对我国金融机构市场退出问题的研究，本文主要内容关键词为：金融机构论文,我国论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国金融机构市场退出的实践
金融机构因经营失败或受突发事件冲击而出现清偿力不足以及最终退出市场，在经济发达国家较为常见。这些国家也有较为妥善的退出机制使其退出成本较小，且对其它金融机构的影响力较低。我国计划经济体制下的银行独家经营，长期处于短缺经济下的资金严重短缺，以及国有银行与国有企业的关系，都使我国金融业长期以来一直成为最受保护的行业，根本没有退出之虞。但1995年以后，情况发生了较大变化，一方面随着《中国人民银行法》、《商业银行法》等一批法律的颁布，我国金融法制化建设迈出了重要步伐，有关金融机构市场退出的一些原则性规定也在上述法律中有所提及；另一方面，在多元化的金融业竞争格局下，受多方面因素影响，我国也出现了一些资不抵债、问题严重的金融机构。中国人民银行作为中国最主要的金融监管机构，负责金融机构终止的审批工作。（《人民银行法》第五章第31条），因此依法处理有问题金融机构是人民银行的一项重要的金融监管工作。
近年来，中国人民银行对部分管理差、风险大的金融机构采取了重组、注资、债权转股权等措施进行援助；对于一些违法、违规、资不抵债、问题极为严重的金融机构，进行了依法接管、 关闭或破产处理。 1995年，中国人民银行接管了中银信托投资公司。1997年，关闭了中国农村发展信托投资公司。1997年，对海南省34家城市信用社进行了处理，其中1家保留，5家被依法关闭，28家并入海南发展银行。1998年6 月关闭了海南发展银行和中国新技术创业投资公司。1998年10月关闭了广东国际信托投资公司，广国投最终被宣告破产，成为新中国第一家正式宣告破产的金融机构。这些退出案例表现出的特点是退出范围逐步扩大，以信托业为主，涉及银行、证券和合作金融等领域；退出频率有所加快；退出方式不断变化，有正常并购的主动退出（中国投资银行与光大银行的并购），有解散、行政关闭，也有依法破产。
这些退出案是我国金融机构市场退出的尝试，它显示了国家整顿金融秩序、化解金融风险的决心，也体现了我国对“优胜劣汰”市场纪律的尊重。但由于我们尚没有健全的市场退出制度与之相配套，也使这一实践中遇到了许多问题，增加了解决问题的难度，扩大了退出成本，也给金融秩序稳定带来一些负面影响。
二、当前我国金融机构市场退出存在的主要问题
1、缺乏关于金融机构市场退出的健全的法律依据。
当前，我国对金融机构实施市场退出处理的法律依据主要有：《中国人民银行法》（1995）、《商业银行法》（1995 ）、 《保险法》（1995）、《信托投资公司管理暂行规定》（1998）、《证券法》（1999）、《财务公司管理暂行规定》（1996）、《金融机构管理规定》（1994）、《企业破产法》（试行）（1986）和《公司法》（1993）等。罗列起来似乎并不少，但这些法规中没有一部是关于金融机构市场退出的专门法则，其对金融机构市场退出往往只有一些原则性的规定，甚至只是提到一些相关的名称，缺乏具体可供操作的程序性规定。如法律中没有接管和终止的定义，对商业银行接管的具体条件、接管组的组成、法律地位和职责、接管组可以采取的主要措施等没有具体规定；又如对商业银行被撤销和关闭的清算程序，商业银行的破产程序等在上述法律中都没有具体规定；《企业破产法》1986年制定，且主要适用于全民所有制工业企业，其对金融机构的适用性可想而知，且破产法规定只有债权人和债务人能向法院提出破产申请。在此规定下，中央银行不能作为银行破产的申请人，这也不符合金融机构破产申请方面的国际惯例。以上问题说明我国急需制定金融机构市场退出方面的专门法律制度，以将市场退出行为纳入法制化、规范化的轨道。
2、 缺乏市场退出时对存款特别是居民储蓄存款有法可依的保障机制，但事实上又存在政府不得不为的过度保护。
