国土规划制度的一个跨国比较，本文主要内容关键词为：国土论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078(2008)02-103-15
针对我国目前快速工业化、城市化过程中存在的许多问题，如城市化的盲目性，区域开发的无序性，和对资源、土地的过度、甚至掠夺性开发，国家在十一五规划中提出了编制全国主体功能区规划，并在2006年中央经济工作会议中提出了“分层次推进主体功能区规划工作，为促进区域协调发展提供科学依据。”2007年7月，发布了《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》。据此，2007年形成国家主体功能区规划的初稿，同年12月报国务院审议。省级主体功能区规划也在2007年全面开展基础研究工作，并将于2008年11月形成送审稿。可见，主体功能区规划工作已进入了全面攻坚的关键阶段。按照国务院的文件，进行主体功能区规划是“全面落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措。”①的确，这是涉及经济发展和人民生活福祉的大事。我国的国土规划工作虽已进行多年，但迄今未形成成熟的体系和对疆域的全覆盖。这次提出以主体功能区为核心，制定覆盖全疆域的综合国土规划，无疑是一项极具前瞻性和创新性的政府作为。对这项重大的政府行为，应从法律和制度的角度予以关注。因为，在市场改革历时已三十载的今天，任何一项重大政府作为都应尽量做到政府与市场、个人利益与集体利益的良好平衡以及民主、科学与法治原则的有效统一，而不应该单方面强调在某一领域政府管制权力的扩大。在国土规划中恰当借鉴国际经验，落实民主和法治的原则，实现民主性与科学性的良好结合，将对整个主体功能区规划的成效具有关键影响，并将在相当程度上体现我国在“科学发展观”指导下建设和谐社会以及从管制型政府向服务型政府转型的成果。国内当前研究国土规划的文献主要集中在技术领域，从法律和制度的角度对国土规划，特别是对国土规划制度跨国比较的有力度的研究还比较鲜见。希望通过本文的探讨，引起更多的专家学者的研究思考。
本文旨在对我国和以德国、美国为代表的不同国土规划模式的典型经验进行比较，重点探讨两种国土规划模式不同的法律与制度安排，分析其成因及效果。论述中不可避免地会涉及一些具体的规划内容，但关注的重点是制度与法律安排，而不是具体的规划技术。美、德两种规划体制存在巨大差异，但同时又具有民主、科学与法治原则有效结合的共性；且两者均较好地依托本国实际，实现了个人利益和集体利益的不同取向的平衡。历史中的城市作用和相关文化传统，以及主导的政治意识形态能够较好解释这些差异。相比之下，我国现存的规划体系还存在诸多制度性缺陷，主要体现在民主参与和法治规范的相对缺失，以及对个人权利的保护和救济、对实现个人与集体利益的有效平衡缺乏重视。希望本文的讨论能为在我国建立一个国土规划的好的制度框架提供一定借鉴。
一、国土规划制度的跨国比较
我国的国土规划工作从20世纪80年代初期开始，大致经历了三个阶段。第一个阶段自1981年决定搞国土规划开始，以当时的国家建委，和在国土局于1982年划归国家计委后，以国家计委为主，在一些地区进行了国土规划试点。1985年，国家计委开始编制《全国国土总体规划纲要》，于1989年基本完成。至1993年，全国有26个省市完成了国土规划的编制。但是，这些规划由于种种原因均没有得到很好实施。90年代的相当长时间里，国土规划处于停滞状态。第二个阶段是1998年机构改革新成立了国土资源部，并明确将国土规划定为国土资源部的重要职能之一。自2001年起，国土资源部开始在若干省市进行国土规划试点。②近年来规划领域取得了不少成果，但总体来说，国土规划的功能和重要性还停留在理论阶段，还不具备许多国家国土规划的崇高地位。有学者认为国土规划权威性的缺失与我国的政治经济体制有关，表现在国民经济与社会发展中长期规划，而不是国土规划，才是最具战略性和权威性的规划。③第三个阶段是2007年以来以主体功能区规划为标志的新一轮规划。
