我国建立人大监督专员制度的理论探讨，本文主要内容关键词为：专员论文,人大论文,理论论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
〔中图分类号〕D622
〔文献标识码〕A
〔文章编号〕1671-0681(2001)03-0015-03
如何加强对公共权力的监督制约，是这几年我国社会政治生活中的一个热点和难点，是反腐斗争和社会主义法制建设的重大课题。在这个过程中，强化人大的监督职能已为人们所共识，九届全国人大第一次会议关于全国人大常委会工作报告的决议要求：全国人大常委会“要进一步完善监督制度，增强监督实效，加强对宪法和法律实施的监督，加强对国家行政、审判、检察机关的工作监督，加强对国家机关工作人员的监督。”(1)但如何具体操作这项工作，理论界又存在许多的不同意见，比较一致的看法是：强化人大的监督职能，要在改革和完善现有监督制度的同时做到在制度上的有所创新。监督专员制度就是其中一项为众多学者所推崇的，十分值得我们研究和借鉴的监督制度。
一、监督专员制度同样适用于我国
监督专员制度是由监督专员对行政机关（一般还包括其他国家机关）及其工作人员的职务行为的合法性、合理性进行监督的制度，它发源于瑞典的议会监督专员制度(Ombudsman)，被认为是“克服官僚主义的一大杰作”。(2)它对于预防官员犯罪和贪污腐败具有“防火墙”的作用，有助于防止司法、行政系统中的腐败现象，缓和社会冲突和矛盾，同时还有助于增加公民对政府乃至于国家机关的信任。二战后，监督专员制度在许多欧美国家以及一些非欧美国家得到发展，甚至在一些行业性、区域性的组织中加以推行，它已成为市场发达的民主国家的政治体制中的一个重要组成部分。现在各类型的监督专员制度分布于世界各国，据统计已有70多个国家和地区建立议会监督专员制度，仅国际监督专员协会就有50多个国家成员。
在现代代议制政府中，“人民主权”思想已得到大家的公认。但具体落实这种思想的制度安排却有所不同，在西方国家一般实行“三权分立、分权制衡”基础上的议会制度，在社会主义国家则一般推行“议行合一”的人民代表大会制度。监督专员制度产生西方资本主义国家“三权分立”的政治架构中，由于实行行政、立法、司法这三权的分立，相互制衡，彼此监督，从而大大增加了立法机关对行政外部监督的力度，监督专员制度就是这种外部监督最直接、最有效的具体体现。那么，监督专员制度是否适用于我国？答案是肯定的。“议行合一”的人民代表大会制度同样是表现“人民主权”思想的理想选择，我国全国人民代表大会是我国最高权力机关，独立于国家行政机关和司法机关之外，我国《宪法》第三条明确规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。这就为全国人民代表大会对“一府两院”的监督提供了最高权力来源。同时，它还可以克服“三权分立”下司法、行政两权的制约，避免议会内政党斗争带来的不利影响，保证监督的权威性和直接性。因此有理由相信，监督专员制度不但可以适用于我国，还可以更加有效的发挥其外部监督的作用。
参照大多数国家议会监督专员制度的基本结构，结合我国的实际的状况，我国的人大监督专员制度的基本结构和设立过程大致如下：首先，在全国人大常委会设立专门的监督委员会，承担人大对“一府两院”的监督职能，监督专员的产生由该委员会提名，经全国人大常委会投票通过并任命，监督专员直接对全国人大委员会负责。其次，监督专员根据需要在全国范围内跨行政区划有选择性地派出，在该区域内，对任何级别的国家机关及其工作人员和各种社会事务享有广泛的监督权，他可以根据需要行使调查事实、情况通报、人事处分建议、特殊权益救济和临时处置等各种权限并享有全国人大代表同等的司法豁免权。再次，监督专员实行任期制（任期可以同政府一致为5年），可终生连任，非因个人赎职或主动提出辞职，在任期内任何人无权将其免职。监督专员必须每年向常委会和监督委员会报告具体工作，但其具体职权和工作不受任何机关和个人（包括全国人大常委会及监督委员会）的制约。最后，制定并通过相应的监督立法，如《监督法》，《人大监督专员法》为这项制度的建立和顺利运作提供必要的法律保障。
