多元主体的社会组织协同治理模式研究，本文主要内容关键词为：主体论文,模式论文,组织论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：2095-7017(2016)02-0034-06 在我国传统政府管理模式中，一元主体下的行政垄断与各个部门间的行政碎片化，使得政府在解决公共消费需求全面快速增长与公共产品短缺这一突出矛盾时，效果并不尽如人意，从而导致了人的自身发展受到限制和约束，阻碍了公共利益的进一步增长。中共十八大报告明确提出了“要发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合”的任务。现在的问题是，在我国社会管理体制日益走向多元治理的社会管理新模式背景下，在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的基层社会管理格局中，如何有效整合社会组织的各种分散功能，使它们发挥各自功能优势，充分配合工作。这对于满足基层社会公共物品、公共服务的均等化和有效供给，实现公共管理事务效益的最大化尤为关键。重点分析和研究这一问题对提升社会组织公共服务的质量和效率具有重要的理论指导意义和实践参考价值。 一、文献简述 从1971年德国学者哈肯(Haken)在系统论中提出了协同的概念以后，许多学者沿着他的思路将这一思想应用到社会管理领域，并扩展至政府与社会组织、个体在基层社会治理中的资源共享及协作运营。较早期的研究大多集中于协同治理过程中政府与社会组织以及社会组织之间在具体领域、具体条件下角色如何定位、关系如何安排等，另外还有部分研究关注的是社会组织协同治理效率不彰的影响因素[1][2]。由于后续的研究逐步认识到构建社会组织协同治理模式的重要性，一部分学者开始将研究重点转移到通过案例的实证研究来构建协同治理模式上来。如以Macedonian自治为个案的研究，指出了国家政治经济实力、地方和民族精英能力及国际组织积极介入的有效协同促进了民间社会组织的可持续发展(Stefan，2001)[3]。以巴西亚马逊水资源政策为对象的研究，提出了区域社会组织联盟与民间社会资本互惠共生的协同治理模式(Scholz，2008)[4]。 在国内研究方面，虽然越来越多的学者认识到社会组织协同治理的重要性，但人们在实际研究上并没有真正把握协同治理对社会组织提升自身能力的作用机制，大多停留在泛泛的意义和作用的介绍上，如强调社会组织协同治理对执政党和地方政府的生存和发展、对城市社区民主治理机制的创新、对基层乡村自治水平的提升的重要意义，同时对于社会组织协同治理的困境及其内因作了理论反思[5][6]。正是由于破解社会组织协同治理困境的现实需要，个别学者从信任关系、主体机制等层面提出了社会组织协同治理格局实现的前提条件，并提出了政府主导型、多层面合作型等社会组织协同治理模式的初步构想[7][8]。研究构建行之有效的社会组织协同治理模式，并使之更为有效地参与社会管理从而最大化地满足基层民众多样化的社会需求在学术界已经形成共识[9][10]。 国内研究由于大多习惯于从宏观政治理论(主要是国家与市民社会之间的关系)的视角或微观管理视角以及意识形态的立场出发展开讨论，忽视了从中间层次即组织层面的实证研究，而国外的案例研究的可借鉴性由于国情不同难免有所不足。因此，本研究分析“免费午餐项目”的治理模式，提出多元主体的社会组织协同治理模式，旨在更为有效地整合社会组织的优质资源，实现社会组织全面协同发展的1+1＞2效应，更好地满足基层民众的需求。 