粮食安全观的转换与市场制度的构建，本文主要内容关键词为：粮食安全论文,制度论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
粮食安全问题，已成为我国决策层和学术界关注的热点问题，也是当前争议颇多的问题。党的十五届五中全会把“确保国家粮食安全”写进公报，国家“十五”计划《建议》提出了“建立符合我国国情和社会主义市场经济要求的粮食安全体系，确保粮食供求基本平衡”的粮食安全目标。2005年，中央出台的一号文件（《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作、提高农业综合生产能力若干政策的意见》），进一步表明粮食安全问题已得到党和国家的高度重视。在我国加入WTO的新形势下，在我国粮食生产突破5000亿公斤，粮食生产进入阶段性、区域性过剩的情况下，如何正确评价我国粮食安全状况，制定合理的政府调控和改革政策，从而确保我国粮食安全，迫切需要我们转换研究和解决粮食安全问题的视角，在观念上实现五个方面的突破和更新。
一、从粮食安全到食物安全：把握食物安全目标
目前，我国学者对粮食安全概念的理解存在着一定的分歧，特别是与联合国粮农组织（FAO）定义的概念不一致。从原义看，FAO的food概念是包括了所有“能吃的并能为人体提供所需营养的物质”，这与我国有些学者所谓的“大粮食”概念相一致。其产品目录包括八大类：谷物类；块根和块茎作物类；豆类；油籽、油果和油仁作物；蔬菜和瓜类；糖料作物；水果、浆果；家畜、家禽、畜产品。可见，FAO的food概念不能翻译成“粮食”，而应该是“食物”。有学者说“粮农组织的粮食概念是指谷物，包括小麦、粗粮、稻谷，与我国传统的狭义粮食概念基本一致”[1]（P8），这显然是一种误解。我国学术界广泛引用的FAO的定义不是指粮食安全，而是食物安全。因此，我们在关注我国的粮食安全的同时，应更多地关注食物安全。这样，可以使我国食物状况与FAO的统计口径一致，使安全预警机制的设计更趋合理。可以从根本上实现我国粮食安全目标的转变。
首先，从关注粮食安全转变到更多地关注食物安全，可以合理评价我国的粮食安全态势。粮食是我国居民消费结构中的主体，因此粮食安全也应该是食物安全的重要组成部分。但是，随着居民消费结构的改善，粮食在居民食物消费中的比例正在逐渐下降。粮食产量的下降，并不必然就意味着食物安全度的降低。1999—2002年，我国粮食产量下降了5000万吨，但肉类则由5821万吨增加到6587万吨，水产品由4122万吨增加到4564万吨，奶类产量由807万吨增加到1400万吨。从营养和能量平衡的角度看，非粮食食物的增长远可以弥补粮食减产带来的不利影响，使食物安全状况得到改善[2]。在食物安全问题上，有的学者提出了一些能引起居民预期心理变化、粮食市场价格起伏、错误引导决策层干预政策的危言耸听的言论。例如，曾引起国际社会高度关注的莱斯特·布朗的《谁来养活中国》一书，在分析中国粮食前景及其对世界粮食安全的影响时，就把关注点仅仅放在谷物上面，把膳食结构的改善仅仅看作抬高谷物消费需求的因素，而没有把非粮食类消费的增加对人均粮食消费量的降低作用考虑进去，从而得出了过于恐慌的结论[3]（P17-23）。在我国1998年至2003年粮食产量连续五年下降期间，许多学者也提出了“粮食危机论”。
