借鉴国外经验谈合理利用我国农地资源，本文主要内容关键词为：农地论文,经验谈论文,合理利用论文,国外论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农地是一种宝贵资源，是人类赖以生存的“生命线”。世界各国都十分重视对它的保护和利用，在这方面有许多经验值得我们借鉴。我国是一个地少人多的国家，随着人口的不断增长和耕地的逐年减少，这一矛盾愈来愈尖锐。如何保护好利用好我国的农地资源就是一个十分重大的课题。本文将重点介绍各国利用农地资源的经验，也简略谈一下我们从中得到哪些启示以及我们在这方面应采取的一些对策。
一、世界农用土地资源的开发和利用概念
农用土地资源包括可耕地、牧场、草地和森林面积。根据联合国食品与农业组织（又译粮农组织）的统计资料，1987年，全世界拥有可耕地面积13.7亿公顷，牧场和草地面积32.1亿公顷，森林面积40.7亿公顷，共计86.6亿公顷，占世界陆地面积的67%，人均农用土面积为1.74公顷。但是，相对于人口来说，世界农用土地资源的分布很不均匀。人口稀少的大洋洲、南美洲和中北美洲，人均农用土地面积分别为25.8公顷、5.43公顷和3.22公顷，农业发展具有很大潜力；亚洲人口占世界58.5%，但农用土地面积只占世界的19.1%，人均面积才0.57公顷。
所谓农用土地，主要是指被用来生产各种食物以维持人类生存的土地面积。各国农用土地的开发和利用，在很大程度上取决于人口的多寡，同时也与各国政府的政策和经济发展水平有关。首先，就可耕地利用情况而言，为养活世界上急剧增加的人口，从40年代到60年代期间，各国通过开荒、填沟、围湖造田等，使可耕地面积由40年代末50年代初的13亿公顷，增加到1970年的14.7亿公顷，增长13.1%，其中，大洋洲可耕地面积增长91.7%，南美洲增长43.9%，亚洲增长35.4%，中、北美洲增长10.5%。但是，由于耕地普遍使用过度和世界性的森林砍伐，造成植被破坏和严重的水土流失、生态环境遭到严重破坏、大片土地酸化、碱化和沙化，以致许多土地退出耕种，置农业生产于危险的境地。
于是，各国科学家和政府开始检讨以往的农地利用理论和政策。人们终于承认，农地资源是有限的，土地利用不能超过自身生产能力。与此同时，化肥和农药的广泛使用以及60年代推广和发展起来的“绿色革命”，也使增加农作物产量由主要靠扩大耕地面积转向依靠提高单位面积产量成为可能，因此，一些国家可耕地面积又趋于缩小。其中，亚洲年平均减少272万公顷，中、北美洲36万公顷。应该指出， 七八十年代可耕地面积的减少是由多种原因引起的，如经济的发展、城市化和工业占地增加等。欧洲和北美洲则在很大程度上是由于大片土地退出耕种用于植被造林，保护土地的结果。1950年到1988年间，美国用于作物生产的土地面积从1.53亿公顷减少到1.32亿公顷。然而从40年代末50年代初以来，非洲可耕地面积的减少，则是违背自然规律、滥垦滥伐、水土流失、土地沙化和盐碱化所致。战后，非洲人口高度增长以及破坏性地利用土地，导致那里的食物越来越短缺；食物越短缺越是掠夺式使用土地，陷入恶性循环，其教训是深刻的。
就人均耕地面积而言，世界面临着更深刻的危机。 从60 年代初到1987年期间，世界可耕地面积减少2.1%，而人口却增长12.3%， 人均耕地面积从1960年的0.47公顷，减少到1987年的0.29公顷，减少38.3%，其中非洲减少57.5%，亚洲减少44.4%，人均耕地面积亚洲只有0.15公顷。这就要求各国要管理好和利用好极其宝贵的可耕地资源。
其次，森林资源也在急剧减少。森林、草原、野生动植物等生物资源，是生态环境的屏障和人类生产及生活资料的宝库。战后迫于人口增长和经济发展的压力，大片森林资源被砍伐，而且越演越烈。1980～ 1987年，世界森林面积共减少2501万公顷， 平均每年损失森林面积357万公顷。其中非洲、南美洲和亚洲损失的森林面积分别为969万公顷、 4267万公顷和677万公顷。