金融机构发生危机，特别是面临市场退出时，存款人的存款如何得到保障的问题是最需要认真加以对待的。西方主要国家大多建立了存款保护制度，最典型的就是存款保险。它负责对参与保险的金融机构在市场退出时进行规定限额内的存款的给付。存款保护制度对保护存款人利益、维护公众信心起到了重要作用。我国当前没有建立存款保险制度，相关法律对于存款或投资保护的规定也是有详有略。居民人寿保险的保费有储蓄存款性质，《保险法》第三章第八十七条规定，“经营有人寿保险业务的保险公司被依法撤销的或者被依法宣告破产的，其持有的人寿保险合同及准备金，必须转移给其它经营有人寿保险业务的保险公司；不能同其它保险公司达成转让协议的，由金融监督管理部门指定经营有人寿保险业务的保险公司接受。”《商业银行法》虽设有专章规定对存款人的保护（第三章对存款人的保护），但它规范的只是正常状态下对存款人的保护，对商业银行市场退出时的存款处理，只有“按照清偿计划及时偿还存款本金和利息等债务”的原则性规定，规定“在商业银行破产清算时，在支付清算费用、所欠职工工资和劳动保险费用后，应当优先支付个人储蓄存款的本金和利息。”当金融机构出现危机，真正面临市场退出时，储户对存款安全的担心达到顶点，上述原则性规定使储户只能寄希望于时间、数量都具有很大不确定性的关闭清算或破产清算，这根本不可能使储户感到存款安全得到保障，从上述分析可以看出我国没有法律规定的、制度化的对金融机构市场退出时的存款保护。
但无论从国际惯例还是从中国的国情来看，中国都不可能在金融机构市场退出时让存款人特别是小额存款人承担全部损失，目前在我国金融机构危机处理，包括市场退出的个案中，还没有出现居民储蓄存款完全损失的情况就是证明。我国对存款人进而对金融机构的保护甚至超过了发达国家，每当出现问题时，总是政府出面承担了本应由投资者、债权人、经营者甚至存款人所应部分承担的全部责任。这样的做法弊端很多：政府承担过多责任，保护“过宽”导致逆向选择和道德风险；没有规范运作的制度，操作的随意性和成本增大，中央银行疲于应付危机机构广大存款人的说服咨询和纠纷处理等工作；政府支出增大导致财政负担加重和通胀压力增大。
3、市场行为与政府行为的问题。
公司（包括金融机构）的设立和退出应该是一种市场行为，优胜劣汰是市场纪律。但由于我国正处于从计划经济向市场经济的转型时期，金融机构的设立和退出都难免带有较强的行政色彩，“行政性准入”就难以避免“行政性退出”，政府在金融机构市场退出中充当了过于重要的角色，如对信托业四次全国性的清理整顿，对海南发展银行未经股东大会和董事会研究的关闭，对商业银行购并的“拉郎配”，对退出损失的过度承担等。
以市场为基础的处理方式和手段是西方国家处理金融机构退出制度改革的基本趋向，因为基于市场的处理方式一般有着较高的效率，而且政府承担的损失较小。必要的政府干预也是不可缺少的，但必须建立在市场和法律的基础之上，并拥有特定的行为边界。当前我国在金融机构市场退出方面要减少政府干预，发挥市场力量存在较多障碍，主要表现在：①市场退出的相关法律制度不完备。②没有依法建立的存款保护制度。③金融市场信息不完全。经济学上的信息不完全，一般包括两个方面的含义即信息不对称和信息失真。当前对我国金融运行有着根本影响的信息不对称主要有：中央银行与金融企业之间的信息不对称。由于信息不对称，央行难以及时、准确地发现各金融机构的经营风险，处理风险的成本增大；商业银行与客户之间的信息不对称。具体可分为商业银行与存款客户的信息不对称和商业银行与贷款客户的信息不对称。到目前为止，我国尚未建立商业银行主要经营效益指标和安全性、流动性指标的定期公开披露制度，既使存款人无从判断商业银行的优劣，不利于借款人对商业银行的监督选择，又使商业银行的道德风险增加。还有非银行金融机构与客户之间的信息不对称以及金融市场上的信息不对称等。中国金融运行中还存在大量的信息失真现象，表现为各金融机构不仅对交易对方的经营管理状况、信用能力等缺乏充分的信息，而且对自身的流动性、安全性和效率性指标情况没有全面、准确、科学的认识。信息严重不完全是我国金融运行效率不高并存在诸多潜在风险的最基本的原因，它也使市场力量在金融机构市场退出上缺乏作用的基础。④市场化的购并活动在金融机构中难以开展。主要障碍在于产权约束和市场准入限制。