其次，从关注粮食安全转变到更多地关注食物安全，可以合理地看待提高粮食产量与农业结构调整的关系，辩证地分析两者之间的矛盾。确实，在造成我国粮食产量近几年连续下降的诸多因素当中，农业结构调整是其中的一个因素[4]。但是，在我国加入WTO的新形势下，在居民消费结构出现重大变化的情况下，在粮食价格长期低迷的背景下，农业结构调整是发挥我国农业比较优势，适应居民消费结构变化，提高农民收入的必然要求。不能把农业结构调整导致粮食产量下降归结为我国食物安全出了问题，而应该看到，农业结构调整是在新形势下从长远角度保证食物安全的需要。
总之，在学术研究和政策目标上，把目光盯在外延更广的食物安全问题上，有利于我们大胆地进行农业结构的战略性调整，发挥农业比较优势，改善居民消费结构，从根本上解决“三农”问题，“大大有利于保障我国的食物安全”[5]。
二、从粮食安全到口粮安全：抓住食物安全的核心
在食物安全的核心问题上，我们赞成“从强调‘粮食安全’向强调‘口粮安全’的理念转变”的主张[6]。所谓口粮，是指按照营养学标准确定的公民生存必需的粮食数量，即满足人体日均2400千卡热量所需的口粮。根据食品营养成分计算表推算，如果人体每日必需热量2400千卡全部由口粮提供，则年人均口粮消费量为300千克原粮（主要指大米和小麦）[7]。应该说，口粮安全是粮食安全的核心部分。粮食安全不仅要考虑全体国民生存安全之必需，而且核心是维护全体国民生存权利的口粮安全。
第一，把关注粮食安全转换到关注口粮安全，可以进一步合理地、完整地构建我国的粮食安全预警指标和体系，牢牢把握住粮食安全的核心，更合理地看待我国粮食安全的态势。目前，我国一直把口粮和饲料粮混在一起计为粮食，并包括大豆和薯类。而按照国际上通用的统计口径，大豆和薯类都应从粮食中分列出来。因此，我国也应该分列大豆和薯类，从而使粮食安全的概念更为明晰。有关数据显示，2004年我国进口粮食800万吨，大豆2020万吨，我国粮食总产量为46950万吨。若将粮食进口和大豆进口相加，进口量已占粮食总产量的6％，显然超过了粮食进口不超过粮食总产量5％的安全警戒线（姑且不论这一警戒线是否合理）。若按国际惯例，把大豆和薯类从粮食统计口径中分列出来，就不会超过粮食安全的警戒指标。进一步说，在粮食进口当中，玉米属于饲料粮，而且在进口中所占比例较大。如果扣除玉米进口量，我国2004年粮食进口量离安全警戒线就会更远。实际上，威胁我们社会政治稳定的是口粮，因为饲料粮是给农畜吃的，不会威胁社会政治稳定。因此，国家粮食安全就不应考虑由市场来满足的国民享受需要，而应全力确保全体国民生存安全之必需，即确保口粮安全。正如国家粮食局专家组顾问李思恒教授等建议的，应该把粮食安全的重点放在口粮方面，主要是大米和小麦。国家应首先保障大米、小麦的供应，尤其应该重视大米的供应[8]。
第二，降低粮食安全成本。粮食安全成本，即国家为确保粮食安全而投入在粮食生产、流通、分配与消费等环节上的经济支出（除了机会成本之外），直接成本主要包括政府对农业基本建设的财政支持、对粮食价格的保护费用、对流通环节的财政补贴、粮食调控成本和粮食过剩所带来的损失[9]。近年来，我国为确保粮食安全所付出的成本是巨大的。1998年，为保护农民利益和种粮积极性而实行的保护价收购余粮、顺价销售措施，尽管取得了良好成效，但是，高价收购和高库存成本，导致政府不得不提供无底洞式的补贴，使国家财政负担日益加重，原本就亏损2000多亿元的粮食企业雪上加霜，全国累积粮食挂账已达5000亿元人民币。这些财政成本尽管不是完全由保障粮食安全而付出的，但过大的粮食库存指标和储备粮食种类范围过宽，无疑加重了财政补贴负担。因此，适当降低粮食储备库存，把重点放在大米和小麦上，放开不会对国家粮食安全构成威胁的饲料粮，既能保障国家经济安全和社会稳定，又避免了国家因此付出的过高且不必要的政策代价[6]。