资料表明，世界森林资源的减少在很大程度上是发展中国家大规模砍伐的结果。1980年，所有发展中国家共拥有森林面积22.64亿公顷， 到1987年已减少到22.05亿公顷，减少2.6%。在哥斯达黎加、尼泊尔、尼日利亚、科持迪瓦和巴拉圭、秘鲁等地区，每年有几千万甚至上亿公顷的森林被砍伐。特别是南美洲亚马逊河流域等热带雨林的砍伐，对保持水土及保护野生动植物资源以及全球气候变化产生了极其严重的后果。森林砍伐同更新的比率，亚洲为5∶1，南美洲为10∶1，非洲为20∶1。
与发展中国家森林资源急剧减少的现象相反，经济发达国家则运用法律和经济手段，禁止盲目砍伐森林，重视植树造林，使拥有的森林资源都有不同程度的增长。在1970～1987年期间欧洲森林面积增加1117万公顷，增长7.6%；原苏东国家增加2457万公顷，增长2.5%；欧洲发达经济国家增加1060万公顷，增长2.1%。1946～1980年间， 法国森林面积增长400多万公顷，森林覆盖率从20.7%提高到27%。据统计， 1986年英国共有森林面积229万公顷，比二次大战前增加40%以上。 芬兰近些年森林面积增加250万公顷，森林覆盖率提高9.3%。近年来奥地利的森林面积增加28万公顷。战后，联邦德国也曾大量砍伐森林，1949年被砍伐的森林面积达40多万公顷，但仅用7年时间就完成了更新任务，1970～1980年，森林蓄积量增加61%。
最后，世界的牧场、草地资源在二次大战后略有增加。为适应各国人民生活水平逐步提高和动物性食品消费量增加的需要，畜牧业得到了发展。特别是七八十年代以来，由于一些国家强调了保护环境，扩大了绿化和种草面积，世界牧场和草地面积由60年初的30.44亿公顷， 扩大到1987年的32.14亿公顷，增加5.6%。南美洲和亚洲分别增加16.1%和25.4%；但是非洲、欧洲和大洋洲却呈现出缩小趋势。从60年代到1987年，大洋洲减少900万公顷，即2%；非洲减少1.7亿公顷，即2.6%；欧洲减少480万公顷，即5.6%。
二、各国农用土地政策
（一）法国的农用土地政策。
法国的土地政策是国家强化对土地实行宏观管理的典型。法国经过1789年革命，把封建领主的土地分配给农民，实现了从分封制到私人所有制的转变，确立了近代的农业土地政策。当时，法国的农用土地政策集中表现在民法典和农村法典之中，其核心是保护土地私有制和在家庭农场上实现土地集中。革命后的法国农地经营主要有三种形式：自耕农、分成制佃农和租佃制佃农。随后又逐渐发展了少量雇工的资本主义农场。1865年开始，法国就提出并逐步完善了小块土地的合并政策，允许进行多边交换。从本世纪20年代开始，政府积极鼓励通过租赁扩大规模，1943年限定租约期最低三年，要求根据食品价格确定租金。战后，特别是50年代以后，法国非常重视农业结构政策。其目的在于减少农场数量，扩大规模。
1960年农业指导法及以后的几个法律在农地政策上具有重要意义。1960年农业指导法的重点是扩大农场规模和安置青年农民，支持发展中等规模的家庭农场。它决定成立土地整治和农村建设公司，以便收购私有者土地、农场或荒地，整治后再转让给中等规模的农民。该公司的任务是调整土地结构，扩大中等规模农户的耕种面积，充分利用农地，在空地上安置青年农民（必须达到中等规模）。从1963年至1982年，这个公司共收购土地145万公顷，占土地交易量的1／5。
1962年的农业指导法补充法主要是在土地整治、水利建设、农业行业组织、农村结构和农村建设方面对1960年指导法的修正和补充。该法规定，土地整治和农村建设公司享有优先购置权，但是，它的优先购置权在任何情况下都不得妨碍现有的承租人。该法还规定设立“农业结构社会行动基金”，用来补贴老年退休、安置青年农民和停办的低收入市场。1963年法国实行提前退休补贴制。从1964年到1983 年， 全国共有64万农场主享受了终身退休补贴，提前让出土地1100万公顷，政府每年为此付出10亿法郎的代价。
