绩效评估：推动行政管理体制改革的新引擎，本文主要内容关键词为：管理体制改革论文,绩效评估论文,行政论文,引擎论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国政府根据经济社会发展的需要，30年来积极稳妥地推进行政管理体制改革，已经取得了一定的成效。但从目前存在的一些突出问题来看，行政管理体制还不能完全适应不断发展的新形势和新任务的需要，存在许多亟待解决的问题。在今后一段时期内，行政管理体制改革对中国经济社会发展的重要性不言而喻。加强政府绩效管理与评估，借此提高行政机构的效能、效率和效益，提高公民对政府的满意度，是深化行政管理体制改革的重要内容和转变政府职能的必然要求。
（一）政府绩效评估的兴起
20世纪70年代，西方国家的政府因为财政困难、公众压力以及新的信息技术的发展等原因，纷纷开展了各自的行政体制改革，这场名为新公共管理运动的改革本质上是对政府管理理念的重大变革和管理方式、方法的积极创新。美国政府在20世纪70年代就力图使政府部门的绩效评估系统化、规范化。而1993年以来的美国政府一直努力在各机构设立可测量的战略目标、年度目标和措施界定，为许多涉及民生和经济社会发展的重大事务设定明确并且可以量化的标准。而除美国以外的其他西方国家也都将绩效评估作为政府改革的一个重要组成部分，希望以此提高政府的工作效率和服务质量。通过对西方国家行政体制改革的研究不难发现，一场“成本更小、服务更好、质量更高”的行政体制改革正在全球范围流行起来，而推动这场改革使得政府向着经济、效率、效能和公平(4E)转变的正是绩效评估这个外部机制下的强大引擎[1-2]。
建立政府绩效的核心就是把管理主义的理念和现代公共服务的精神融入政府的日常工作中来，把内部控制和外部评价结合起来，提高政府运作效率，增强政府的责任感和对公众需求的反应能力，同时逐步转变政府职能。政绩观就如同一座灯塔，指引着政府部门及其官员的行动方向，有什么样的政绩观就有什么样的行政作为。反思过去，政府之所以在决策和施政行为当中出现诸多失误，一个重要的原因就在于缺乏一套科学、有效、全面的绩效考核评价系统，没有为各级官员树立一种正确的行为导向，对政府部门和官员的监督基本缺失，而行政部门又缺乏自主改革的动力。建立由政府和政府部门以外的组织，包括企业、非政府组织、普通公众和专家学者来评议政府机构在特定时间、特定范围内的工作绩效，就会对行政机构形成强大的监督效应，形成行政管理体制改革的外部动力。
（二）政府绩效评估在我国的实践
随着中国对外贸易依存度和国际化水平的不断提高，中国的脉搏已经与世界同步跳动，许多西方国家的发展和变动也对我国带来了深刻的影响。在全球范围内展开的绩效评估热潮为我国许多的地方政府和公共部门的改革提供了有益的启示和帮助，许多机关正不断推行政府机构的效能建设、全面质量管理和绩效管理。而中国加入WTO本身就对政府机构改革提出了必然要求，表面看来，加入世界贸易组织所带来的直接挑战是面向企业的，但世贸组织的所有条文都是规定成员国的政府应该怎样做，也就是说，按照WTO的精神要求，我国政府应该不断改善自身的管理水平，切实转变政府职能，减少对企业的干预，保护正常的市场经济秩序，提高行政效率。为此，许多地方政府和部门开展了对中国政府绩效评价的有益探索，涌现了目标责任制、效能监察、全面质量管理、社会服务承诺制、行风评议等各种考评形式，财政部与四部委联合推出了企业绩效评价体系，科技部制定了高新区评价指标体系，监察部发起效能监察活动。各个地方政府部门也积极探索：烟台市政府率先在建委试行“社会服务承诺制”，河北省委在全国率先启动了干部实绩考核制，北京市海淀区在行政机关推行效能考核办法，深圳市实施企业考评政府的活动，以及第三方评价政府绩效的“甘肃模式”。
