中国战略性新兴产业与科技资源协调配置发展，本文主要内容关键词为：战略性论文,中国论文,新兴产业论文,资源论文,科技论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
战略性新兴产业是以核心技术突破和重大发展需求为基础的高新技术产业。科技资源是投入到科学研究和技术创新过程中的生产要素，也是战略性新兴产业发展的关键要素。目前，培育和发展战略性新兴产业已成为我国的国家战略，地方政府也纷纷制定自己的战略性新兴产业发展规划，战略性新兴产业在各地的布局迅速升温。因此，在战略性新兴产业发展中，如何优化配置与协调中央与地方的科技资源是中央和地方必须关注的一个重要问题。
一、战略性新兴产业发展的科技资源配置机制分析
1.相关概念的内涵
科技资源是指激励科技成果创造，促进科技成果推广、使用，进而推动科技进步及经济发展的要素及其组合，包括人、财、物、科技成果、信息、科技组织及制度等要素。
科技资源配置是指各类科技资源在不同科技活动主体、过程、领域、空间、时间的分配和使用。从配置主体上看，大学、研究机构、企业等处于科技资源配置的基础层次，是科学技术活动的执行主体；中央和地方政府及其职能部门是我国科技资源调控管理的主体，它们根据经济社会发展的需要，按市场经济和科技活动的规律对科技资源进行分配、管理、调控、评估、组合(丁厚德，2007)。
新兴产业一般是指随着新的科研成果和新兴技术的发明应用而出现的新的部门和行业，战略性新兴产业是其中以核心技术突破和重大发展需求为基础的高新技术产业，体现政府意志，具有影响的全局性、发展的不确定性、创新活动的系统性等特征。本文所探讨的战略性新兴产业与科技资源配置协调指的是在战略性新兴产业发展中，实现不同利益主体及其资源配置的目标协同，政策、手段及方法的衔接互动，以优化资源配置，提高产出的效率与效益。
2.资源配置协调机制分析
(1)双核驱动的创新成果生成积累机制
新兴技术是战略性新兴产业发展的基石与核心。战略性新兴产业的发展是新兴技术产业化的结果，是以基础研究和原始创新为基础，经过应用研究、产品设计、技术扩散渗透再到大规模标准化生产的系统创新过程，其产业创新链中包括知识创新、技术创新、产品创新和工程创新等多种形式的创新活动。从产业创新链的发展阶段和科技活动性质看，在前期，基础研究、前沿技术研究和产业共性技术的开发是公共科技活动，需要政府在资源配置中起主导作用。在中后期，以提升产业竞争力为导向的创新活动，一般由拥有核心技术和产业链治理能力的企业起主导作用。知识创新与技术创新的对接，是突破关键核心技术，生成积累科技成果资源的关键。
图1 基于创新价值链的产业发展循环流向模型
(2)跨组织协作的产业创新链治理机制
战略性新兴产业的发展是基于产业创新链的多元主体、多种创新资源和产业资源之间互动协作的资源优化配置的过程。产业创新活动的相关主体包括大学、科研机构、企业、创新服务组织及政府(中央与地方)，它们因其社会分工和职能的不同，对科技资源占有和支配的结构不同，但在创新价值实现中相互依赖。从主体间关系看，创新活动的日趋复杂化，使创新过程成为一个多机构系统集成网络联结的过程，创新链也演变为多机构创新链的系统集成，成为边界开放的网络化创新链，其不同环节可以被打散并进行系统整合(Berkhout，2000)，通过资源集成形成持续创新能力。战略性新兴产业发展是涉及多组织、多资源、多环节、多产业和多区域的系统工程，单纯依靠市场机制和核心企业统筹很难自发地实现资源的有效配置，需要政府参与跨组织的运作与协调，并为跨组织协作提供必要的资金、政策和制度安排。
(3)产业发展的价值链接机制
战略性新兴产业是高度市场化的产业，它的发展是技术的经济化过程，也是从源于市场的创新构想到技术价值市场实现的价值增值活动和链式过程。产业技术创新链各环节间科技资源要素流动与收益分配的双向链接，是价值实现的基本机制，它们的链接所形成的循环也是战略性新兴产业持续发展的组织机制(见图1)。