1962年至1965年第四个计划提出“援助有两个劳动力的农场，但他们必须达到一定规模和占有一定生产资料，即有经营前途的中等类型家庭农场”。
1975年，法国的农地政策中增加了环境保护的内容。
1980年农业指导法改变了战前民法典要求的在继承中平分土地财产的规定，提出“在世的配偶或任何共同继承人，可以要求组成一个生产单位或不可分割的农场”。这个法律把保护土地提到了重要地位，要求城镇规划、基本建设和大量占用农用地的矿藏协调开发计划必须以保护农用土地为条件。
为了控制地价和减少购置者人数，上述几个法律都规定了中等规模农户有对土地的优先购置权。这一规定，限制了土地购置者人数，从而不但限制了土地价格，而且也限制了大农户的迅速扩大，有效地防止了农村中的两极分化。此外，1982年，法国还推行了一种新财产税，以约束大农场的发展。
1983年的农业现代化法令规定，给予扩大面积和作出发展计划的农户以援助。但经营者必须有必要的土地来源以完成发展计划和保护土地的专业才能，如持有农业合格证书一类的“绿色证书”或在农场里有5 年以上的实践经验等。
总之，战后法国的农地政策是以转移农业人口和扩大农场规模为基点，因而采取了优先转移小农户、节制大农户的过快发展、并支持中等规模农场等一系列措施。
（二）美国的土地政策。
美国是一个人少地多的国家，土地政策比较宽松。1936年以前，土地政策的中心是分配公有土地。在上个世纪，美国政府向铁路公司、农学院系统以及美国公民赠送了大量土地，对于发展基础设施和确立家庭农场制度具有重要意义。
30年代中期，美国遇到连续几年的干旱，特别是1934年5月11 日的“尘暴”，一次就刮走了大平原上3亿吨肥沃表土。之后， 美国土地政策中心转移到土地资源的保护上来了。1936年国会通过的《土壤保护和国内配额法》，就是这种转变的一个标志。该法要求农场主少种“消耗地力”的谷物等过剩农产品，并给转种“增强地力”的豆科作物和牧草的农场主以补助，从而把土壤保护和价格与收入支持政策紧密地结合起来。1938年各州分别实施了土壤保护区计划。1956年又通过了“土壤银行计划”，要求农场主在休耕的土地上种树种草，保护土壤，政府则对农场主的损失给予补贴。1965年的耕地调整计划还规定了长期退耕计划，把一部分土地用作永久性的土地保护和娱乐场所。规模最大的土壤保护计划是《1985年食物保障法》规定的停耕计划，它要求到1990～1991年度将4000～4500万英亩严重水土流失的土地纳入计划，种植保护性植被，政府提供绿化成本的1／2。与此同时，政府的研究机构还积极研究和推广各种保护性耕作法。经过几十年的努力，美国控制水土流失的工作取得了相当大的成就。
但是，二次大战后由于工业的发展，污染了环境，破坏了生态平衡，从而成为美国政府关心的重要问题。1965年，国会首次通过了保护水资源和环境的《水质法》。1970年又通过了《全国环境保护政策法》，成立了环境保护署。在环境保护署的领导下，全国开展了有关环境保护的宣传和教育，并拟定了若干环保工程。同年又通过了《清洁空气法》，颁布了全国大气候标准。1972年通过了《联邦水污染控制法》。这些法律的制订和实施对农业生产起了极其有利的影响。
与此同时，美国政府也十分重视治理农业本身的污染。1972年，国会通过《联邦杀虫剂控制法》，禁止生产和使用一批杀虫剂，并限制另一批杀虫剂的使用。70年代后期又停止使用另一批农药。1976年通过了《有毒物质控制法》。此外，1972年《水污染控制法》还专门对大型饲养基地和农产品加工厂制定了地面污水排放标准，规定经营者必须对污水进行处理。最后，为控制由雨水和灌溉水冲刷农田，夹杂着杀虫剂、肥料、废物、营养物质以及其他物质汇入河流而造成的污染，1972年水污染控制法修正案要求州和地方政府在严重污染区执行环境保护计划。1977年修正案更提出一个农村清洁水计划，并允诺为减轻无定点污染而自愿执行最佳管理措施的农场主分摊一部分费用。
