地甚至都要交纳“灌溉水费”；更加离奇的是，在按人头收费的情形下，不种地的农民也要交纳“灌溉水费”。
对上述各种情形的深入分析告诉我们，在对灌溉用水只进行间接计量而不是直接计量的情况下，农户灌溉水权的很大一部分未能得到界定，未得到界定的这些水权大量地流入“公共领域”，变成了一定空间或社区范围内的“共有产权”(Common Property Rights)，赋予了农户水权以极强的“社区产权”、“集体产权”或“自助餐产权”、“俱乐部产权”的产权属性，这种产权制度的核心特征是对外(社区以外、集体以外、俱乐部以外、自助餐餐厅以外)产权清晰、排他性强，对内产权模糊、不可分割。
具有明显俱乐部产权属性的农户水权对外产权清晰、排他性强，主要体现在只有具备俱乐部(社区)成员资格并遵循俱乐部(社区)规则的正式成员(农户)，才能行使俱乐部(社区)产权、享受相应的权益；任何非俱乐部成员(农户)都不能从俱乐部产权中得到收益。对内产权模糊、不可分割，主要体现在无论何人一旦具备了相应资格或支付了相关费用，进入俱乐部(社区)成为一名正式成员，那么，成员与成员之间的产权界定(权益划分)就再也分割不清，如果俱乐部成员的数量不是很多(没有造成拥挤)，任何个人行使自己的俱乐部权力都不排斥内部其他成员行使同样的权利。在俱乐部内部，俱乐部产权变成了公共产权。
农户水权的俱乐部产权属性衍生自终端用水计量的技术经济难题。不言自明，要为分割细碎、广泛分布于东南两北、分属于千家万户、每户只有几亩甚至零点几亩的农地单独安装精确的灌溉用水计量器具，不仅在技术上相对困难，更重要的是在经济上不合算，于是，灌溉用水计量到一定的空间区域和由众多农户组成的社区而不是一家一户，便成了一种符合经济理性的最佳行为选择。从另一角度说，由于农户水权清晰界定的成本实在太高(远远高于产权界定收益)，那么，容忍一定程度的水权模糊反而是经济合理的。
农户用水权(灌溉水权)的俱乐部产权属性，在具体实施的过程中会对俱乐部内部成员形成一种特殊的用水激励，每一个成员(农户)都会尽可能多地争夺全体成员留给“公共领域”的公共权益(剩余索取权)，其现实表现是“在相同的灌溉时间、灌溉面积、灌溉用电量等条件下，尽可能地增加灌溉水量，让自己的农田得到最充分灌溉”。很明显，这是一种逆向选择和反向激励。农业节水技术在农户层面上推广应用不利、大水漫灌仍占据绝对优势地位的现实就是对这一问题的集中反映。
三、农用水权界定和实施的改进策略
改进农用水权界定和实施状况的核心策略是尽可能清晰地界定水权并科学有效地在实践中实施。
(一)国有水权的界定和实施策略
从水权界定层面来看，国家对水资源所有权的法律界定明确，现实中的问题主要表现为如何有效实施。而国有水权实施的改进任务，主要是根据国有水资源排他取用的原则，及时、足额地收缴水资源费，解决水资源费的拖欠问题。
解决水资源费拖欠的办法可以考虑从以下几个角度入手：首先要加大水资源自觉缴纳的宣传力度，使各取水供水单位充分认识到水资源费的重要性，调动各取水供水单位缴纳水资源费的自觉性。其次，加快水资源管理信息化建设步伐，为水资源信息管理提供准确的用水信息，建立健全水资源费征收监控系统，实现网络远程抄表，银行自动托收。其次要进一步加大执法力度，强化征收工作，对拒不缴纳水资源费的单位，要收集相关证据，按照法律程序执行。对用水大户可以研究改进收费方式方法，使服务更加科学细化。最后要加强水资源费征收、使用、管理的监督管理力度，做到收费与管理的紧密结合、有机互动。
(二)专业供水机构的水权界定和实施策略
从水权界定层面来看，专业供水机构所享有水权的法律界定也是明确的(排他性供水，用水者交费)，现实中的问题主要表现为如何有效实施。而专业供水机构水权实施的改进任务，主要是根据有偿供水的原则，及时、足额地收缴水费，解决水费的拖欠问题。
解决水费拖欠的对策可以从以下几方面入手：首先广泛展开用水必须交水费的政策法规宣传，上门做好收取水费的动员说服工作，提高用水农户交纳水费的自觉性。其次要按照市场运作规律，实行先买后供的制约方法，按渠系建立供水分公司和子公司，统筹买水，统筹供水，拖欠一起算，不交费不供水。再者要发挥政策优势，对于贫困农户可以实行减免和缓交水费的扶助政策，减少一户拖腿、十户观望的连锁负面效应。该免交的就免交，该收缴的坚决收缴，这样也有利于基层收费人员做工作。
