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［中图分类号］D26
［文献标识码］A ［文章编号］1003－7608（2009）05－0016－04
党的十六届四中全会把加强党的执政能力建设作为关系中国社会主义事业兴衰成败、关系中华民族前途命运、关系党的生死存亡和国家长治久安的重大战略任务提了出来。站在经济全球化和当代政治学的角度，就会发现党的执政能力不是一种孤立的能力，而是与党的基本纲领、党的群众路线和全心全意为人民服务的宗旨密不可分的。提高党的执政能力是邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观的内在要求。笔者认为，应当从如下三个方面来理解与把握党的执政能力的科学内涵。
一、具有人民群众认可的能力
政党是人类社会发展到一定阶段的产物。政党是顺应民主政治的需要而产生的。代议制民主是孕育政党的母体。代议制民主作为一个复杂的政治过程，要求公民社会有相当高的组织化程度，有效集中民众的意愿和要求，把能够正确表达这种意愿和要求的代表选举出来。政党在民主政治中的作用体现为：（1）政党是民众参与政治的工具。政治参与是民主政治的必然要求。政党把公民组织起来，参与国家政治生活；公民通过政党来监督、影响政府的运作。在民主政治已经形成或正在形成的条件下，政党积极参与和推进民主政治，成为民众政治参与的有效手段。代议制民主使政党成为阶级、阶层或利益集团的代表，充当着代议制民主的主角。（2）政党是沟通民众与政府联系的桥梁。在民主政治中，国家机构作为民众授权的公共权力机关，权力具有一定的分散性。分散的权力如何科学地变成集合在一起的有机的权力是一个十分重要的问题。公共权力大于个人力量，民众个人是无法控制它有可能成为凌驾于社会之上的力量这种趋势的。政党一方面向社会作出回应，另一方面对社会进行控制。它一端连着民众，因为政党只有得到一部分民众的支持，才能够生存和发展；另一端连着国家、政府，因为只有掌握权力或对政府的运作施加影响，政党才有存在的价值。政党不同于民众，它是民众的组织化载体；政党也不同于政府，因为它代表民众对政府提出要求、进行控制。（3）政党是民众控制政府之手的延伸。政党以获取和掌握政权为基本目标，不仅要维护自己所代表的那部分民众的利益不受国家权力侵害，而且要通过掌权，利用国家机器为本集团的民众服务。掌握了国家权力之后的执政党要实现这个目标，需要解决一个重大的问题，即：如何才能在掌权的情况下继续保持与民众的密切联系。权力在手，对推行执政党的主张十分有利，但同时政党本身也由于靠近权力而有被权力腐蚀的危险。工人阶级政党始终应当是人民控制政府的工具，而不应当变成政府和国家权力本身。
执政党与民众的关系主要体现在：政党既然是民众控制公共权力的工具，那么，政党必须首先取得民众的授权。而要取得民众的授权，政党必须想方设法体现民众的利益、愿望和要求。这意味着在政党和民众之间建立一种相关的联系：公民通过选择政党来表达意愿；政党通过向公民提供满意的人选和政策而获得他们的支持，这迫使政党在选择时要充分顾及选民的要求。为此，政党必须建立起一整套能联系民众和了解民众的有效机制。执政党与公共权力的关系主要体现在：执政党获得了控制公共权力的机会，对公共权力的构成和运作全面施加影响。政党对公共权力机关构成的控制，主要是对机构和官职的控制，也就是我们通常所说的对“用人权”的控制；对公共权力运作的控制，主要是在公共权力的运作中，千方百计体现执政党的意图和政策主张，也就是我们通常讲的对“事权”的控制。在这种政治关系中，民众与公共权力的关系是民主政治的内核：公共权力的所有权属于公民。执政党对公共权力实施控制只不过是民众对公共权力所有权的逻辑延伸。因此，这种控制的每一步都以是否反映民众的要求为准绳。也就是说，执政党与民众的关系是执政党与公共权力关系的起点。没有这个起点，或者是忽略了这个起点，执政党与公共权力的关系就可能发生变形。