根据美国农业部的资料，目前共有32个联邦政府和独立机构执行着112个以土壤为目标的计划，为农场主提供各种咨询服务和各种补贴。 根据宪法规定，管理私人土地利用方面的权力主要集中在州政府手中，因此，各州还有许多类似的计划。但是，在美国，任何机关尚无权严格控制私人土地的使用和买卖。
（三）联邦德国的土地政策。
统一后的德国，存在着两种截然不同的生产经营方式。原联邦德国是在土地私有制的基础上的家庭农场式的私人经营，原民主德国是在土地集体所有制基础上的农业合作社经营。当前，原后者的农业生产经营形式正在向前者的形式转变。
原联邦德国农业生产基本单位是家庭农场。每个家庭农场平均占有土地18.2公顷（合我国273亩），平均有两个劳动力。一般很少雇工。 因为雇用一个工人一年要支村5～6万马克，相当于一个农场一年的净收入。原联邦德国有60 %农户专门从事农业生产， 其产量约占总产量的90%；另有40%的农户是半工半农，其产量占总产的10%。
原民德的农业生产采取合作社统一经营。1945年土地改革后，就开始组织合作社，到1990 年发展成为大型的， 平均每个合作社拥有土地4538公顷（合我国6.8万亩），200劳动力。单位产量为305公斤／亩， 只有联邦德国的61%。当时，民主德国采取积极扶持政策，收购价格高，农民的生产、生活福利及文化生活还不错。
当前，联邦政府对原民德的农业合作社进行私有化改造，恢复其家庭经营。政府规定，1992年1月1日前农业合作社全部解散，可以办家庭农场，也可以办合伙公司或股份公司。采取的措施：一是恢复原来的土地所有权；二是合作社的房子、机器、设备等资产，必须全部分给个人；三是减少农业劳动力；四是鼓励农民独立经营。
联邦政府对农业实行了较多的干预政策，主要是价格政策和结构政策等手段。
（四）日本的农地政策。
日本人多地少，农业经营规模狭小，因而它的农地政策，是围绕着如何扩大规模经营来展开的。
明治维新并未在日本确立起土地的资本主义所有制，而是确立了半封建的寄生地主所有制，沉重的实物地租束缚了农民的生产积极性，农业生产增长缓慢。1947～1950年，在美军占领当局的指导和督促下，进行了“农地改革”，把不直接经营农业的寄生地主的土地交由耕种者经营，确立了自耕农个人土地所有制。但是，这次改革使农户的平均规模，由1935年的1.1公顷减少到1950年的0.8公顷。1952年的《农地法》又对土地占有权的转移和租佃关系实行了严格限制。土地规模过小和缺乏流动性，妨碍了日本农业的进一步发展，从而成了以后农地政策改革的主要目标。
1961年，政府颁布了《农业基本法》，明确把结构政策放在农业政策的首位，其核心是扩大经营规模，提高劳动生产率，增加农户收入和加快现代化进程。政策强调放宽对农地占有的限制，鼓励农地向所谓的“自主经营户”手中转移；鼓励过小农户向农外转移；在遗产继承方向防止农地经营的细分化等等。当时设想，在10年内把农户总数减少60%，农户平均规模扩大2倍，把自主经营户的比重提高到40%。 为了达到这个目标，日本政府还于1962年修正了《农地法》，进一步放宽了对农地占有的限制，规定当农业经营所需的劳力半数以上由家庭成员提供时，农户占有的耕地面积可以超过3公顷（北海道可以超过12公顷）。 尽管这些政策推动了农业现代化，但是并没有完全达到扩大经营规模的目的，10年间农户仅减少10%，农户平均耕地面积仅扩大8.1%。 其原因是对农佃租佃数量限制过死，农地流动仅限于土地买卖；而地价过高，土地所有者宁愿把土地作为储备而不愿出卖。
针对上述问题，1970年日本再次修改《农地法》，放宽了农地租佃关系的限制，并在1975年《农地法》的修改中，确定农地的短期利用权，以促进农地流动和扩大农场经营规模，提高农地利用率。这一措施取得了一定的效果。1980年又对《农地法》进行第三次修改，以便进一步促进农地流动和扩大经营规模。