4、缺乏金融机构危机处理的配套机制。
这种配套机制包括对有问题机构、危机机构的判断标准，对有问题银行特别监管的具体措施，对危机机构的处理模式，援助资金来源等。金融机构危机处理是金融机构市场退出机制中的重要环节，因为关闭危机机构不仅需要较大的资金成本，而且可能会由此损害人们对金融市场及银行体系的信心，社会成本也很大。因此各国监管当局都尽力避免选择这一方式。美国在金融机构危机处理方面有较为成熟的做法，可以作为我们的借鉴。
5、 国有商业银行“太大而不宜倒”和某些中小金融机构风险集中的问题。
银行太大不宜倒理论在1984年美国处理伊利诺斯大陆银行流动性危机时得以正式确立，“太大不宜倒”在许多国家被实践着，这主要不是依据市场规则，而是迫于政治、经济压力。对大银行和小银行适用双重标准一方面使大银行倾向于承担不适当风险，同时还形成了对小银行的不公正对待和歧视。我国国有商业银行在我国金融结构体系中占有重要地位和主要市场份额，但也存在许多问题和金融风险。不过由于存在“国家信用”的强有力支撑，破产风险实际上并不存在。
在我国经济转型，金融风险比较突出的情况下，国有商业银行“太大而不宜倒”也许还不算一件坏事，我们也不是要让其强行退出。但对比国外世界排名前列的大商业银行以及强强联合形成的大型金融集团，我国国有商业银行存在资产规模大而效率低、盈利能力低、不良资多、资本金不足等问题。这一问题在我国即将加入关贸总协定，开放金融市场时显得尤为重要，如果长期得不到改善，则势必影响我国银行业的竞争力。我国政府已经注意到这方面的问题，已采取向国有银行注资补充资本金、建立资产管理公司接管国有商业银行不良资产等措施。现在一方面要加强这些措施，同时更要着手进行国有商业银行的产权改革和制度创新。为克服“太大而不宜倒”的弊端，我们一方面要加强对国有商业银行的监管，以防范其道德风险，与此同时，还应该通过建立强制性的存款保险等制度对其与中小金融机构的不公正进行“纠编”。
当前我国金融风险具有整体性，但由于部分中小金融机构作为改革开放的产物，在经营过程中存在一些不同性质的风险，而由于这类机构的独立法人体制，使其风险不容易转移和内部消化，从而使风险凸现。而广大公众的金融风险意识也在不断提高，他们往往因少数金融机构出现问题而对这一类金融机构都失去信心，形成对这一类金融机构的挤兑，并将存款转移至其它的大商业。由此导致中小金融机构屡屡出现支付问题，生存空间缩小，也使部分人产生让这类金融机构整体退出的思想，以为这样就可以“关门大吉，一了百了”。
中小金融机构体系的建立是我国金融体制改革的成果之一，发挥中小金融机构运行机制灵活，服务地区经济或中小企业的优势，不仅有利于完善我国的金融组织体系，弥补货币、信贷政策传导环节上的空白点，而且可以提高金融资源分配的效率，提高金融同业间的竞争水平，也有利于发展地方经济、扶持非国有经济的成长。让中小金融机构整体关闭、整体退出既不可取，也不可能。因此，必须妥善处理中小金融机构目前面临的一些危机，防止危机的恶化和蔓延，维持我国金融组织体系的完整性，保持金融秩序的稳定。
6、金融机构市场退出运作的相关人才缺乏。
在金融机构市场退出中，存在大量的帐务清理和法律事务，对这方面的专业人才提出了很大的需求。而我国无论是在中央银行内部还是在社会中介机构中，这一类人才都十分缺乏。培养这方面的专业人才时间紧、任务重，应立即着手进行。
三、对我国金融机构市场退出机制的框架设计
1、建立我国金融机构市场退出机制的目的。