现代政治学中所说的合法性反映了公共权力与民众的政治关系。政治合法性是指政府基于被民众认可的原则基础上实施统治的正统性或正当性。也就是说政府实施统治在多大程度上被公民视为合理的和符合道义的。它不是法律意义上的概念，与法律规范没有直接的关系，从法律的角度看是合法的东西，并不必然具有政治合法性。只有那些被民众内心所体认的权威和秩序，才具有政治学中所说的合法性。取得和增强合法性的主要途径是尽可能增加公民的共识和政治认同感，使公民出于对政府行为的认可和服从义务来自觉遵守政府的管理规则。从理论上讲合法性资源一般包括三个方面的内容：意识形态、合理有效的政治制度、政绩。意识形态是合法性资源结构中最为基础的部分，它为政治体系及现实状态提供道义上的诠释。中国政党制度的一大特色就是具有明显的意识形态功能。在当代中国，作为主流意识形态的马克思主义随着社会主义实践的发展不断得到充实和发展，其包容性得到了进一步的拓展。马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观成为指导思想的同时，也建构了人们服从政治权威的合法性理念。建立一套合理有效的政治制度，完善宪政是防止和避免合法性危机的根本途径。一种良好的政治制度，可以使政府享有足够的权威，同时使公民享有足够的自由。一个有足够权威的政府，是维持社会政治稳定的基本条件之一，否则，就没有人民的安居乐业，就难以发展经济，也难以保证社会利益的公正分配。合理有效的政治制度还能通过对社会价值的分配中所体现的合理性来营造合法性。这是合法性资源中产出最多从而也是最重要的部分，也是我国目前应当着重进行开发的部分。政绩是中国政党制度合法性资源中最为重要的方面，与前两者相比，政绩所提供的合法性由于表现在实体方面，因而其展现的说服力是最充分的。对于发展中国家来说，经济绩效在政绩中占有特别重要的位置。中国改革开放以来的巨大经济成就和社会进步的业绩向人们传递着最具经验性的合法性信息。
所谓合法性危机，是指政党正在失去人们的信任和认同。合法性危机是对执政党地位的严重挑战。对执政党来说，合法性的下降意味着执政基础的松动和销蚀。
中国政党制度的合法性功能更直接地是通过我们党的群众路线产生的。中国的政党制度不具有通过竞选获得公民授权的现实方式，竞选其实不过是联系公民的方式之一，而联系群众的方式有许多种。中国共产党的性质、宗旨和指导思想，决定了她必须把全心全意为人民服务作为自己全部活动的出发点和归宿。她在长期的政治实践中发展起来的“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线以及立党为公、执政为民的政治原则，已构成了传统的政治优势和政治权力合法性的源泉。目前问题的关键是如何使中国共产党与社会的这种联系不断获得制度化、规范化和程序化的形式。
在这个意义上，我们才能深刻体会邓小平发展才是硬道理的强烈的历史责任感，才能深刻体会“三个代表”重要思想的提出是中国共产党对于自身历史使命的新觉醒，才能深刻体会以人为本的科学发展观的深刻内涵之所在。它说明中国共产党真正认识到了执政党建设的规律和自身的特殊性，认识到了转变党的建设观念的必要性，从而为我们加深对执政党的地位和任务，包括对党的利益整合功能的认识提供了可能。
二、治国理政的能力
所谓政党的执政能力，在我国主要是作为执政党的中国共产党执掌国家政权的功能及其有效性问题，也就是“治国理政”的能力。通过行使国家权力治理国家与社会，满足人民群众的物质与精神需求，完成历史赋予的伟大任务，是执政党执政的核心内容和主要任务。相对于党的执政能力来说，政府治理能力更加具体，更加微观，更加专业化，技术性也更强。政府的治理能力在相当大的程度上反映了政党的执政能力。