第三，更好地定位政府角色和市场作用，构建完整的粮食市场体系。把关注粮食安全转换到关注口粮安全，可以更好地定位政府角色。政府的职责是在粮食储备和居民购买力上保障口粮安全，这就要放开其他食物市场，形成多元化市场主体，让价格起到市场调节的作用。我国粮食市场体系改革滞后，部分原因是由于担心一旦放开市场，就会出现粮食安全问题。其实，这种担心是多余的，只要紧紧抓住口粮安全不放，而放开包括玉米在内的粮食市场，充分利用国内外两个市场、两种资源，使非口粮国内市场和国际市场在“市场机制的同质性”上实现交融，不仅不会威胁我国的粮食安全，而且有利于市场主体的多元化，消除信息不对称问题，从而推进粮食市场体系的构建进程。
第四，有利于农业结构调整。随着经济发展，居民收入的提高，对畜产品的需求也在不断增长。目前，畜产品每年以5％～6％的速度在增长，这要求饲料粮也必须以4％～5％的速度增长。根据我国目前的耕地情况，饲料粮的生产以这一速度增长最多能达到1％～2％。如果饲料粮全部由国内来生产，我们就必须把大量的耕地用在生产饲料粮上，这不仅没有充分的耕地进行结构调整，而且因为比较优势不足，反而使畜牧业的发展滞后，进一步放慢农业结构的调整步伐。因此，抓住口粮安全，放开非口粮市场，尽量利用国外市场，将有利于我国农业发挥比较优势，实际上也大大降低了粮食安全的机会成本。
总之，在新形势下，我国应该放开非口粮市场，把主要的财力和物力集中到保障我国的口粮安全上，把解决粮食供需问题的基本方针从“立足国内资源，实现粮食基本自给”尽快调整为“立足国内资源，实现口粮基本自给”。
三、从产量安全到能力安全：注重粮食综合生产能力
长期以来，我国政府一直把提高粮食产量作为确保粮食安全的核心措施。在“十五”计划之前，我国政府制定的五年计划，均比较偏重于粮食总产量指标的增长。“十五”计划提出的“粮食安全”，体现了我国政府开始从注重产量安全转变到注重能力安全。中央财经领导小组办公室副主任陈锡文指出，粮食安全，“第一个含义是……绝不能让粮食的生产能力遭到破坏或减少，有需求的时候将来还可以增加生产，要保证粮食生产能力的稳定和提高”[10]。
偏重于产量安全的一个弊端是，一旦粮食产量出现波动，就会引起安全方面的担忧。一旦粮食产量出现滑坡，政府就立即出台粮食保护价政策。如1984年与1978年相比，粮食收购价格提高了66.3％，使粮食总产量由3000亿公斤跃升至4000亿公斤，第一次出现阶段性供大于求，市场粮价大幅度下跌，国家粮食收购价格相应下调，挫伤了农民种粮积极性，再次出现粮食供给短缺的现象。从1989年4月起，政府被迫提高粮食收购价格（增幅为18％），粮食总产量从1989年的4亿吨增加到1993年的4.6亿吨，增长12％。粮食市场价格和收购价格又出现下跌态势，农民种粮积极性再次受挫。为了调动农民的生产积极性，增加粮食供给，1994年6月和1996年2月，国家又两次提高粮食收购价格（增幅达105％）。从此，粮食连续多年大丰收，粮食供大于求，国家粮食库存居高不下，市场粮价持续下跌。2004年，我国粮食生产扭转了连续五年下滑的势头，总产量近4.7亿吨，这“至少有四个因素在共同起作用：政策、工作、价格、气候”。“后两个因素并不是什么时候都有利的……不加强农业综合生产能力，最终必将危及国家的粮食安全”[11]。因此，从强调粮食产量安全转换到强调生产能力安全，可使政府“三农”政策更加合理。