目前，我国政府的绩效评价还处于起步阶段，缺乏标准统一的指标体系，在实践上各地的力度仍十分有限，归结起来主要有以下几方面的问题：(1)法制不健全，没有完整的规划和相应的制度保证；(2)缺乏系统理论的指导和支持，在实践中带有很大的盲目性；(3)没有建立科学的评估体系，多数评估多限于经济方面，而忽略社会工作和民众福利方面的工作；(4)缺乏对绩效评价的正确认知，多数评价都是上级对下级的考核，缺少外部评价，缺少对政府的实际监督；(5)评估的过程随意性大，缺乏严格规范的评估流程，容易收到来自政府内部的干扰，随意性大，准确程度和实用价值不高[5]。
这里，笔者要着重回顾一下诞生于2004年的甘肃省政府绩效评价活动。甘肃模式开创了我国政府绩效外部评价的先河，是对我国政府绩效评价体系的补充和完善。从2004年起，甘肃省将全省14市、州政府及省政府的39个职能部门的绩效评价工作委托给兰州大学中国地方政府绩效评价中心。评价主体以各地有代表性的非公有制企业为主，到2005年评议对象扩大到公有制和非公有制的所有企业。兰州大学中国地方政府绩效评价中心同时还广泛参考了省政府评议组和评价工作专家委员会的意见。外部评价促使公务员由过程导向转向结果导向，把目光从“上级”移向“公众”，把重视程序和形式的工作方法转向重视效率、效果和效益。从操作层面上体现公民意识，为公民参政议政找到了切入点。同时，外部评价更侧重社会监督和导向，有利于社会的公共治理，有利于培养非政府组织，转移部分应当由中间组织承担的社会管理职能，对各类政府机构分门别类建立了科学的评价指标体系。由于是第三方评价，企业家代表能够反映自己对政府的真实想法，说出心里话，客观公正地反映出制约甘肃经济的根本问题和政府行政工作当中的失误。同时笔者还发现，尽管目前甘肃省绩效评价活动在实施过程中还存在很多不足，也不可能在短时间内彻底改变公务员的行政观念和行为方式，但是在两次评议过程中，各地州市政府都对评价活动表现出极大的关注，生怕自己在全省评议结果中名次靠后，特别重视绩效评议的数据分析和年度报告。将绩效评估的结果认真研究，从中不难看出甘肃省的绩效评价对于全省经济发展和行政管理体制改革的巨大推动[6]。
（三）绩效评估的功能和意义
1.为政府机构提供组织信息，改善决策和管理的盲目性。绩效评估作为一种采集和处理政务信息的活动，为管理者提供有效履行职责、改善管理和提高公共服务水平所需要的第一手资料。政府绩效评估通过设定一系列完整、系统的评价指标和严格规范的评价手段，对政府在特定时间和特定项目上的行为进行了解、考察和评估，总结公共政策和项目实施的经验教训，并对得出的数据和结果进行科学严谨的分析，这些分析所蕴含的大量客观、量化的绩效信息为政府的科学决策提供了重要依据，使得公共管理部门能够正确看待以往工作中的种种表现，同时对公共管理项目进行及时到位的调整和修正，不断完善公共决策和项目实施的科学性和可控性，最终提高管理水平[3]。
2.推动政府职能转变，建设服务型政府。随着市场经济体制的逐步完善和企业精神的深入人心，公民对政府的要求也悄然改变。为了适应这些变化，政府不得不对自己的作为重新审视，改变繁琐的行政审批程序，打破垄断性的资源开发，取消地方保护主义，减少对企业正常生产经营活动的干预，规避政府职能的错位、缺位和越位。而政府绩效评估正是推动政府职能转变的这样一个工具，这主要是由于：(1)绩效评估在很大程度上为政府衡量特定职能的合理性与必要性提供一个较为清晰的标准和尺度，这为政府主动界定其职能提供了一个方向。(2)各种社会主体尤其是第三方绩效评估对特定政府职能的评判所形成的压力，可以促使政府对其职能以及行使方式进行反思，迫使公务员采取更加严密审慎和负责任的态度来处理政务。
3.建立激励和责任机制，降低行政成本，提高组织绩效。绩效评估既是考察政府实现公共目标的一种方法，也是对政府公务人员工作的一种考评。政府的任何行为都必然产生相应的行政资源耗费，作为一种动力机制，绩效评估制度使公务人员的绩效与政府组织目标的达成结合起来，既有利于人力资源开发，又能创造出一种鼓励竞争、追求卓越的组织文化。这种积极的组织文化使得人们在重视政府投入的同时，也密切关注这种投入所带来的产出是否合理、政府的行为是否经济。我们知道，在传统的行政体制当中，官员们关注的焦点往往仅限于公共产品的功效，通常会忽略了对成本的追究。但是绩效评估系统将权力与责任挂钩，绩效与奖惩挂钩，强化了政府部门的激励约束机制，实现了政府对自身行为的经济评估，并最终提高公共服务的质量和效率。