党的十六届四中全会确定了当前和今后一段时期加强党的执政能力建设的五项主要任务，其实也是五大能力，即：按照推动社会主义物质文明、政治文明、精神文明协调发展的要求，不断提高驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。这五项任务涵盖了经济、政治、文化、社会、外交以及国家主权和安全等各个方面，实质上是我们党长期执政必须坚持不懈解决好的重大课题。
确定了目前阶段我们党执政的主要任务与目标，那么采用何种手段或执政方式来达到目标，这是关系到能否实现既定目标的关键问题。民主执政是社会主义国家执政党根本的政治原则。当人民的权力通过法律形式转移到国家意志的执行——行政领域时，人民的作用如何发挥？笔者认为，政治民主只是给人民管理国家、保护权利设定了一种制度框架，提供了一种权力运行的政治基础。行政机关能否完全按照法律设定的目的和方式行使行政权，以善良的愿望执行法律，仍然是不确定的变数。不可否认，权力分立、制约与依法行政的原则对于实现公民权利具有重要意义。然而，法律是公民整体意志和利益的体现，具有普遍性，而行政活动则要把具有普遍性的法律具体化为一个个与公民利益攸关的具体行为，是一个包含复杂的专业性与技术性的操作过程，很难保证普遍正当的法律必然会产生特殊正当的法律效果；法律的重要特点之一是具有稳定性，但正是这一特点常使行政机关面临新的问题而无法依据既定的法律灵活应对；公民无论其主观愿望如何，都必须置身于行政活动之中，承受行政活动给自己带来的利益或者造成的损害。行政活动是否依据法律的精神实施，是否体现了自己的意志、保护了自己的利益，公民最有评判权，也最有可能从保护自身利益的角度成为行政活动的积极参与者或消极对抗者，及时发现、指示并参与矫正违法或不当行政行为。从实践上看，20世纪以后，议会大权旁落和行政权扩张在各国已是不争的事实，国家权力重心已由议会转移到了政府；严格强调法律条文通过控制议会，继而控制政府的民主政治理论，已逐步被政府的权力膨胀甚至议会被控制的无情现实所代替。因而，作为国家权力主体的公民直接参与到政府行使行政权力的过程中，以防止行政权力的滥用便是一种历史演进的必然逻辑。
民主地行使行政权力，是保证民主基本制度得以实现的具体环节与方法，是民主基本制度在社会各个领域的具体体现。行政民主是在政治民主的基础上衍生出来的治理意义上的民主。它是使行政活动能够最大限度地体现或维护公民的共同利益，公共行政机构及其公职人员能够切实向公民负责，公民具有低成本地参与行政活动的通道，能够利用自身的力量控制行政的过程。它既要限定行政目的，使其不偏离公民的共同利益，又要对公共行政的过程加以限定。行政民主的制度特征主要体现在行政公开与行政参与两大方面。行政公开是行政参与权实现的必要前提和条件，它是指行政活动的过程及行政机关的文件、资料、信息情报，除涉及国家机密和个人隐私等法定不得公开的情形外，一律向社会公开或向公民公开。行政过程的公开主要包括行政决策、行政执行和行政监督等环节的公开。行政参与是行政民主的具体体现和基本保证，决定着行政民主的实质和质量，贯穿于行政权行使的全过程。从行政民主过程可以看出，行政民主不仅给政治民主的存在与成长提供了坚实的土壤，也为实现民主的原初价值——最大限度地保障公民权利进行了鲜活的制度尝试和路径探索，实现了从民主形式、民主内容到民主价值的全面复归。人们通过对公民在公共行政中的地位和作用的重新认知，来不断推进公共行政从理念、范式到制度的变革。
