打造“法治”政府 建设“透明”政府——基层政府加强执政能力建设的探索与思考，本文主要内容关键词为：政府论文,法治论文,执政能力建设论文,基层论文,透明论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着市场经济的深入发展和民主政治的不断进步，加强执政能力建设已经成为党和政府面临的一个新的重大课题。基层政府虽然是国家政权最小的单元，但“麻雀虽小，五脏俱全”，同样会遇到各种矛盾和问题。尤其是基层政府直接与老百姓打交道，问题更繁杂、更具体。而我们又无从回避，不能拖延。从这个角度分析，基层政府加强执政能力建设显得更加迫切和艰巨。
加强基层政府执政能力建设，首先应选准切入点。通过探索和实践，我个人认为，切入点应选择在“依法”和“透明”两个方面。之所以选择“依法”和“透明”，是因为依法是政府行政的前提，而透明更是执好政的必要条件。并且，这两方面是当前基层政府的薄弱环节，亟待健全和完善。
一方面，基层政府依法行政的气氛还不够浓厚。一是依法办事的能力不够强。由于受计划经济的影响，地方政府传统的“命令式”的执政思想、方式，还没有彻底转变。表现在推动工作搞行政命令、搞摊派，特别是在处理法律性、政策性、专业性比较强的事务时，由于法律知识学得不透，吃得不准，有时给工作造成很大的麻烦，甚至当“被告”、吃“官司”。二是重实体、轻程序。目前，多数基层政府在行政执法方面比较注重实体合法，而在程序合法方面研究不够。换句话说，就是在决策和办事前，考虑事情办完后的结果是否合法多，但具体该怎么办、履行什么程序，以及这些程序是不是合法考虑得不够。比如对公民的违法行为，本来按法律程序予以制裁是合法的，如果我们越俎代疱就会成为被告。三是行政行为存有“越位”、“缺位”的现象。虽然《行政许可法》对政府职能做出了严格的限制，但由于刚实行不久，政府职能还没有得到有效的约束，管理事项仍然过多，显然初衷是好的，但力不从心，造成该管的没有管好，不该管的却管了许多，限制了市场经济的健康发展，同时也限制了政府职能有效发挥，造成了政府行政的低效率。
另一方面，基层政府公开透明执政的“土壤”还没有真正形成。一是公开透明的深度不够。一些地方政府对重大决策、重要规定、办事意图等公开宣传的不够深入，往往只有中层以上干部清楚，许多基层民众根本不了解、不知情，即使知情也是只知其一、不知其二，这就会给政府推进工作造成不必要的麻烦。甚至对有些工作，老百姓会产生疑虑和逆反心理，出现掣肘现象。比如，在乡村道路建设方面，道路怎么修、选址怎么定、资金怎么集，政府是站在大局的角度来考虑和谋划，有时为了维护大多数人的利益，从长远发展角度出发，难免损害到个别群众的利益。但在具体操作过程中由于公开程度不够，一些群众不知情，就会认为政府搞“政绩”工程、搞“暗箱操作”，不理解、不支持，甚至会上访告状，直接影响工作的开展。二是公开透明的广度不够。目前，多数地方政府政务公开的内容单一，有许多应该公开的内容没有向社会公开到位，公开的大多数是一些结果，而工作制度、程序、责任、时限等还没有完全公开。像政府部门的职能是如何划分的、具体事项的办理程序又是如何规定的，对这些最基本的内容老百姓都不很清楚，这就造成老百姓一有事情，就直接找政府、找“县长”，认为政府是全能的，什么事情都应由政府来解决、来负责，给政府工作带来许多不必要的麻烦。三是公开透明的渠道不畅。当前，群众想了解件事情很不方便，甚至很难。造成这一后果的一个重要原因就是政府政务公开的渠道不畅、方式不活。多数政务公开形式呆板，仅仅局限于设置公开栏、定期向人大报告工作等。四是公开透明缺乏有效的制度保障。目前，多数政务公开的内容、形式及时限都由执政方自己控制。有些地方政府受计划经济管理模式的影响，怕公开的内容多了，会制约政府权力，加大工作难度，给决策造成被动，于是就走形式，搞半公开、假公开。造成无足轻重的事情公开了，与群众息息相关的事项、容易滋生腐败的行为、社会关注的焦点问题等最该公开的却没有公开，人民群众只能被动地接受，导致有的地方出现“有人公开没人看”的尴尬局面。