可见，日本现代农地政策的一个主要目的是促进农地流动，提高农地利用率，扩大农户经营规模。但由于农地价格过高，农外兼业户的高度发展以及农产和市场机制的严重扭曲等原因，使日本的农地政策很难奏效。
（五）原苏东国家的农地政策。
苏联在十月革命胜利后的第二天，东欧国家在革命后的初期，先后宣布没收贵族、地主等的土地。除波兰和南斯拉夫外，其他原苏东国家一律实行土地国有制，将部分土地分给无地或少地农民，另一部分土地则交由国家、企业、机关等单位建立的国营农场使用。以后，又通过组织农业生产合作社（或集体农庄），对个体农户实现了农业集体化。从此，原苏东国家的农业经营形式主要是国营农场和农业生产合作社（或集体农庄）。它们的农地政策的核心是支持、促进农业的全民所有制和集体所有制，限制或禁止个体农户、家庭农场和自留地经济的产生和发展。实践证明，国营农场和集体农庄的土地经营形式及管理制度违背了群众自愿，过早地否定了个体所有制，盲目地追求“一大二公”，分配上的平均主义，严重地挫伤了群众的积极性，阻碍了农业生产的发展。
70年代以来，虽然作了一些改进，终究没有多大成效。80年代末期，这些国家政治体制发生了重大变化，因而也普遍地调整了农用土地政策，其核心是推进土地私有化，并继续执行保护土地资源和恢复生态平衡任务。但这次巨大的变动，影响面很广，需要作一系列工作，一时还难以使农业生产顺利进展。
（六）印度的农地政策。
印度在独立以前，基本上是封建的土地关系。独立之后，印度一直在进行土地改革，但由于地主的破坏，并未从根本上改变封建的土地关系。
印度在农地利用方面的严重问题是土地分散和经营规模的不断缩小。这主要是由于土地分散继承造成的。在习惯上，印度人把土地视为最主要的财产，在继承时要在所有继承人之间平均分配。随着人口过快增长，土地愈来愈分散，经营规模越来越小。为解决这个问题，印度政府采取了一系列措施：
首先，调整和合并土地。印度调整土地的方法有两种：一是农民之间自行调整和交换，但由于各人的土地条件不同，不易成功；二是政府主持调整，即当某个村子有一半以上农户（占土地的2／3以上）要求调整土地时，可向政府提出申请，获准后，即可进行土地调整，即使有人反对也得进行调整。目前除个别邦外，绝大多数都颁布了《土地合并法》。在旁遮普哈里亚纳和北方邦西部等开展“绿色革命”的地区，土地调整已经完成，其余地区进展缓慢。到80年代初，全国已调整的土地面积约占应调整土地的1／4。
其次，印度政府希望通过发展合作社来扩大经营规模，但是，农民的兴趣不大，因而进展有限。至今合作社占有农地面积只占全部农地面积的0.34%，而且有些是徒有虚名的假合作社。
此外，印度政府还鼓励建立农村工业、手工业、商业和兴办基础设施等，以便转移一部分农业劳动力，把其工业合并给其他农民，以扩大经营规模；规定土地最高持有额，把超额的土地分给小农，增加他们的耕种面积；规定土地经营的最小规模，修改土地继承法，禁止对小规模土地的再分割等。
（七）拉美国家的农地政策。
拉美国家曾是欧洲的殖民地，他们的土地制度都带有采邑色彩，有的大地产主占有的土地高达几百万公顷，而大批农民则无地或少地。因此，在独立和革命后，除了极少数几个国家外，普遍实行土地改革。但是，土改并未完全改变土地占有的不合理现象。土地改革后，各国允许各种土地所有制并存，以私有制为主。
各国普遍鼓励农民开发和利用农地资源，发展农业生产，推动一部分地区和农户从小农经济向资本主义商品农业的经营方式过渡。巴西政府除征收利用不好的土地重新分配和在公共土地上大规模垦殖以外，还对各类农场规定了最低土地利用系数，如果农户达不到最低利用标准，第一年加倍征收土地税，第二年加两倍征收，以此类推。
在发展经济的过程中，各国都存在不同程度上的毁林开荒、水土流失和生态环境失调现象，严重地威胁着农业和整个国民经济的发展。因此，有些国家开始注意保护生态环境。1981年，巴西制定了全国环境政策法令。土地法也规定要保护自然资源。国家还征收了一部分土地资源和地产，以便植树造林和保护森林保留地。西部地区在开发过程中，亚马逊河热带雨林被大量砍伐，引起了世界的不安。90年代初，巴西政府宣布拨款50亿美元，用于那里居民的迁移和防止热带雨林进一步遭受破坏，保护亚马逊河地区的生态环境。由于使用化肥、杀虫剂等化学物质引起的环境污染，以及因盐碱化、土壤侵蚀或过度使用而造成的土质退化等原因，墨西哥已将土地的综合治理和生态环境的保护正式列入农业和农村发展规划。