建立和完善金融机构市场退出机制，其目的一是使清偿力不足、有严重问题、难以拯救的金融机构妥善退出市场，避免单个金融机构的风险演变为系统风险，以维护金融体系的稳定；二是保护存款人、投资人、投保人等的利益；三是体现市场优胜劣汰规律，提高金融市场的效率。
2、我国金融机构市场退出的主持机构及权力。
从国际范围经验看，商业银行市场退出的主持机构是由一国金融监管当局来担任。因为，金融监管当局一方面拥有广泛的权力，权威性较强；另一方面是其对金融体系拥有较强的专业知识。
《中国人民银行法》规定了中国人民银行的性质和法律地位，即中国人民银行是我国的中央银行，是我国金融业的主管机关。当前我国金融业实行较为严格的分业经营、分业监管格局，中国人民银行、中国证监会、中国保监会同为我国金融机构监管的执行机关，所以我国金融机构市场退出的主持机构应由这三家同时分担，三家机构按照各自监管的机构分清责任，明确分工，不得互相推委。而且中国人民银行还应该在另外两个部门的协同下制定我国金融机构市场退出的相关政策。
主持机构的权力职责包括：①负责审查和批准主动退出型金融机构的退出申请，并对其资产质量、债权债务、财务状况进行稽核，对债权债务的承接转让情况进行调查论证；②对被动退出型金融机构实施紧急救援措施，包括直接贷款进行资金援助，设立特别机构和专项基金间接提供财务援助，或临时组织大商业银行进行集资救援，或直接作出兼并安排以及提供担保等；③成立专门临时机构负责帮助有问题机构调整经营方向，改组经营决策机构，重建经营机制；④组织管理有问题机构的清理，以及债权债务的清算等等。鉴于金融机构市场退出是一个复杂的过程，其涉及的利益主体很多，涉及到的法律法规也很多，对相关的存款人、债权人乃至整个金融市场都有很大影响，因此，金融业的监管执行机关必须对市场退出全过程进行组织、主持和监管。
3、我国金融机构市场退出的运作规程安排。
①金融机构主动型市场退出运作规程。主动退出指金融机构因分立、合并或者出现公司章程规定的事由需要解散，由此而退出市场，这也可称为金融机构自行解散。以商业银行为例（其它金融机构可参照制定相应规则），商业银行自行解散，应向中国人民银行提出申请，并附解散的理由和支付存款的本金和利息等债务清偿计划，经中国人民银行批准后才能正式宣布解散。如果中国人民银行不予批准，商业银行就不得解散。商业银行如因出现公司章程规定的事由解散，情况一般比较简单，而对商业银行的合并或分立，则人民银行应制定专门的法律规定进行规范。商业银行经中国人民银行批准解散后，要及时进行公告，并根据《公司法》的规定，进行解散清算程序，中国人民银行有权对清算过程的各个阶段，包括清算组的组成、清算方案的制定、债权债务的清偿、剩余财产的分配等行使监督权。
②金融机构被动型市场退出运作规程。被动退出指金融机构由于法定的理由（资不抵资、严重违规经营、支付困难、损害存款人利益等），有关金融监管当局将其关闭或经金融监管部门同意，由人民法院依法宣告其破产。仍以商业银行为例，商业银行的关闭可采用如下程序：紧急救助—→后续处理—→关闭清算。紧急救助包括政府或央行的流动性支持或资本注入；建立专项基金或其它金融机构资金支持；接管；成立专门机构处理（对大批机构关闭）。对于紧急救助效果明显，可暂不进行关闭的机构进行后续处理，包括债权债务重组改善存量问题，提高机构的收入水平解决流量，也包括市场基础上的银行兼并重组，以使其尽快恢复正常经营能力。对于拯救无望的机构，人民银行对其实施关闭。人民银行作出关闭决定后，应组织成立清算组，对关闭金融机构的财产进行清理，关闭清算参照破产清算原则，优先支付个人储蓄存款的本金和合法利息，对其它债务按比例清偿。中国人民银行实施关闭时，可以指定或者采取其它方式确定一家或几家金融机构，单独或者分别承接被关闭机构的有效资产和相应债务。
商业银行破产指商业银行由于经营不善或其它原因，造成严重的亏损或支付危机，不能清偿到期债务，被人民法院依法宣告结业清算的法律行为。商业银行破产须同时具备下列条件：①商业银行不能支付到期债务；②破产只能由人民法院宣告；③人民法院宣告破产前应遵得人民银行同意。在目前的法律框架内，金融机构破产只能根据《企业破产法》（试行）和《中华人民共和国民事诉讼法》规定的破产程序进行。