基于以上认识，我们把“依法”和“透明”作为加强执政能力建设的切入点，进行了一些探索、创新和实践：一是实行了公民旁听县政府会议制度。经过深入反复研讨，制订出台了《青县公民旁听县政府会议办法（试行）》。涉及经济建设和社会事业发展中的重要决策，关系人民群众利益的重要事项，以及由县政府制订、发布的规范性文件和重要决定的有关事项等，公民都可以申请旁听。同时，明确了公民旁听资格、公民旁听申请程序、会议旁听人员的权利和义务。凡年满18周岁享有政治权利且具备完全民事行为能力的公民均可参加会议旁听。二是实行了重大社会公共事项决策听证制度。研究制订了《青县重大社会公共事项决策听证办法》。凡县政府对城乡规划、建设、教育、文化、卫生、体育、社会保障和福利等方面与群众利益密切相关的重大事项进行决策时，都要组织听证。与拟听证的重大事项有利害关系的公民、法人和其他组织均可向组织听证的机关报名。同时，对听证主持人、听证书记员、听证陈述人等做了明确规定。听证报告将作为县政府重大事项决策的重要依据。三是探索实行法律咨询制度。我们正着手聘请政治素质高、法律业务精的法律界人士成立政府法律顾问组。县政府在进行重大行政决策、制定规范性文件、处理管理经济和社会事务过程中遇到的疑难问题时，由法律顾问组全程参与研讨，为县政府解答法律方面的疑难问题提供法律依据，并提出建设性意见。同时，由法律顾问组会同县法制办做好政府行政复议、行政应诉工作。通过实行法律咨询制度，使政府的行政行为和行政决策更加科学准确、更加规范合法。
尽管这几项制度实行不久，有的还在探索阶段，但确实收到了一定效果。其一，拉近了政府与人民群众的距离。通过旁听和听证，当面向群众讲清了政府想干什么、为什么要干、怎样干、对群众有什么利弊。这样以来，群众对政府工作由不理解到理解，由不支持到支持，在一定程度上消除了对政府工作的猜疑和误解，群众对政府的信任度和满意率有了明显提高。特别是前不久召开的政府全会，是青县第一次由公民旁听的政府会议。效果十分理想，旁听会议的人员对此都表示非常赞同，而且都主动向周围群众宣传介绍政府的政策、措施，有效促进了政府工作的开展。其二，增强了政府决策的科学性。一些旁听、听证人员提出的建议和意见很有见地，通过听取他们的意见和建议，思路拓宽了，考虑的问题及细节更全面了，决策更科学化系统化了。比如，青县在研究讨论《青县乡、村公路建设、养护、管理暂行办法》时，原计划乡村公路由乡村养护，成立公路管理所，设置专职养护工。旁听人员则提出：养护问题可以实行市场化运作，将乡村公路养护权对外承包或拍卖，由承包方按养护标准养护，这样既能节约开支、降低成本，又有利于调动养护人员的积极性，提高养护质量。这一建议当场被县政府采纳。其三，遏制了权力运用的随意性，促进了行政管理过程的公正规范。实行旁听和听证制度，把一些关系群众利益的行政事项摆到了明处，法规政策送到了群众面前，在群众的监督下，各级干部不敢也不能做不符合规定的事。特别是听证制度的实施，对各行政机关的工作是一个有力的促动，对行政规范化、法制化水平提出了更高的要求。通过两项制度的实施，各行政机关普遍加大了对行政工作的规范力度，提高了履行职责的效率和质量，有效促进了行政工作的公正、公平。
通过探索和实践，在加强执政能力建设，打造“透明”政府、“法治”政府方面有以下几点粗浅的体会：
第一，要有自我革命的勇气和魄力。实现由“无限政府”向“有限政府”的变革，是各级政府面临的最大挑战。必须具有自我革命、自我削权的勇气和魄力，这也是加快转型步伐、提高政府执政能力的客观需要。《行政许可法》的制定和实施就是政府自我削权、自我革命的过程。政务公开也是一样，也需要有这种勇气和魄力。政府是人民的政府，本来就应该“阳光”执政。群众和社会关心、关注什么，政府就要公开什么。公开是普遍原则，保密为例外。只有把政府工作置于群众的监督之下，给老百姓一本明白账，才能赢得群众的理解、信任和支持。现在我们基层政府最缺乏的就是自己约束自己、自己制裁自己、自己革自己命的勇气和魄力。有的同志认为，深入推行政务公开、让群众知道的事太多了会“自找麻烦”；有的认为公开政务“制约了自身的权力”，会给决策造成被动；还有的认为，政务公开情况复杂，“不好抓，抓不好”。这些认识，归根到底，还是怕限“权”、怕失“位”，是不想公开、不愿公开，害怕公开。