二、人大监督专员制度的优点
我国现有的党纪监督、行政监督、司法监督等监督制度基本上是按照层级制原则，与各级政府平行设立，构成一个完整的监督体系。但同时也不可避免的受这种官僚体制的负面影响，使有效的监督所不可或缺的外部性、独立性和权威性受到很大的削弱，这在原有的系统内部是不可能得到很好的解决的，只有通过系统外部的措施来解决，而人大监督专员制度正好符合这个要求，它可以很好的克服这种结构性不足，同原有各个监督系统相比，它最大的特点和优点就在于它的独立性、自主性和巨大的威慑性。这也是我们要建立人大监督专员制度的原因所在。
1、监督专员开展工作的独立性。监督专员由全国人大产生，对它负责，根据全国人大的指示对政府工作人员执行法律、法规的情况实施监督并每年提交工作报告，但他们的职权不受人大的支配，更不受其他部门的牵制。这样监督专员以全国人大为依托，拥有绝对的独立权，他不仅拥有对各级政府官员、法官、检查官、警察、军官以及其他国家机关（包括半行政组织和国营企业）及其官员的所有活动的监督权、调查权，而且拥有控告权，即可对国家官员的不良行为提出公诉。他也可以受理公民因政府或公务员的不良行为或决定而受到不公正待遇的申诉或控告案件。总之，监督专员可以完全独立的行使其监督权，它不受层级制度的制约，可以对任何级别的国家机关及其中的任何工作人员进行监督，可以很好地避免地方（部门）保护主义和“说情风”对监督工作的干扰。当然，他们本身也受到有效的监督和制约，但这并不会妨碍其具有的独立性。
2、监督专员开展工作的自主性。监督专员在接受申诉和开展调查方面具有很高的自主性，监督专员对某一个案件是否进行调查以及调查的范围、时间等完全由其自主决定，自主决定调查项目或者出巡视察，而无须事先向全国人大常委会及其监督委员会报告，无须向被检察机关说明调查理由。他有权对政府机关和公务员的犯罪行为向司法机关提出公诉，有权要求司法机关的援助，有权对政府机关的行政行为是否恰当作出裁决，有权将每一件监督事项向新闻界公布。此外，监督专员可以通过阅读报刊、观看电视或同其他公民交流，主动对法院、检察院、政府机关和各种社会团体的视察，发现问题，开展相应的调查并采取对策。另外，监督专员对案件的处理方式也可以自主决定，一般以批评教育为主，包括调解，批评、起诉、建议等，因此，通过这种方法，除了一些严重的事件，对许多现实存在的可以用“道德犯罪”加以概括的案件作出及时的处理，这就可以在社会领域中形成一种新威慑力量。与此形成鲜明对照，现有的科层制内部的监督系统，它们无一例外都受到一系列严格的法律、规章和工作程序的制约，无法对这种“道德犯罪”作出直接快速的处罚，做到防微杜渐，同时还缺乏必要的灵活性，无法对迅速发展的社会状况作出反应。
3、监督专员开展工作的威慑性。首先，我国的人大监督专员的监督权力直接来源于全国人大的监督权，由于我国议行合一的国家体制，全国人大处于最高的权力地位，它不受行政、司法体系的制衡，从而保证了我国的人大监督专员具有比西方国家的监督专员更大的权威性。其次，现有司法监督局限在“犯罪”的意义上，对一般的不当行为并不过问，而新闻舆论监督又只是在制度外进行指责。社会上存在大量的既不属于司法范畴、舆论监督等制度外的监督又无能为力的行为和现象，虽然现有的党纪监督可以起到一定的作用，但它的覆盖范围只限党员，而且只是一种政党行为，不能也不应上升到国家的高度，所以也显得力不从心。而人大监督专员制度正好处于这个中间区域，填补两者之间的空隙，它主要解决的是那些违背了公共利益，但不构成法院起诉的“轻罪”，即在过失和犯罪之间起着警告“信号”的监督作用。但是，它又在国家体系内，有权通过诉讼程序要求惩戒玩忽职守的官员。再次，监督专员还是公民怨情申诉的一个有效渠道，从而扩大群众监督的有效性和针对性。所以，监督专员对行政人员和其他国家官员形成一种无形的威慑力量，使他们的行为不能随心所欲，必须合法且具有理性，真正做到勤政廉洁，克己奉公，从而实现对官员的有效监督。