（八）非洲国家的农地政策。
非洲的农地经营几乎是处于一种无政府状态。为了解决由于人口高速增长而引起的食物危机，人们无节制地使用土地、砍伐森林、破坏生态环境，致使土地严重沙化，变成了不毛之地。非洲的事实表明，土地的利用决不能采取无政府状态；否则，必须受到自然规律的惩罚。
三、各国现行农地政策的特点。
战后各国农地政策的共同特点是，改变了“所有权是一种神圣不可侵犯的权力”的观点，加强了国家的宏观调控。其主要措施有：
（一）政府有权力制止农地的进一步分割和分散。方法有：一是改变农地遗产分割的习惯；二是禁止农地分割出售或出租；三是进行农地小块合并。联邦德国规定，“凡土地买卖有招致土地小块分割时，政府有权干预”；“在土地交易时须经政府主管部门发给许可证方能有效。”战后西欧都制定了“一子（女）继承”的分享特权，不允许在几个子女中平分。每一个拥有土地的人只能指定一个继承人，继承者付给共同继承人一笔补偿金。法国规定，“不在农村务农的儿女或其他继承人，无权分赠遗产”。日本也规定要“防止农地继承的细分化”。印度规定了最小规模法，要求已达到最小规模的土地不得再进行分割和分散。1953年，联邦德国制定了《土地归并法》，设立了土地归并局。印度的土地合并带有一定的强制性。1990年俄罗斯的土地法原则上也规定不可分割的原则。
（二）鼓励和健全了土地经营租赁制度。首先是延长租期，使租佃者有一定的稳定感。法国的租佃法把租约期由战前的3年改为1946年的9年和现在的30年，意大利由3年改为15年。以色列规定不得少于90年。 其次，降低租金。韩国70年代水稻地租为43%，旱地19%；1986年分别改为20%和10%。印度各邦都禁止地主收取高额地租。荷兰利用土地银行从农民那里购买土地，长期低价租给有前途的中农，年租金只相当于地价的2.5%。泰国于1953年成立佃农合作社， 由这种合作社与土地所有者签定20年的租地合同，然后合作社再按同样条件租给佃户，以维持较低租金。如果所有者出卖土地，必须优先卖给佃农。
（三）促进土地集中，防止两极分化。首先，限制大农户的过快发展，规定大土地所有者不能兼业，无权优先购买土地，待到全国平均规模提高了，自己变成中农之后才有权优先购买土地。其次，通过支持中农来实现扩大农场的平均规模，中农享有土地优先购买权、低税率和优惠贷款。再次，优先安排无前途的小农户转业。共同市场160 号指导法规定，给予补贴，以鼓励小农场主离开农业。荷兰鼓励贫困户离开农业，把土地转让给土地事务所，由其再卖给中农。最后，补贴安置相当于中农水平的青年农民，不仅共同市场国家这样，芬兰、新西兰等很多国家都是如此。
（四）限制雇工的政策。第一，确定雇工的最低工资额，促使农场主用资本代替劳动。第二，限定雇佣工人的比例。意大利要求农场主和他的家庭至少要构成农场就业劳动力的1／3。好多国家都有类似的规定。第三，政策都规定迅速转移农业劳动力，尤其是转移农业工人。第四，鼓励所有者自己经营或扩大自耕地面积。
（五）鼓励在家庭经营的基础上实现土地集中和规模经济。所有资本主义国家都鼓励家庭经营。通用的办法是创造农业以外就业机会，鼓励劳动力转移或为老年农民提供社会福利，让他们提前退休，把土地让出来；同时，还鼓励和安置合格的年轻农民开办家庭农场，以保证农用土地逐步向有前途的中等农户集中。
（六）为充分利用土地资源，各国都作了一系列规定。如荷兰规定，凡是弃耕或耕作不良的土地，国家有权征购、提高土地税或令其出租。西班牙的法律规定，拥有50公顷以上灌溉地或500 公顷以上旱地的农场，如果耕种的土地面积达不到拥有面积的80%或生产达不到正常产量的70%，土地由国家征购。