青县在研究讨论实行旁听和听证制度时，开始也有一些同志有顾虑，但真正实行后，并没有出现不好的效果，反而有效促进了工作的开展。实践证明，政务越公开，办事越透明，越有利于增强政府决策的科学性和自我约束能力；越有利于调动人民群众参政、议政、护政的积极性、创造性；越有利于加强党风廉政建设，提高政府的信用度、凝聚力；越有利于推动政府作风的转变和办事效率的提高；越有利于促进改革、发展和稳定。我认为，今后各级政府在政务公开方面还应进一步加大力度，实打实地干，除了党和国家机密外，一切政务活动都应向社会、向群众公开。公开时，既要公开办事结果，也要公开办事制度、依据和程序，尤其要公开那些与群众切身利益最为密切的事项。而且，公开的时间也要做出相应的规定并与内容相适应，做到经常性工作定期公开，阶段性工作逐段公开，临时性工作随时公开。只有真正做到了这一点，才能保证政务公开取得实效，保证政府工作更加规范、科学、民主。
第二，要坚持制度创新。制度产生约束力，政务公开本身就是一项制度创新。政府各项工作，只要能建立健全制度的，都应该建立健全起来，否则，只靠一时一事抓很难起到长效作用。一些地方政务公开形同虚设的一个重要原因就是没有健全的制度约束。这方面，我们已经在科学民主决策制度上进行了探索，实行了公民旁听和听证制度。在社会承诺公示制度上也做了一些探索，将经贸、教育、公安、土地、工商等重点部门的职责、权限、服务承诺及涉及群众切身利益的收费项目等，通过电视台、公示板等多种形式向社会做了公示，并设立了举报电话。同时，将政务服务中心的办事程序、审批依据、承诺时限、收费标准等也向社会进行了全面公开。在不断深化完善这些制度的同时，我们还计划在群众质询监督制度、民主评议制度等方面做一些新的探索和尝试。在群众质询监督方面，以前政府公开什么，由政府说了算，有些群众对政府工作仍然有误解。今后，我们强化群众对公开内容的选择权，变政府“选题”为群众“点题”。群众关心什么、想知道什么，我们就公开什么（涉及党和国家机密的除外）。利用多种手段搜集群众的质询意见，有针对性地做出答复。开通“点题”热线，在公共场所和各单位设置“群众质询意见箱”、“答复专栏”，设定专人管理，定期收集、汇总群众要求公开的内容，及时在答复栏公布。并且，初步打算探索实行新闻发言人制度，由政府相关人员出面，对群众提出的问题予以公布和答复。同时，在民主评议制度方面，坚持“以人为本”原则，让群众作为评价政府工作的主体，充分接受群众的监督。这方面，青县实行了评选服务经济后进单位的办法，效果不错。今后，还计划开展评选工作后进单位，进一步发挥社会公众监督作用，激发各单位各部门的工作积极性。
第三，政府自身的行政行为要“过硬”。要保障行政行为“过硬”，关键是要把握好“合法”原则。也就是说，凡是政府干的事都要规范合法，要考虑事情办完后能否站住脚，能否经得住考验。干什么事都要严格依据法律，都要用法律这根“准绳”来衡量一下。法律是人民制定的，政府代表人民行使权力，行政在下，法律在上，行政要服从于法律。各级政府的公务员都应做到心中有法、虑必及法、言必合法、行必守法，增强依法分析问题、解决问题的本领，增强运用法律手段管理经济和各项社会事务的能力。处理各项事务时，严要有据、宽要有边、硬要有度、软要有界，既不能不作为，又不能乱作为，尽量减少政府管理中的“越位”、“缺位”和“错位”现象。《行政许可法》对政府职能做出了严格限制，并且为如何限制政府职能、规范政府行为提供了一整套可操作的办法。我们过去在计划经济时代形成的“命令式”的习惯应及时转变，一切行政行为都要纳入法制化、规范化的轨道。包括公开在内，如果我们真能做到处处依法行政、依法办事，我们就不怕公开，行政行为再透明，也不会出现不良后果。为规范行政行为，青县还研究制订了《关于对行政执法中不作为责任人实行责任追究的暂行办法》，严肃追究行政执法责任人的责任。同时，政府应该经常性地总结检讨工作，发现问题勇于承认，及时改正。在政府转型过程中，出现问题是不可避免的，重要的是要及时改正、及时解决，最大限度地挽回损失。我们不能因为怕吃“官司”、怕丢面子，就捂着、盖着不让群众知道。其实，一些问题群众知道要比不知道好，只要政府工作的初衷是好的，只要能够积极向群众说明原因、做好解释工作，是会得到群众理解的。