实践证明，如果过于关注产量安全，就会牺牲财政投放的效率，造成粮食供给的过剩和国家财力的浪费，最终达到国家财力所无法承受的程度。严重的粮食过剩，必然影响仓储、价格、政府的政策，进而影响农民种粮的积极性，从而对长期的粮食安全构成威胁。可见，粮食短缺是一种不安全现象，粮食过剩也预示着风险。只有着眼于增强粮食的潜在供给能力和居民获取粮食的支付能力，才能从根本上摆脱提高产量造成财政负担加重，降低产量又怕粮食安全出问题的恶性怪圈。在农业和粮食发展的新阶段，保障粮食安全的重点，应当由产量安全转向能力安全[2]。从强调产量安全转换到能力安全，还可避免政府在执行退耕还林、农业结构调整政策的时候犹豫不决，甚至采取一刀切的做法。
粮食或食物的能力安全应该包括两方面的内容：一是生产能力；二是购买能力。如果没有市场的购买力，仍然实现不了市场的有效均衡。也就是说，既要重视发展粮食生产，增加粮食供应量，又要重视增加居民收入，提高居民的购买力[2]。因此，我们还应该注重供给能力安全的建设，实现从储备安全到市场安全的转变。
四、从储备安全到市场安全：实现粮食购销的市场化
粮食储备是缓冲和调控粮食供求波动，确保国家粮食安全的重要手段。因此，建立和维持适度规模的粮食储备是实现粮食安全的重要基础。新中国成立后，政府对粮食储备非常重视，储粮备荒成为我国农业政策的重要目标。从1990年开始，政府致力于建立专项储备粮制度，该制度在调剂丰歉余缺、平衡供求、平抑粮价、救灾济贫等方面发挥了重要作用。然而，现行粮食储备制度仍存在以下缺陷：
第一，政策目标不明确，基本目标错位。现行粮食储备体系主要有四个目标，一是抹去季节间的粮食价格波动，稳定年度内的粮食价格；二是抹平年度之间的粮食生产波动，丰年收购，歉年抛售，从而提高粮食安全水平；三是作为长期的粮食安全储备；四是保证农民收入。目标太多，而现在一个目标也没有达到，而且目标一直是不明确的。从1990年的国家粮食储备运行实践来看，稳定农民收入和稳定市场价格一直是专项储备的主要目标，这“使人们误将价格支持作为粮食储备的目标，偏离了保障粮食安全目标”[1]（P169）。
第二，成本费用偏高，财政不堪重负。由于我国的粮食储备数量超过安全界限的7倍以上，国家为收购和管理过多的储备粮，耗费了大量的财政开支。如果按正常安全需要保存350亿公斤的长期储备和250亿公斤的周转用粮，按照当前的费用指标计算，每年需60亿～72亿元人民币的保管费用。但当前的粮食储备需要超过200亿元人民币的保管费用。仅此一项国家每年就要多支出100多亿元人民币[12]（P130）。
第三，市场机制尚未真正引入，调控能力有限。现行中央储备粮的吞吐缺乏市场机制，仍然由粮食行政部门层层分解计划指标。由于环节多、程序复杂，粮食的吞吐往往错过最佳的市场调控时机，甚至会因为决策和实施过程的“时滞”问题，导致对粮食市场的逆向调节，加剧市场的波动[1]（P170）。要弥补这些缺陷，首先是明确粮食储备的政策目标，给储备政策“减负”。政府不应该把季节内的价格稳定作为工作重点，而应该把这个价格让给市场去管。季节内价格变动的抹平，不利于储备主体的多元化，也不利于粮食市场主体的多元化，因此不利于粮食市场体制的构建。政府的粮食储备主要目标应该是抹平年度间的生产波动和长期安全储备。排除这一目标，也就可以相应缩小粮食储备的规模。其次是变流通领域的补贴为“直补”。长期以来，我国为按保护价收购农民余粮而投入了大量补贴。但是，一方面，由于补贴被大量沉淀于流通环节，农民并没有得到多少实惠。据亚太经合组织测算，通过流通环节补贴农民的效率在25％左右，即政府每补贴1元钱，农民只能获得0.25元。另一方面，把粮食补贴在流通环节，使国有粮食企业储粮越多，争取到的补贴就越多。这样做的结果，不是鼓励储备企业多销售粮食，而是鼓励多储备粮食，必然导致粮食企业对政策依赖性越来越强，经营意识越来越差[2]。