（七）近一二十年来，各国都把土壤和环境保护作为农地政策的重要内容。
四、我国农地的基本情况及对策。
我国国土共有960平方公里，约占世界陆地面积的1／15。土地资源相当丰富，有耕地、林地、草场、荒漠、滩涂等。我国是一个多山的国家，据估计，山区（包括山地、丘陵和比较崎岖的高原）面积约占土地面积的2／3，平地面积约占1／3。这样，就使我国耕地比较少，在世界上人口5000万以上的26个国家中，我国人均耕地面积为倒数第三位，相当于澳大利亚的1／40、加拿大的1／20、美国的1／9。从绝对数量上看，我国现有耕地14.9亿亩，居世界第四位；天然草场43亿亩，居世界第八位；森林面积18亿亩，居世界第八位。但是，由于我国人口众多，按人口平均计算，各类土地资源相对数量就很少，我国人均耕地1.43亩、林地1.8亩、草地3.36亩，都低于世界人均水平， 其中耕地不及世界人均水平的1／3。现在全国已有1／3的省市人均耕地不足1亩。广东、 福建、浙江人均耕地在0.6亩以下。从1978年到1994年间， 全国耕地减少6880亩，而人口则增加2.3亿，人均耕地由1.55亩减少到1.43亩。 据权威部门预测，现在我国人口每年增加1500～1600万，而耕地每年减少五六百亩，50年后，我国人均耕地将降到0.6亩。 不仅人均耕地逐年减少，而且耕地愈来愈分散。现在每户平均七八亩地，分散为八九十块，平均每块不足一亩地。这样，对发展农业生产极为不利，形势十分严峻。借鉴世界各国的经验，我们应采取以下一系列对策：
（一）要珍惜每一寸土地。江泽民总书记在接见全国土地工作会议代表时提出：“我们要坚持贯彻十分珍惜、合理使用每寸土地的基本国策，进一步加强对耕地资源的保护。”1995年，他在江西视察时还指出：“我国人多耕地少，而且耕地还在逐年减少。因此，保护耕地的任务越紧迫。我们既要凭借现有耕地解决好现有人口的吃饭问题，还要对子孙后代负责，如果耕地保护不好，中华民族的生存和发展就会发生严重危机。珍惜和保护耕地，必须作为关系国计民生、关系国家发展全局和民族安危的大问题、大政策来对待，千万不可掉以轻心，否则我们就要犯永远无法弥补的历史错误。”具体的措施为，严格实行保护耕地的行政首长责任制，加紧开展划定基本农田保护区工作，要强化规划控制管理，农村用地也要坚持节约用地的原则，乡镇企业要连片发展，要加强建设用地的审批管理，要坚持“节流”与“开源”并重的方针，切实加大土地管理的执法力度，强化土地执法监督等等。
（二）要使土地完全商品化，给农民以安全感和自由流转的权利。在市场经济条件下，农业生产的四大要素土地、劳动力、资本和技术都应该是商品。产权关系要明确。农民拥有所有权和使用权，才会有长远打算，增加投入，搞好农田基本建设，用地与养地相结合，使农业生产可以持续发展。否则，所有制关系变动频繁，谁都没有长期打算，只顾眼前利益，必然进行掠夺性生产，给农业发展带来极大危害。农业生产周期长，很多项目长期才能看到效益，所以必须给农民以安全感，才能激发他的生产积极性。五六十年代，我们忽视生产力的发展，过分强调生产关系的变动，盲目追求“一大二公”，使农业生产陷入崩溃的边缘，这一历史教训我们永远要记取。而且只有使土地真正商品化，才有利于土地的流转和集中，形成一定的规模经济。
（三）对土地进行整理，逐步发展适度规模经营。依据土地利用总体规划，采取行政、经济、法律和技术手段，对田、水、路、林、村等进行综合整治，调整土地利用结构，增加可利用土地面积，提高土地利用率和产出率。如调整农业结构，归并零散地块；严整土地、改良土壤；道路、沟渠等综合建设；归并居民点，乡镇企业等；复耕废弃土地；划地界、确定权属；改善环境，维护生态平衡。
借鉴国外经验，应制定《土地继承法》，把原来的土地平均继承法改为一人继承的办法。防止土地越分越细，不利于农地耕作。