图1中，内环反映了产业技术创新链各环节科技资源要素的流动过程，外环为价值流，反映了战略性新兴产业链创新价值的实现过程，它表明创新链各环节相关主体的创新活动以投入产出关系相互链接，并且是以知识流动为特征的交易活动。因而，主体收益、利益分配、交易费用的确定与合理的制度设计与安排密切相关。同时，战略性新兴产业是高度战略化的产业，它的发展体现国家意志，需要政府在产业发展中通过财政和税收政策工具进行支持，并为微观主体提供引导和相关制度安排。
二、战略性新兴产业与科技资源配置中存在的不足
当前，我国战略性新兴产业与科技资源配置协调中存在的问题主要表现在以下几个方面：
1.地方主导的产业布局与科技资源空间配置的现实相脱离
自2009年国家提出发展战略性新兴产业以来，地方政府积极响应。目前全国已有30余个省(市、自治区)制定了积极发展战略性新兴产业的规划和相关支持政策，并将其纳入“十二五”规划中重点发展。在这些省市中，超过90%的地区选择发展新能源、新材料、电子信息和生物医药产业，近80%的地区选择发展节能环保产业，60%的地区选择发展生物育种产业，另有一半以上地区选择发展新能源汽车。为发展新兴产业，许多地方纷纷规划建设产业基地，全国共有27个省市区的100多个城市在打造以制造业为核心的新能源产业基地。[1]但是，这种各省市产业布局严重趋同的状况与我国科技资源空间配置差异扩大形成明显反差。
近10年来，我国科技资源宏观配置的空间特征是要素资源进一步向东部集聚，区域差距进一步加大，其基本情况如下：
2009年，我国东部拥有的R&D人员总量分别是中西部的2.9倍和4.2倍；R&D经费分别是中西部的3.9倍和5.8倍，与2000年相比，中西部R&D人员的全国比重分别下降了2.0和5.0个百分点，西部R&D经费占总量的比重下降了2个百分点(见图2和图3。)
图2 2000年和2009年东中西部R&D人员分布情况
图3 2000年和2009年东中西部R&D的经费内部支出
资料来源：2000全国R&D资源清查综合资料汇编；中国科技统计年鉴2010；第二次全国R&D资源清查。
2009年，我国企业研发机构占全国所有R&D研发机构的75%，其中，74.1%分布在东部，中西部仅占17.5%和8.4%；与2000年相比，中西部企业研发机构占总量的比重分别下降了3.7个百分点和3.6个百分点(见表1)。
2009年，东中西部的专利申请量占总量的比重分别为76.5%、14.6%和8.9%，与2000年相比，中西部分别下降了2.9个百分点和1.6个百分点；2009年东中西部的发明专利申请量占比分别为75.7%、14.9%和9.4%，与2000年相比，中西部分别下降了6.2个百分点和0.6个百分点(见表2)。
可见，各地发展战略性新兴产业的规划与投资反映了各地抢占战略制高点，谋求未来发展主动权的诉求，但从全局来看，各地科技资源的协调配置不足，忽视科技资源的支撑。因此，中央与地方之间、地方与地方之间战略性新兴产业的发展统筹亟待加强，应避免盲目投资、重复建设、资源浪费。
2.渴望重大核心技术突破与基础研究投入走低的矛盾
近年来我国新兴产业迅猛发展，部分领域产业规模已居世界前列。以新能源产业为例，2009年，太阳能电池产量2.5GW，较上年增长108%，占世界太阳能电池总产量的37%，是世界最大的太阳能电池生产国。风电产业在2009年跃居全球首位之后，2010年又新增1893万千瓦风电，已经累计完成装机容量42GW，成为最大的风电国家，占据全球新增装机容量的一半[2]。但风电产业核心零部件研发及风电上网进展缓慢，成为制约中国风电产业快速发展的瓶颈；而光伏产业的发展主要以买设备加工再出口的方式扩张，缺乏对核心技术的研发。
在我国战略性新兴产业发展中，掌握核心技术较少、关键技术自给率低的问题非常突出，其深层原因在于对R&D活动中基础研究投入过低，制约了基础研究的可持续发展，并影响原始创新能力的提升，使以原始创新和重大技术突破为基础的战略性新兴产业的发展缺乏支撑。