金融机构的市场退出行为是具有很强的法律严肃性的行为，所以对其退出不论是主动退出，还是被动退出都应该制定可以依据的法律规范，并制定具体的操作程序，而且应对同业和公众有充分的透明度。
4、制定和颁布金融机构市场退出的相关法律， 并同时制定实施细则。
当前需要制定的关于金融机构市场退出的法律制度主要包括规范接管行为的《接管金融机构办法》，该办法应对接管的定义，接管的具体条件，接管组织的组成、法律地位和职责，接管期限，接管组采取的具体措施等作出具体规定；规范商业银行合并或分立的法律规定；《关闭金融机构的规定》，对关闭的定义，关闭条件（主要包括支付能力、清偿能力、经营能力、市场份额、关闭成本），关闭前的紧急救助，关闭的清算程序等作出规定；《金融机构破产法》或《金融机构破产条例》。对破产标准，破产申请人，破产的清算程序，破产清算组的构成，破产资产的清偿顺序等都应该作出规定。
法律法规的制定是一项既严肃又专业性极强的工作。有些法规可以先订试行，在操作的过程中修订完善，既要考虑中国国情，还可以借鉴西方这方面的立法。总之，不论难度多大，都应该立即着手进行。
5、制定我国的《存款保险法》，建立我国的存款保险制度。
尽管当前对建立存款保险制度有各种不同的争论，但这一制度还是被越来越多的市场经济国家所采纳。目前世界上已有58个国家和我国台湾省建立了存款保险制度，其中有近20个国家是在最近20年中建立起来的，尤其是拉美各国在发生金融危机之后，纷纷建立和完善其存款保险制度。实践证明，存款保险制度通过确定国家、金融机构、股东和存款人合理负担金融风险损失，对于稳定金融体系，防范和化解金融风险，具有不可替代的功能，是国家金融体系和金融制度的一个基本组成部分。为维护我国金融业的长期稳健运行，有必要借鉴西方国家的经验，建立具有中国特色的存款保险体系。
建立这一制度应该立法先行，通过制定《存款保险法》明确存款保险组织机构，机构职责权限，保险基金来源，存款保险限额，保险范围、险种，保险费率，保险金给付办法等制度要素。
笔者个人认为，我国存款保险组织机构应该借鉴美国的做法，机构单设，而目前现存的金融监管体系则基本不动（主要指不另单设金融监管局）。理由是我国是一个幅员辽阔、金融机构众多的国家，随着金融市场竞争的加剧和金融风险的显性化，银行危机、金融机构市场退出等事件会日益增多，央行既要制定和执行货币政策，又负责金融机构的准入监管和日常监管，对头绪繁杂，牵涉方方面面利益的机构退出实在是无暇顾及。单设的存款保险机构的主要职能除承担限额内存款的赔付职能外，还应承担投保金融机构的部分风险管理职能（主要是清偿力管理、资本充足性管理等）、危机机构的处置职能等，使之成为我国金融机构危机处理机制和市场稳定机制的重要组成部分。另外，我国刚刚成立的四大国有金融机构的资产管理公司存在一定的监管真空，我国存款保险机构还可以担负起对这些机构的监管职能，其分支机构职能的行使也可以依托这些机构，因为这些机构的职能与存款保险机构危机处理、不良资产处置等有许多相同之处，这些公司将逐步聚集这方面业务的专业人才和专门经验。
另外，我国存款保险可以通过制度设计，如保险最高限额、差别费率等，尽量避免金融机构和存款人的逆选择和道德风险问题，还应该通过实行强制性、全范围（所有吸收公众存款的金融机构）的存款保险来对国有商业银行“太大而不宜倒”进行“纠偏”。
6、金融机构市场退出成本及其损失承担。