4.促进管理方式的改革。在20世纪80年代开始的世界范围内的政府再造与改革浪潮中，各国开始逐步否认传统的公共管理模式和行为方式，转而追求以客户服务为导向，以绩效为目标，以社会满意度为衡量标准的新型政府治理模式。绩效评估理论正是这种改革最为主要的指导思想和目标之一。尽管西方国家绩效评估的侧重点各有不同，但是在现有的改革中，改善和提供更多方便快捷的公共服务，提高办事效率，增加行政透明度，转变政府职能，加强对社会诉求的灵敏反应等方面确有共通之处。由此可见，绩效评估已成为改革管理方式的重要手段，它可以帮助诊断公共管理中所存在的问题及其根源，确保组织目标得以实现[4]。
5.通过绩效评价改善政府形象，增进政府的公信力。绩效评估让政府的业绩得到了整个社会关注，对与不对都将接受国民的评判。政府在处理日常政务时所遇到的各种困难和不足也能得到公众的有力监督和帮助，这种勇于暴露问题、查找问题的态度不但不会降低政府的公信力，反而让普通群众及时了解了政府工作中的困难和纠正错误的决心。人谁无过，既然失误不能避免，还不如加强沟通使得政府和社会的信息流通顺畅，达成谅解。近年来在我国发生的一系列公共事件，如：SARS和山西黑煤窑、黑砖窑等事件就充分证明政府试图隐瞒或者遮蔽事实的行为往往将自己推向被动，在信息高度发达的当今社会，任何企图封锁消息的行为都是愚蠢的，只有主动和公众沟通才能更好地解决问题。同时，这也是满足我国民主进程的要求。只有满足公众参与社会和政治事务的愿望，建立和培养一个真正具有现代意义的公民社会。
（四）推动政府绩效评价路径思考
1.世界贸易组织的原则和精神都告诉我们：“入世”首先是“政府的入世”，因此我国的政府职能、管理方式、目标体系和流程结构都应适合于WTO的框架体系。而中国政府目前的行为模式显然与世界贸易组织的总要求存在很大的差距。世界各国的竞争归根结底是综合国力的较量，如果不对自己的行政改革予以足够的重视，必然导致与国际社会的接轨出现障碍，导致企业和公民在国际上的正当利益无法保障。为此，必须适时建立一个科学系统、规范有效的政府绩效评估体系。
2.既然绩效评估是行政管理体制改革的重要动力，那么又由谁来保证政府绩效的顺利实施呢？笔者看来唯一切实可靠的只有完善的法律体系，包括美国在内的西方国家纷纷立法以保证绩效评价的实施。因此，推动政府绩效评估的健康发展，必须从立法上明确政府绩效评价的重要地位和特殊作用，保证政府绩效评估的经常化、制度化[7]。从法律上保障政府绩效评价组织的权威性，并建立起一套严格高效的评价体系，保证绩效评价本身的合理性、可行性和稳定性。
3.政府部门的绩效评估和管理工作是一项复杂的系统工程，探索和实践还不广泛，需要政府的支持与引导，加大宣传和教育的力度，把好的经验和创新模式通过媒体予以推广，使普通民众和公务员都能认识到绩效评估工作的重要意义和深远影响，推动政府公共管理的发展。但是目前政府绩效评价的学术研究与政府实践的结合却十分不畅，所以政府机构应该在工作实践中更多地引入理论指导，更多地与专家学者取得一致，以实现政府绩效评估对行政管理工作的有力推动。
4.树立公共服务的理念，强化外部监督机制。在政府绩效评价的过程中，要学习新公共服务理论和新公共管理理论的精髓，树立为纳税人服务的现代政治理念。坚持评估的公民导向，评估的内容、标准和指标体系的设计，都要有公民的广泛参与，以公民满意度为衡量政府绩效的最终指标。
另外，与西方国家相比，我国的监督力度和监督手段，还显得十分薄弱。因此，不断开展和研究外部评价对政府的监督在当今中国具有十分重大的现实意义。强化外部监督机制，让社会和公民广泛参与到政府绩效评价的工作中来，并将此种做法科学化、制度化。总之，一方面，大力建设服务型政府，另一方面，确保对政府监督的有效性，为中国的行政管理体制改革加装一个强大有力的外部引擎，内外合力，使我国的经济社会发展不断向前推进。
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