在近10年中，2000-2004年，我国全社会R&D内部支出用于基础研究的比重仅约占5%～6%，随后则呈现逐年下降的趋势，2009年仅为4.66%(详见表3)。这与美国、德国等发达国家的比重在15%以上的水平相距甚远。在市场经济条件下，基础研究的认识功能、弱功利性和潜在产业价值等特质，需要政府在资源配置上起主导作用。
3.科技资源的配置体制与产业发展的要求不相适应
(1)投入不足与投入分散重复的双重制约
近十年国家财政科技拨款占财政支出的比重在3.6%～4.3%之间，低于我国上世纪80年代4.5%～5.6%的水平。其中，中央财政科技拨款的增幅显著小于地方，其占国家财政科技拨款总额的比重从已往的60%～75%下降到50%左右(参见图4)。我国庞大的财政资金，特别是中央财政资金向科技领域和创新活动配置的比例过低，致使对具有公共产品性质的基础研究、前沿技术和关键共性技术的投入不足。
科技投入分散重复表现在：在中央层面，我国虽具有中央领导下的自上而下的科技管理决策体系，但科技管理体系的运行是部委负责的分散管理。国家综合部门、产业部门和公共事业部门(如，发改委、科技部、教育部、工信部、中科院等)不仅都具有独立设置国家科技计划的权利，而且计划项目的编制、预算、评估等也彼此独立，都能直接获得财政拨款。而各部委科技项目从策划出台到预算到实施完成，带有很强的部门意识，虽然有国家科教领导小组承担协调各部委之间关系的职能，但它只是一种即时行政议事组织，而不是常设的事务机关。另外，近年虽建立起部际协调机制、省部会商机制，但这些措施协调力度有限。这种多头管理模式对科技投入及其他科技资源要素形成自上而下的“条”形分割，加之地方对所属辖区科技投入的块状管理，造成科技资源投入的条块分割、分散重复。
(2)中央与地方科技资源配置缺乏协同
从纵向看，中央对地方发展新兴产业的宏观指导乏力，中央和地方的相关规划缺乏衔接机制；从横向看，跨区域、跨组织之间信息沟通和资源整合机制不健全，中央对地方间新兴产业的布局缺乏协调能力，难以推动区域间分工合作和优势互补。
这些问题使得中央各部委间、中央与地方之间、地方与地方之间对战略性新兴产业发展的资源配置缺乏有效的全面统筹，难以集中优势资源在关键性领域取得突破，一定程度上造成各地重复投资、产业趋同、价值链低端、无序竞争的现象。
图4 国家、中央与地方财政科技经费拨款与增长率比较
资料来源：根据国家统计局、科学技术部：《中国科技统计年鉴2010》相关数据绘制。
4.推进战略性新兴产业发展的微观机制尚在探索之中
目前，制约战略性新兴产业的科技资源配置微观机制方面存在的问题主要表现在：
第一，有利于产业技术创新链各环节衔接的组织形式尚在探索之中。目前，已探索重大专项、产业技术创新联盟、公共技术服务平台等模式。但多数产学研之间的联系主要是以项目为载体的松散型合作组织形式，产业技术创新高效运行的合作机制不完善。第二，创新主体合作的利益保障机制不健全。表现出的主要问题是：利益分配机制、知识产权的创造、共享和保护机制、信用评价机制等还有待完善。对知识产权、成果转化收益等合作成果的分享缺乏明确可操作的规定，处理利益纠纷问题的依据不足；对协议的履行缺乏有效监管，社会信用体系有待完善。第三，促进创新链与资金链对接的投融资机制不完善。在产业发展过程中，高科技企业创新活动前期的投入、成长期的融资、扩张期的信贷投资环节链接不畅，阻碍了企业的发展。
三、对策思考
1.创新体制机制，推进跨组织的协作管理
在发挥市场对资源配置的基础性作用的同时，充分认识中央和地方政府配置资源在发展战略性新兴产业中的作用。要增强中央政府对科技资源投入的统筹能力，从财政预算入手，建立协调推进的机制，提高科技资源配置的宏观效率。要加强中央对地方发展战略性新兴产业的宏观引导和调控，促进区域化和差异化的布局和发展，遏制重复建设和同质化发展，防止投资分散浪费和新一轮的产能过剩。在健全和完善省部产学研合作机制、省部共建机制、省部会商机制的基础上，推进中央与地方政府间、政府与创新产业链上各相关主体深度合作、多元协同的高效资源配置体制的形成，为战略性新兴产业的发展提供支撑。