二、案例研究：免费午餐项目 (一)案例研究设计 为探索社会组织协同治理模式，本研究选取“免费午餐项目”作为典型案例进行社会组织协同治理研究。在案例选择上，“免费午餐项目”具有典型性。首先，参与“免费午餐项目”的社会组织较多，募集的资金额、受益的人数较大，其治理模式的成功经验具有典型意义。其次，突发事件能够催生出社会组织集体形成自我管制制度。2011年“郭美美事件”给公益类社会组织的资金募集带来重大影响。2012年1月，新浪微博登出“免费午餐项目”因涉嫌洗钱遭中纪委调查的谣言，引发公众对“免费午餐项目”的质疑。2012年2月免费午餐官网正式运行，2013年7月进行了改版，项目信息披露更为全面，标志着参与项目的社会组织建立了内生保护制度。因此，对于“免费午餐项目”中关于社会组织协同治理模式的分析和对其内生保护制度的设计思路的思考，有利于推动社会组织协同治理理论的发展。 为提高案例研究的信度和效度，本研究多渠道获取案例研究数据。数据主要来源于文字资料和访谈，包括：下载于中国社会福利基金会负责的免费午餐官网的报道41篇，基金会文件6份；下载于中国知网数据库的相关论文11篇；通过百度检索收集人民网、新华网等新闻媒体所收录的新闻报道85篇。在了解“免费午餐项目”运行模式的基础上，对“免费午餐项目”的重要合作伙伴，三家发起媒体之一的《都市快报》的有关负责人进行访谈，补充完善所需材料。 (二)免费午餐项目的协同治理 2011年2月，国务院发展研究中心中国发展研究基金会一项关于中国贫困地区学生营养状况的调查报告揭示，中西部贫困地区儿童营养摄入严重不足，受调查的学生中12%发育迟缓，72%上课期间有饥饿感；学校男女寄宿生体重分别比全国农村学生平均水平低10公斤和7公斤，身高低11厘米和9厘米。该报告指出，中国儿童贫困将导致未来人力资本的巨大损失，形成贫困代际传递[11]。 2011年3月，《凤凰周刊》记者邓飞在贵州山区发现小学生因中午没饭吃，忍饥挨饿的现象，就会同《都市快报》、《黔中早报》等媒体，到贵州实地探访考察了5所山区学校[12]。2011年4月2日，国内数十家主流媒体与中国社会福利基金会等社会组织联合发起免费午餐基金公募项目，倡议每天捐赠3元为贫困学童提供免费午餐，发布捐款账号，同时免费午餐在微博上线。自2011年4月正式启动至2015年11月，“免费午餐项目”募款达到1.69亿元，已使400多所学校的学生享受免费午餐，“免费午餐项目”已经成为家喻户晓的全国性公益项目，更直接影响国务院启动实施农村义务教育学生营养改善计划，大规模改变中国乡村儿童营养状况。 “免费午餐项目”结合中国慈善事业特点，在借鉴国内慈善组织工作经验的基础上，形成了独特的治理模式。具体而言： 1.建立清晰明确的组织目标。一是项目目标明确。“免费午餐项目”的口号是每天捐赠3元为中国贫困地区的学童提供免费午餐，其目标是致力于帮助中国儿童免于饥饿，健康成长。二是实施地点明确。项目的实施地点限定于贫困地区的小学。三是受助对象明确。受助对象确定为贫困地区的小学学生。四是资助额度明确。资助每个学生一年9个月，每月22天，每餐3元的免费午餐。 2.搭建组织交流互动平台。中国社会福利基金会、中国青少年发展基金会、招商局慈善基金会等社会组织，《都市快报》、《黔中早报》等数十家主流媒体参与了“免费午餐项目”，促进了社会组织间良好的交流与互动。一是加强网络的信息交互。“免费午餐项目”与新浪网合作，开通免费午餐新浪微博，开通了微信，并建立了项目官方网站。二是构建“免费午餐项目”的组织架构。