三、建立人大监督专员制度的难点及对策
我们不难发现，这项监督制度最大的特点和优点就在于它的独立性和权威性，这也是它真正产生作用的基础。我们引进这项制度并不十分的困难，最难的是如何在我们具体运转过程中，既能适应我国现实的国情和政治状况，又能最大限度的保持其原有的优点和特点，能真正克服已有的监督系统存在的不足和漏洞。在这项监督制度推行过程中，如何确定监督专员的人选和如何强化对监督专员自身的监督是主要的难点，但这可以通过一定时间的试行和长期的经验积累得到较好的解决。针对我国的实际情况，最主要的困难在于如何处理好坚持党的领导和保持监督专员的独立性问题。
瑞典的议会监督专员由议会选举产生，一般是从无党派且具有杰出法律知识，秉性真直，社会威望较高的人士中选举出来。在其他国家的实际操作中也都要求监督专员不具有政党背景，以防止受党派斗争的影响或者政党内部的制约而导致监督专员的监督工作丧失其独立性、权威性和公正性。由于西方国家一般多采用三权分立的国家体制，两党或多党轮流执政的政党制度，且议会议员多实行专职常任制度，监督专员直接由议会从无党派人士中选举产生，在实际运作中也比较容易做到这一点。在我国，党领导下的各级政权组织是我国政治体制的核心，党的领导体现在我国的人大、司法、行政、军队等各个国家系统中，全国人大也是在我们党的领导之下开展各项工作，人大监督专员制度也必然要受党的领导。在现有的监督系统中，一级监督机关同时受上级监督机关和同级地方政府机关的双重领导，而监督机关的人事权和财权却掌握在政府和同级党委手中。监督机关的主要领导一般不是党委的核心决策人员，而同级行政机关的主要负责人则是同级党委的主要成员，这样的党的领导就使得许多监督工作因其必须独立性和权威性的削弱而流于形式。是否就必须由党员出任监督专员，由占多数的党员代表组成人大监督委员会才能体现坚持党的领导？如果答案是肯定的，那么监督专员制度就完全可能丧失其独立性和权威性，就不可能达到它应有的监督效果。如何才能突破这一点，就必须对“党的领导”重新作出科学的解释。
党的领导包括政治领导、思想领导和组织领导三个方面，它并不能也不应该直接取代人大的监督活动，更不能以党委的名义直接干预监督活动。要处理好这个问题，首先，要转变观念，正确认识全国人大对“一府两院”的监督和党的领导的关系。人大对“一府两院”的监督都是以党的路线、方针、政策为指导，依宪法、法律和人大的决议进行的，目的是为了保证“一府两院”更好地开展工作，更好的体现党的领导，所以本质上是一致的。其次，要在制度上有所创新，防止以“党的领导”为名直接干预监督专员开展工作。应在监督立法中明确规定人大监督委员会中党员的数量，可行的方法是：按照党员在全国人大代表的比例来确定党员在人大监督委员会中的比例，监督专员原则上不规定政治面貌，但党员数量不得超过总人数的1/3，以此来保证人大监督专员的高度独立性；监督专员的工作经费单独预算列支，直接从人大开支中拨付；对监督专员个人实行高薪养廉政策等。
强化人大的监督职能不能奢望仅靠一个新制度的建立就能从根本上得到改观，但我们在原有的基础上进行必要的改革的同时，更应放宽视野，积极引入新的制度，大胆实验。监督专员制度是一项独特、新颖且行之有效的监督制度，对于我国转变监督观念，完善现有的监督体系，提高实际监督工作的高效性和权威性具有很大的现实意义。在社会主义市场经济和依法行政的大背景下，应以大胆改革、积极探索的精神，尝试建立我国的人大监督专员制度，在条件许可的情况下，可在部分地区先期试点，逐步改进完善，成熟后再推广实施。
收稿日期：2001年3月10日