从宏观制度角度讲，市场退出是一种“效率转移”的指示器，这一行为可以为金融体制和银行体系的安全与稳健创造条件，从而增进金融制度的效率贡献。从微观的金融机构自身来讲，如果通过购并等活动能改善其经营活动，增强经营活力，即使是失去独立法人资格，那么，它仍是市场退出行为的受益者。从这一角度讲，金融机构市场退出是一种能获取帕累托效率的行为。然而，我们也应当看到，在金融机构市场退出中，尽管坚持“多购并、少破产”的原则，但终究会有一部分问题十分严重的金融机构被停止从事金融业务经营，从而被淘汰出市场。这种市场退出虽然在宏观上能获取制度收益，但它毕竟隐含着一定的潜在成本（包括对交易平衡的影响，对借者、对支付体系和对其他银行信任的影响），从这一角度讲，金融机构市场退出又是一种非帕累托改进行为。金融机构市场退出的成本和损失由谁承担？无疑，承担主体是政府。理由在于：一是政府是一国金融体系和金融制度运行的维护者，是实施金融监管的主体，金融机构倒闭破产，与政府监管不力有关；二是政府是市场游戏规则的制定者，如果政府宏观政策失误，容易造成市场失灵，从而导致金融机构倒闭破产。因此，政府应当是金融机构市场退出成本的主要承担者。但是，对于商业银行市场退出而引致的直接损失完全由政府独自承担是有欠公允的。世界各国的实践表明，商业银行市场退出所形成的损失是无法通过简单的帐面处理而减少的，只有尽可能公开、公平地予以分配。由于损失的分配直接关系到股东、存款人、债权人、债务人及金融监管当局或政府的切身利益，极具敏感性，所以，确定合理的损失分配政策，是市场退出制度中的关键内容。世界上大多数国家在确定损失分配政策时一般遵循以下两项原则：一是损失分配的先后顺序是：借款人、股东、往来机构、银行雇员、政府、存款人；二是损失分配政策的制定应基于现存法律制度，并考虑当时的政治经济环境。
在我国已有的金融机构市场退出案例中，政府是最主要的损失承担者，股东、存款人以外的债权人也承担部分损失。但这些处置方案往往是多方博奕、讨价还价的结果，没有可以授引的法律依据，所以一方面要以法律的形式将合理的承担原则规定下来，同时也要尽可能发挥市场力量进行退出，以减少政府支出和政府干预。
7、尽快建立和完善金融机构的信息公开披露制度， 为金融机构监管和市场退出中发挥市场力量打下基础。
金融企业资金来源分散导致其债权人分散，由分散的债权人来直接监督金融企业的经营不仅不经济、成本高，而且面临专门知识和技术的障碍，因此必须建立一套完善的金融企业信息公开披露制度，建立这一制度兼有成本低和保障债权人利益的作用，改善金融市场信息不对称的状况，可以对金融企业产生强有力的外部监督使用，促使金融企业在追求利润最大化的同时，对流动性、安全性给予充分的重视。在建立金融机构的信息公开披露制度的同时，要加快我国会计标准的国际化，使会计信息能够全面准确地反映金融企业的资产负债、流动性、安全性和效益性。
8、对中小金融机构慎用市场退出机制， 鼓励其在市场基础上的收购、合并和兼并。
当前中小金融机构确实面临较大风险，但对这些风险应作实事求是的分析和判断，除少数金融机构确实存在根本性风险，难以救助，可以果断实施市场退出办法外，大部分机构的基本情况仍然是好的，有的只是出现临时性头寸不足，有的则是受其它同类型金融机构挤兑或整顿等事件的影响。如果要让中小金融机构生存和发展下去，除要求他们加强内控、积极防范和化解风险外，更重要的是由于中小金融机构因为体制、规模差异等在竞争中处于劣势，政府应该给予一定的政策支持和制度保障。笔者认为当前应该立即着手进行的主要有以下几个方面：一是对中小金融机构危机处理要及时妥善，出台政策等特别注意社会影响，以最大限度地减弱金融风险扩散。二是立即着手建立存款保护制度，使储户感受到钱存在中小金融机构与存在国有商业银行一样有最后保障。关于建立存款保护制度的具体措施，前面已有论述。三是给予中小金融机构在资本金补充、存贷款利率浮动、机构并购等方面一定的优惠政策，以加强中小金融机构实力，增强其发展后劲。四是理顺对中小金融机构，特别是对城乡信用社的监管体制，加强监管，提高监管效率和效益，防范和化解中小金融机构的风险。五是加强对中小金融机构地位和作用的宣传，增强老百姓对中小金融机构的信心。
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