2012年10月，项目决策机构——免费午餐基金管理委员会获民政部批准，负责专项资金募集、项目落实和制定实施年度预算等全面工作，下设秘书处及执行部、稽核部、财务部等部门，聘用了一批专职工作人员和兼职工作人员。2014年相继成立学校服务中心和支持中心。三是举办免费午餐公益宣传活动。“免费午餐项目”执行团队制作了项目公益宣传片，聘请影星马伊琍担任项目形象大使，歌星谭咏麟等为项目创作了主题曲。 3.积极利用网络交易平台。2011年7月，由中国社会福利基金会免费午餐基金、新浪微博和凤凰周刊联合发起的“免费午餐”淘宝商城公益店正式上线。网友在线拍下并支付一个标价为3元的虚拟物品，就可为贫困山区的学童提供一顿免费的午餐。2014年1月，免费午餐基金在支付宝钱包平台的捐赠渠道正式上线。2014年3月，腾讯公益微信服务号捐赠平台——免费午餐专项正式上线，人们可以通过手机在线随时随地捐助。网络交易的便捷大大促进了项目的资金募集进度，同时扩大了项目的影响力。 4.信息透明增强社会信任。“免费午餐项目”奉行不透明不拨款原则。已实行免费午餐的学校，大多在新浪微博公布每日采购账目及学校近况，接受志愿者及广大网友的监督。“免费午餐项目”执行团队在受助学校所在地招募志愿者，一旦收到举报，志愿者第一时间赶赴现场核实。项目鼓励网友、驴友、热心人士暗访受资助学校，并依靠当地主流媒体的支持强化监督力量。此外，免费午餐官方网站为每笔善款的去向的查询提供服务，并及时披露了受资助学校的就餐人数和拨款额度等信息。 5.社会组织治理主体多元。参与“免费午餐项目”资金募集和项目实施的负责机构除中国社会福利基金会外，还有都市快报免费午餐公益项目(设在杭州市慈善总会)、黔中早报免费午餐项目(设在贵州省青少年发展基金会)，它们也负责募集资金，划拨款项，并监督项目的实施。三个支持型社会组织的运作既有配合又相对独立，任务分工明确。 三、案例分析与模型构建 协同治理理论倡导多元主体在治理过程中平等参与、协同合作与共识达成。归纳“免费午餐项目”案例，结合治理理论和协同理论，本研究提出以下命题： 多元主体的社会组织协同治理制度和其他治理制度一样，在没有威慑性的压力下是不会成功的。社会组织协同治理主体——支持型社会组织的权威源自它们的身份和拥有的资源，或其他社会组织对它们的尊重和敬佩。依靠这种权威，它们能够有效影响并赢得其他组织的信任和支持。“免费午餐项目”的发起人邓飞，现为《凤凰周刊》编委、记者部主任。在发起“免费午餐项目”之前，邓飞掀起的“微博打拐”、报道的“官员机场堵截上访民众”等事件曾在社会上产生了巨大影响，他也因此赢得较高声望，他所在的刊物和他本人曾先后获得天涯社区2008年最受欢迎的媒体和记者，2010年新浪微博、腾讯网、天涯社区年度记者，2010年《南方周末》年度传媒致敬等荣誉。2013年邓飞获得第四届中国消除贫困奖创新奖和“CCTV年度慈善人物”称号。2014年邓飞获达沃斯经济论坛“2014年全球青年领袖”称号。作为“免费午餐项目”的主要执行主体之一的中国社会福利基金会是经民政部批准的全国性公募基金会，其业务主管单位也是民政部，在国内慈善组织中具有较高的威信。杭州市慈善总会位于经济发达的浙江省，其资金募集能力较强，开展的利群阳光助学行动、春风行动持续时间长且具有较高的知名度和较大的社会影响力。贵州省青少年发展基金会(简称“贵州青基会”)自成立起至2015年6月，已累计募集公益资金逾12亿元人民币，援建希望小学1973所，希望食堂(宿舍)286间(所)、希望厨房300余所，资助各类家庭经济困难学生近30万名，为农村小学培训教师3300余名，在贵州省内具有较高的知名度和社会地位。