基于上述弊端，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，要完善农产品市场体系，把通过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴，切实保护种粮农民的利益。国家把钱补贴给了农民，储备和流通领域的国有粮食企业将无法获得现有规模的补贴。这意味着粮食购销市场经营主体必须多元化，国有粮食购销企业必须和其他经营者平等竞争，实行随行就市，按市场价格收购农民余粮。因此，只有实行粮食购销市场化改革，把国有粮食企业真正推向市场，彻底解决其目前存在的价格背离供求、库存居高不下、企业依赖政府等问题，才能实现“直补”的目标。因此，粮食“直补”应与市场放开同步进行[2]。
粮食购销市场化改革的实质，就是放开粮食生产，按市场需求优化农业结构；放开粮食市场，实行市场经营主体多元化；放开粮食价格，实行随行就市购销粮食；在国家宏观调控下，由市场调节粮食供求，实现余缺平衡。一句话，就是由市场实现粮食供求均衡，用市场来保证我国粮食安全。这样才能确保我国粮食安全。
五、从自给安全到有效安全：解决加入WTO的自给率问题
粮食自给率问题，一直是理论界争论的焦点。一般对《中国的粮食问题》白皮书中所说的“实现粮食基本自给”的解释是自给率达到95％，粮食进口只是总量平衡下的品种调剂。伴随中国经济体制改革的深入和对外开放的扩大，加入WTO后，这种解释将遇到越来越多的挑战，也越来越缺乏说服力。
降低粮食自给率，适当扩大粮食进口，有效利用国内与国外两个市场，其好处是：第一，可以缓解国内土地和水资源等紧缺资源的利用强度。毫无疑问，进口粮食就是进口土地和水，就是避免土地和水的过度开发和利用。对于人均土地少而又急需非农业用地的、水资源紧缺的发展中大国来说，尤其重要。第二，有利于农业结构调整，发挥我国农业的比较优势，实现有效的粮食安全。如果有发展粮食以外的其他经济作物和产业的优越条件，而非要达到粮食完全自给目标不可，就势必要把有限的资源，从经济效益高、比较优势明显的作物和产业，转移到经济效益低、比较劣势明显的粮食生产上。其结果自然是粮食生产成本急剧上升、粮食产量增长缓慢、消费者无力购买粮食，粮食安全得不到保障。因此，以往那种根深蒂固的传统观念，即自给自足最能保证粮食安全，无论在理论上或实践上，都是缺乏根据的[2]。
综观各种观点，不外乎两个原因。一是思想僵化，跟不上社会和时代的发展；二是过分担心国际粮食禁运，跟不上世界局势的变化。例如有学者认为，“如果我国粮食自给率下降1个百分点，就需要进口50亿公斤，占世界粮食贸易总量的2.5％。如果中国靠国际资源和市场实现粮食安全，就会对世界粮食安全构成威胁，导致粮食贸易价格的大幅度上涨，不仅会影响进出口平衡，损害国民利益，而且将对30多个粮食净进口的发展中国家构成威胁。”这些学者既把世界粮食生产和世界粮食市场看成是静止的，又对现在的世界粮食市场不太了解。如今的世界粮食，不是生产不出来，而是多得卖不出去，一旦世界粮食价格上涨，就会刺激粮食生产，增加粮食供给，市场和科技的力量就会起作用[13]（P304）。当然，降低自给率，并不意味着完全依赖国际市场来保证我国的粮食安全。当前，90％的自给率已经能确保我国的粮食安全[14]。随着我国国力的进一步增强，改革开放的进一步推进，还应该逐步降低这一自给率。
总之，粮食安全成本与收益之间的良性循环，唯有通过自由贸易这一制度创新才能得以实现。适当降低现行的粮食自给率，扩大进口，不仅可以保护我国的土地资源和水资源，维护和提高农业综合生产能力，而且可以推进我国农业产业结构调整步伐，发挥比较优势，充分利用国内外两种资源、两个市场，实现有效的粮食安全。