如何实现从政治民主向行政民主的拓展，重构公民与政府的关系，强化政府的民主性、责任性与回应性，建立公民导向的、充分体现行政民主的行政价值体系，是当代各国政府面临的重要抉择和重要课题。20世纪80年代在西方国家兴起的新公共管理理论主张，政府的存在是为了满足社会的需求，政府应该尽可能地为社会提供满意的公共服务。公共服务型政府是以管理就是服务为根本理念，以提供私人或者社会不愿意提供或者没有能力提供的公共产品为主要职能的政府。它是以公民为中心的政府而不是凌驾于社会之上的封闭官僚机构，必须以公民的需求为中心，为其提供高质量、高效率的服务；是职能有限的政府；是行为有效的政府；是法治的政府；是责任政府；是民主参与的政府。从以推动经济发展为主要目标，以长期担当经济发展的主体力量为主要方式的发展型政府向公共服务型政府的转变，不仅是政府管理体制上的改革，更是政府理念上的改革，它不仅具有行政学上的意义，更具有政治学的意义。这一转变的范围已超出了政府内部的行政体制，涉及政府与市场、与社会的关系。
在我国，“公共服务”已经被确定为政府的基本职能之一。只有经过国家权力运行过程中的民主运作方式与程序，才能使制度上的人民权利转化为现实的人民权利。党的十六届四中全会提出科学执政、民主执政、依法执政，这种执政方式的转变，既符合政治民主的内在要求，也适应当前世界政治、经济、社会和科技发展的趋势。
三、党自身的坚强有力和清正廉洁
中国共产党对国家的领导不是一般意义上的执政，而是按照宪法的规定对社会主义现代化建设包括民主政治建设进行全面领导。改革开放以来我国在经济、政治、文化等各方面取得的巨大成就充分证明了中国共产党的领导能力和领导水平。因此，搞好我们党自身的建设，是提高党的执政能力的关键所在。同时要求我们党的各方面建设成效最终都要体现到提高党的执政能力、完成党的执政使命上来。我们党要紧密联系治国理政的实践，根据党的执政能力建设的需要，加强和改进党的思想、组织、作风和制度建设，目前主要应当抓好如下几个关键问题。
首先，加强党的社会整合功能，夯实党的执政基础，不断增强党的创造力、凝聚力、战斗力。我们党的历史方位的变化，决定了党的功能、目标、任务和活动方式也要发生相应的变化。在新的历史时期，我们党的主要任务是推进现代化建设，我们党的政治功能是为社会主义建设事业服务。作为执政党，必须尽可能地整合多方面的社会关系，凝聚现实的各种社会力量，努力使各社会阶层各尽所能、各得其所而又和谐相处，切实化解各种社会矛盾和冲突，保持社会和谐与稳定。这样我们党长期以来所形成的利用行政权力手段实施领导的传统方式必须改变，代之以协调、沟通、服务的方式，来增强整个社会的凝聚力，成为社会整合的领导者。在社会阶层多元化的基础上建设社会主义和谐社会，是对我们党执政能力最好的检验。中国共产党对国家和社会的领导取决于党自身的领导力量。而一个团结、强大、有生命力的政党的形成关键就在于党内民主建设。政党的主要力量来源不是依靠政党的外部资源，而是依靠政党的全体成员和党组织，依靠政党内部的民主制度和民主生活。中国共产党通过自身的组织来团结广大人民，从而领导整个社会。社会在政党的组织和整合下成为一个有机整体，政党通过理想、信念、信仰以及巨大的影响力对社会成员进行高度的整合和团结。不断扩大政党的群众基础和阶级基础，提高政党的社会影响力，是各国政党特别是执政党必须面对的重要问题。所谓政党的社会基础，是指那些认同政党的政治纲领，拥护政党的政策主张，对政党具有向心力，凝聚在政党周围并忠诚于政党的社会群体，是指政党所能代表其利益和要求的社会阶层。政党的社会基础作为政党的生存土壤，其范围的大小和力量的强弱，决定着政党的生命力与影响力的大小。作为执政党，总是要想方设法减少社会矛盾，协调各阶级、阶层、集团的利益，以便形成一个和谐的局面，求得国家的稳定和发展。不执政时，政党只要得到它所代表的那个群体的认可就行了；执政则需要得到社会多数的认可。争取尽可能多的社会群体和社会阶层的支持和拥护，是任何渴望求得生存和发展的执政党必须首先考虑的问题。