山东省禹城市的做法值得参考推广：按照“三级送水、三级管理、分清事权、分级负责”的思路，市水务局负责计量到乡镇，乡镇水利站受法人代表委托负责本乡镇的计量收费工作；村里则由用水者协会负责引水灌溉及水费收缴事项。灌溉、用水、收费过程签定和执行一纸合同：计划用水、合同用水，每个乡镇逐月向水务局报送用水计划，经水务局供水公司批准后，与供水公司签订用水合同，谁用水谁买单，谁少用谁少缴，谁多用谁多缴。实行按合同供水、超计划用水累进加价制度。一个渠道两个测流点：在每个乡镇送水主渠道的出入口分别设立测流点，一条主渠道的设两个，两条的设四个，最多不超过六个。测流点的设置要在市水务局的指导下，选择一个比较规整的断面，尽量与闸、桥等建筑物相结合，安装测流仪测水量水，上下游乡镇认可，一旦确定不得随意改变。放水时，上下游乡镇和水务局三方现场量水签字，并作为征收水费的依据。禹城市的措施在很大程度上提高了水费收缴效率。
(三)农户水权的界定和实施策略
从农户水权界定层面看，需要重点考虑的问题是如何把农户用水权界定得更清晰。只要能在现有基础上，使农户用水权得到更清晰的界定，农户用水的技术经济效率会有很大程度提高。
面对农户水权的共有产权或“俱乐部”产权特性，如何才能把农户水权界定得更清晰？一条基本原则是：尽可能地缩小共有范围或压缩“俱乐部”规模。
从社区范围或“俱乐部”规模的角度看，共有范围或俱乐部规模最大、产权界定最不清晰的情形是社区或俱乐部成员人数无穷大，即产权公有(Public Rights)的情形，在此情形下，产权收益与成本归无数人共享共担，产权效率极其低下。与上述情形相反，共有范围或俱乐部规模最小、产权界定最为清晰的情形是社区或俱乐部成员只有一人，即产权私有(Private Rights)的情形，在此情形下，全部的产权收益与成本归该成员所独有，产权效率最高。在社区或俱乐部成员人数大于1小于无穷大的大多数情形下，产权效率基本遵循成员人数越少效率越高、成员人数越多效率越低的规则。换句话说，共有产权或俱乐部产权的规模设计服从“一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃”的定律。
就目前我国农户水权界定的情况来看，成员只有一人或仅有几人的社区范围或俱乐部规模也许难以设计出来，但是缩小共有范围或压缩“俱乐部”规模空间还是存在的。以沿黄灌区为例，50％以上的灌溉用水计量到县，计量到乡(镇)的灌溉用水所占比重不足40％，计量到村的比重不足5％，如果能有更多的灌溉用水计量到乡(镇)、计量到村，农户水权界定的清晰程度无疑会有一个很大提高。而对于用水集中、用水量大的农业用水户(例如蔬菜大棚、承包大户等)则可计量到户。
从农户水权实施层面看，应该重点考虑的问题是，如何在“俱乐部”产权框架下，通过加强农户用水权的管理提高水资源利用效率。
对于具有明显俱乐部产权特征的农户水权，国际上比较成功的实施策略是组建农民用水者协会(Water Using Association，简写为WUA)。农民用水者协会是由灌区受益农民自愿参加组成的群众性灌溉用水管理组织，经当地民政部门登记注册后具有独立法人资格，实行独立核算、自负盈亏，经济自立。我国从1992年开始在湖北、湖南两省进行农民用水者协会试点，初步获得成功后又在新疆、山东(从1997年开始)、河南、江苏、河北、安徽试点。所有试点都在提高灌溉效率方面取得了较好的效果。
国内组建农民用水者协会的试点反映了农户水权有效实施的总体方向，但是现有的农民用水者协会内部组织结构不够合理，内部管理也比较混乱。从内部结构看，有些农民用水者协会的规模明显偏大，以山东的试点数据为例，平均每个用水者协会的规模为7.9个村庄(最多者达到22个村庄)、13.7个用水小组(最多者达到20个)、1424.5个农户(最多者达到3193个)、灌溉面积8344亩(最多者达到20000亩)，平均每个用水小组的农户数都达到了104个(最多者达到583户)。如此巨大的农业用水者协会规模，成员之间难以熟悉，地缘、亲缘距离相对拉大，用水协调非常困难，投机性用水不好监督，应考虑适当分割。理论上讲，用水者协会的分割必定会增加计量设施投资和计量成本(水权界定成本)，合适的分割状态是新增计量成本(水权界定成本)等于所节约的农业用水者协会内部管理成本和所增用水收益的和。从内部管理的角度看，提高农民用水者协会的信息透明程度能够降低交易成本和管理成本。农民用水者协会应充分反映农户愿望和观点，促使灌区供水方改善服务，促进政府与农户的沟通，鼓励更多农户民主参与，避免农民用水者协会发生“寻租”现象，保障农户权益。农民用水者协会还应实行水费公示制度，逐步推行“统一票据、明码标价、开票到户”的办法，将放水时间、水量、水价、水费予以公布，接受群众监督，保证水费由农民用水者协会统一收取，使中间环节加价无可乘之机。