逐步发展适度规模经营。邓小平同志1990年指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远观点看要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这又是一个很大的进步。”我国一些地方在完成第一个飞跃之后，按照“三有利”原则，积极探索第二个飞跃。根据国内外经验，发展适度规模经营必须具备一定条件，如大部分农业劳动力已向非农产业转移；农民收入很大一部分来自非农产业；集体经济比较稳固；干部管理能力比较强等。特别要强调，要尊重群众自愿，切不可强迫命令，一哄而起。现在各地试行的方式有：（1 ）土地股份合作制。以股份为纽带，把已经分包到户的土地及其他财产一起集中起来组成有限公司，然后按投入股份进行分红。（2）两田制。 把土地分为“口粮田”和“责任田”。前者按人均分，无偿使用，只负担农业税；后者实行投标承包，统一经营，承包者负责农业税和承包费。（3 ）统一经营。集体经济成立农业专业队，统一经营土地，产品归集体所有，务工务农劳动力可取得同样报酬。（4）扩大家庭经营的规模。 近年来，我国有些家庭经营的规模，通过租赁承包等各种方式扩大了经营规模，取得了良好的经济效益，受到了农民群众的欢迎。
（四）注意保护农地资源，维持生态平衡，走持续发展农业的道路。世界上许多国家都经历了自由开垦，石油农业阶段后，土地资源遭受到严重破坏后才认识到必须保护土地资源。如前所述，像美国就制定一系列法律文件，注意环境保护，维持生态平衡。有些国家还采取了保护性耕作法，防止水土流失；采取轮作制以保护和增强地力；停耕部分土地，种草种树保护水土；围栏放牧等。七八十年代以来，国际上普遍提出发展生态农业、走持续发展的道路。因此，我们要借鉴国外在农业中重视生物、环境作用，维持生态平衡的观点，结合我国实际情况，运用生态学经济原理和系统工程方法，把现代科学技术同传统农业的精华结合起来，通过资源自然景观的合理开发与建设，实现生态与生产的良性循环，达到高产、优质、高效与农村经济协调发展的目的。这些年来，我国各地从自己实际情况出发，运用生态经济学的观点，已创造出许多先进典型，我们进一步大力宣传和提倡，使之成为全民的共识。
（五）注意保护和开发耕地以外的大片土地。 我们既要珍惜现有14亿亩多的耕地，也要注意保护、利用其他大片土地。如前所述，我国还有草场43亿亩、林地18亿亩以及大量的滩涂地，这都是十分宝贵的土地资源。可是，我们过去总以为我国“地大物博”，自然资源可以“取之不尽，用之不竭”，走着一条高投入低产出、高消耗低效率的粗放经营的道路，浪费了大量资源。在我国的西北、华北和东北已经形成了长达万里的风沙危害线，近1／3国土受到风沙的威胁。许多地方沙进人退的现象十分严峻。我国森林资源遭受严重破坏，每天约5.5 公顷的森林消失，全国136个林业局中已有61个局处于过量采伐状态，25 个局已无树可采，我国森林覆盖率只有13.9%，人均森林蓄积量仅为世界水平的1／10。由于不合理的采伐、乱砍滥伐、森林火灾和病害的原因， 全国每年有2250万亩有林地变成了无林地。由于森林的破坏，致使这些年来我国不少地区水旱灾害频繁发生。1981年夏季，四川发生特大暴雨，全省130多个县受灾，尤其是盆地内森林覆盖率不到1%的20个县，全都是重灾区。我国虽有43亿亩草场，但由于没有很好保护，载畜力很低，而且荒漠化的现象十分严重。据统计，我国每年约2460平方公里土地荒漠化，相当于一个中等县的面积。
严酷的事实教育了人们，必须重视植树造林，改良草场，注意保护自然资源。多年来，各地已涌现出不少先进典型。如湖南邵阳的南山牧场，利用当地83亩多草场，养牛养羊，搞农工商一条龙，每年创产值超千万，受到各方面的好评。河南兰考县在焦玉禄的精神鼓舞下植树造林，改良沙荒地，使全县人民脱贫致富已成为尽人皆知的先进典型。
注意保护开发利用耕地以外的土地还是大有可为的。
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