邓飞和中国社会福利基金会、杭州市慈善总会、贵州青基会同参与免费午餐项目的各地媒体及社会组织协同作业，增强了社会组织协同治理制度的可执行性。 命题1：多元治理主体的权威有助于提高协同治理效应。 社会组织通过引入治理理念来突破科层制行政思维与竞争性逐利心理，提倡合作各方自愿平等参与，达成协同共识，促进集体行动，优化绩效评估，共担合作责任。参与“免费午餐项目”的社会组织按照统一的计划或意图，充分调动、周密组织和有效地协调各种力量，密切配合，汇聚资源，形成整体力量，协调一致地实施项目。参与“免费午餐项目”的社会组织目标清晰，职责明确，各组织在规定的地区内有序推进项目实施。 命题2：社会组织战略协同有助于提高协同治理效应。 社会组织协同治理的作用方式主要体现在管理工具的协同方面。一是制度协同。支持型社会组织运用自身权威或联合其他组织，设计正式或非正式制度，并保证其执行，收到良好成效。由于制度总是依靠某种惩罚而得以贯彻的，“免费午餐项目”在处理违规问题时，注重使用非经济手段，包括承诺、声誉机制的使用等。经济手段方面，以停止资助、追回已拨付资助款为主，以处罚为辅。处罚性的执行促进各组织接受自我管制的制度，提高对项目制度的顺从。二是组织协同。通过设立专门组织，组建精简高效科学的决策系统，并建立带有某些专项功能的区域公共基金，缩小合作伙伴之间的发展差距，强化合作的根基层、次与力度。如“免费午餐项目”依托中国社会福利基金会，组建了免费午餐基金管理委员会。三是监管协同。“免费午餐项目”的执行得到社会组织的积极参与，如车友会、环保组织、青基会等社会组织的志愿者根据项目要求，就近暗访受资助的学校，查看项目的实施情况。同时，社会组织通过微信及时反馈项目实施情况，确保项目得到有效执行。 命题3：社会组织管理协同有助于提高协同治理效应。 建立便捷整齐划一的业务模式是社会组织协同治理的关键。社会组织基于资源协同的思想设计，直接或通过中介整合各类优质资源，使业务过程达到高效、协作的目的，提高组织满足社会需求的能力。“免费午餐项目”的主要业务是资助中国贫困地区小学生的午餐，由于新浪微博和大量的地方新闻媒体的介入，社会组织可以通过当地媒体的支持，整合地方政府、社会组织和个人的资源，提高项目实施的效率和效益，扩大项目的社会影响力。如“免费午餐项目”与湖南省新晃县、湖北省鹤峰县等地签署合作协议，形成政府与民间组织协同共治的模式。“免费午餐项目”的资金捐助通过淘宝、微博和中国社会福利基金会专用账户，资助方式简单方便，手续办理便捷快速。此外，参与“免费午餐项目”的社会组织使用统一的LOGO和宣传片，使得参与“免费午餐项目”的社会组织的慈善行为相同或相近，并得到社会的广泛认同。 命题4：社会组织业务协同有助于提高协同治理效应。 社会组织良好的信息交流，将会增强组织协同治理效果。“免费午餐项目”的宣传主要依托参加项目的各地媒体。作为项目执行的重要主体，各地媒体对项目进行了大篇幅、持续的追踪报道，在社会上引起较大的反响，也促进了社会组织之间的交流。免费午餐官网定期发布项目活动动态、学校动态、捐助动态，有助于社会组织尤其是慈善组织对“免费午餐项目”的了解，产生认知上的一致，积极参与捐助活动。此外，“免费午餐项目”通过微博实现了资金使用公开、透明、实时公布，定期向社会发布由第三方审计机构对项目进行审计后形成的年度审计报告，有效地预防和制止了贪污挪用等行为，得到越来越多的信任和支持。 命题5：社会组织信息协同有助于提高协同治理效应。 基于以上分析，本文构建了多元主体的社会组织协同治理模式的概念模型，如图1所示。