2.推动资金链与创新价值链的匹配
战略性新兴产业的发展需要产业技术重大创新和技术的高度集成，因此要建立围绕产业技术创新链的稳定合作和持续创新的运行机制。
第一，要实现宏微观主体在科技创新链上的融合与互补。在产业创新链的基础研究环节，因其投资回报周期长、风险高和投入大，资金投入主要由政府财政来承担，且以中央财政科技投入为主；地方财政科技投入主要集中于以应用为导向的基础研究部分，并由政府委托大学、从事基础研究的科研机构来完成。而应用研究环节则主要由中央、地方政府及企业共同投入，由大学和企业来完成。在试验发展研究、R&D成果应用和产业化阶段则以企业投入为主体，中央和地方政府发挥财政科技投入的引导作用，通过制定产业、税收、金融、政府采购等政策，引导企业、金融机构和风险投资机构等主体共同投入，构筑多元化的科技投入体系。对产业创新中的关键核心技术和产业共性技术研究，中央和地方政府在加大投入的同时，还要通过制度安排，激发企业获取技术的动力，建立投入和风险共担、收益分享的用户研发联合体，同时，对相关企业实行税收减免。
第二，加强中央和地方科技计划的衔接。中央和地方科技计划的设立要在各有侧重的基础上，相互照应、相互适应、互动调整。“相互照应”指国家科技计划要考虑地方的需求，地方科技计划要对国家计划起保障作用；“相互适应”指各有重点的中央和地方科技计划设立时要预留好“接口”；“互动调整”指国家和地方科技部门要加强沟通、动态调整科技计划。在战略性新兴产业技术创新过程中，中央和地方的相关科技计划，可以通过对口衔接、整合衔接、反馈衔接等方式进行对接，从而实现国家意志和地方目标的协同。
第三，落实国家财政科技投入的法定增长要求，创新科技投融资机制。要建立稳定的财政科技投入增长机制，继续大幅增加中央财政科技经费投入规模，争取实现法定投入增长，东中西部财政科技经费投入继续保持稳定、快速增长。
在科技金融机制的创新上，中央要充分发挥科技金融资源在科技活动中的支撑保障作用，加快科技金融创新制度安排，建立完善的科技金融创新机制，整合区域、地方科技金融创新资源，盘活科技金融创新资源，进一步完善财政资金金融化运作机制、基金引导机制，放大财政科技投入的社会引导功能，推进资金链与创新链之间的匹配，实现中央目标、地方目标与市场目标的有机统一。地方积极探索区域科技金融创新机制，构建适合本土科技创新特点的金融创新模式，支持科技型中小企业创新。
3.创新产学研结合的组织形式和机制
要把整合中央和地方创新组织资源作为重点，探索企业、大学和科研机构等产业技术创新微观主体在战略层面有效结合的多种组织形式，以适应战略性新兴产业发展的需要。例如：探索建立重大产业共性技术和关键技术供给的组织保障体系，在国家层面依托转制行业科研院所组建一批代表国家水平的产业技术研究院；鼓励企业、高等院校、科研院所或其他组织建立产业技术联盟，建立联合开发、优势互补、利益共享、风险共担的协同创新机制，通过创新资源的有效分工和合理衔接，突破战略性新兴产业发展的技术瓶颈，提供成果转化和产业化过程中的技术集成和整体解决方案；地方依托辖区内的高校、科研机构的重点实验室、国家实验室，组建以行业应用为导向，以服务高新技术企业为目标的开放实验室和公共科技服务平台，为战略性新兴产业研发、储备前沿技术，推动学科链与产业链的对接。
同时，中央和地方应加快建立多元化的产学研合作创新投入机制，引导风投等金融资本支持产学研合作，努力建立以企业为主体、市场为导向、政府引导带动、社会金融资本相结合的多元化科技创新投入体系。国家要进一步完善知识产权的创造、共享和保护机制，地方要进一步做好产学研创新联盟的组织工作，细化产学研合作的组织方式和组织流程，共同健全产业创新链中各主体的激励相容机制和利益分享机制。
①国家发政委宏观经济研究院2010年重点课题：《我国工业领域的产能过剩问题研究》。
②赵沛楠：《新兴产业：潜在过剩隐忧》，《中国投资》，2011年第9期。