其次，加强和扩大党内民主，以党内民主建设带动人民民主建设，是我们党的自身建设的一项重要内容。我们党在整个国家、社会中的重要作用，使其在民主政治建设中具有决定性作用。民主政治建设需要中国共产党的领导，而代表无产阶级和广大人民根本利益的中国共产党运用民主形式来实现人民当家做主，本身就是党的奋斗目标之一。执政党的党内民主对国家政治生活的民主化具有很大的示范、带动作用，它在很大程度上决定并制约着人民民主的发展程度。中国共产党是执政党，党内民主生活状况如何，在很大程度上决定和影响着整个社会的民主建设。一方面，党内民主是党能够健康发展、正确决策的基本保证，直接决定着党的领导水平和执政水平，从而对社会民主的发展起着重要的指导作用；另一方面，党内民主的状况必然会产生示范效应，促使全社会学习和仿效，推动人民民主建设的发展。党内民主是人民民主的核心和灵魂，是发展人民民主的关键。因此，以党内民主作为中国政治体制改革和民主化的突破口，是历史理性的必然逻辑。除了制度民主需要依靠政党来实现以外，民主思想和民主观念也需要通过一定的组织形式和活动来传播，政党是民主思想、民主观念传播的载体。没有政党作为承载体，民主思想、民主观念和民主运动，不可能成为推动历史前进的革命力量。我国的政治体制改革必须以党内民主的实现为前提。政治体制改革要实现民主的目标，必须以党内民主为基础，民主首先必须从党内做起。建设社会主义民主，直接关系国家的稳定和人民的根本利益，是一场全面的、深刻的政治体制改革，这就要求改革既要有高屋建瓴的总体规划，又要注意依时机、分轻重缓急逐项进行。从我国政治体制总体框架来看，中国共产党处于最高的政治领导地位，因此她本身的民主建设是人民民主事业的基本前提和政治保证。
再次，党风廉政建设和反腐败斗争是关系我们党的生死存亡的重大历史任务。我们党执政以后，一方面使党有了更好地为人民服务的条件，同时也使党面临着被权力腐蚀的危险，容易滋生脱离群众现象，滋生贪图享受和消极腐败现象。我们党越是长期执政，拒腐防变的任务就越艰巨。腐败是当今世界政党政治中的“权力顽症”，是导致许多政党衰落乃至败亡的致命毒素。从世界范围看，执政党如何防范和治理腐败，是一个特别棘手的重大课题，解决不好，就会丧失人心，给党和国家带来灾难。在当代中国，腐败现象在一些地方和部门还比较严重。虽然这些年党的各级组织下大力气惩治和预防腐败，但尚未遏制住腐败滋生蔓延的势头，特别是中高级干部违法犯罪案件时有发生，在党内和社会上影响恶劣，为广大群众所深恶痛绝；一些窝案、串案极大地损害了我们党的形象。只有彻底解决这些问题，才能有效提高我们党的执政水平。党中央一再强调在坚决惩治腐败的同时，要将思想教育、制约防范和查处打击三者有机地结合起来，坚持标本兼治、综合治理的方针，逐步加大治本的力度。对此，全党应注重健全制约防范机制，完善和落实各项制度规定，加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项政策和措施之中，从源头上预防和解决腐败问题，不断铲除滋生腐败的土壤，把我们党建设成为清正廉洁、深受人民群众爱戴的执政党。
上述三种能力的综合统一构成了党的执政能力内涵。具有人民群众认可的能力是执政党获取政权与运用政权的政治起点和最终评价标准，治国理政的能力是执政之核心内容和主要任务，党自身的坚强有力和清正廉洁是提高党的执政能力的根本保证。
［收稿日期］2009－02－10
标签：政治论文; 公民权利论文; 执政能力论文; 人民民主论文; 民主制度论文; 社会关系论文; 中国共产党论文; 政治社会学论文; 法律论文; 时政论文;