按现有法律，我国的规划体系的主干由三部分组成：城市总体规划；村庄和集镇规划；土地利用总体规划。其中城市总体规划按1989年的《中华人民共和国城市规划法》（以下称《城市规划法》）进行。按《城市规划法》规定，城市规划在国务院城市规划行政主管部门和省级政府编制的全国和省级城镇体系规划指导下，主要由城市政府编制、实施。城市规划实行分级审批制度，直辖市城市总体规划由国务院审批，省会城市和大城市总体规划由省政府审查后报国务院审批，县总体规划报上级市政府审批；同时，以上总体规划报上级政府审批前，须经同级人大或其常委会审查同意。城市详细规划则由同级政府或同级政府城市规划行政主管部门审批。城市政府可以对总体规划进行局部调整，报同级人大常委会和原批准机关备案；但重大调整须经同级人大或其常委会审查同意后报原批准机关审批。城市规划的目标，按《城市规划法》的规定，是“为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设。”在城市规划区内进行的建设，必须向城市规划行政主管部门申请建设工程规划许可证；需用地的，还须申请建设用地规划许可证。
村庄和集镇规划的依据是1993年的《村庄和集镇规划建设管理条例》（以下简称《管理条例》）。该条例适用于城市规划区外的村庄、集镇的住宅、企业、公共设施和公益事业建设。目的是“加强村庄、集镇的规划建设管理，改善村庄、集镇的生产、生活环境，促进农村经济和社会发展。”村镇规划由乡级政府编制，其总体规划和集镇建设规划须经乡级人大审查同意，由乡政府报县政府批准；村庄建设规划由村民会议讨论通过，由乡政府报县政府比准。经乡人大或村民会议同意，乡政府可对以上规划进行局部调整，并报县政府备案。
土地利用总体规划则根据1986年颁布，后经1998、2004年两次修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）编制。按该法规定，各级政府负责编制本级土地利用总体规划，下级规划不得违反上级规划。土地利用总体规划也实行分级审批制，审批主体分别是国务院、省级政府和省级政府授权的市级政府。贯穿土地利用总体规划的原则是严格保护耕地，提高土地利用率，统筹安排各类、各区域用地，以及保护生态环境，保障土地的可持续利用等。同时，该法规定了城市总体规划、村庄和集镇规划应与土地利用总体规划相衔接，前者不得超过后者确定的建设用地规模。也就是说，后者主要管住的是土地的供给，前者则是对土地的使用进行具体规划。各级政府按照相同程序，以土地利用总体规划为根据制定土地利用年度计划，其执行情况由省级政府向同级人大报告。对土地利用总体规划的修改，由原批准机关批准。
以上是我国现有的国土规划法规体系，也是国土规划的基本制度框架。此外，还有改革以来国务院及有关部门就国土规划或区域、流域规划发布的一系列文件。④但这些文件有的是部门规章，有的属具体的行政行为（如关于区域和流域规划的批复、通知等文件）。其法律地位较低，不能看作是国土规划基本制度的一部分。从以上回顾，可看出我国规划体系的特点：首先，规划自上而下，等级分明，具有高度的中央集权特征。这种集权主要体现为审批权的按等级集中。在规划内容上，只有《城市规划法》明确规定了各地规划受国务院编制的全国城镇体系规划指导，村镇规划和土地利用总体规划并未规定国家级的规划指导。因此，似又表现出地方的各自为政。其次，规划制定和执行完全由行政部门主导，立法机关的职责弱化为听取报告和审议，对公共参与更无应有规定。对专家论证和专家咨询也无制度上的安排，导致实际工作中是否允许公众和专家的参与，这种参与能起什么作用，可能出现很强的任意性。再次，国土规划本身缺乏系统性，表现在没有一个覆盖全国和城乡的综合性国土战略规划。现有的规划虽与国土利用总体规划相衔接，要求逐级报批，但由于没有全国性和区域性的综合规划，这种衔接和报批往往不能实现全国范围的统筹与协调，而表现为各地规划的杂乱无序。特别是在以GDP为中心的发展模式下，各地规划以工业化、发展当地GDP为中心，内容严重趋同，缺乏合理的地域区分，导致城市化的盲目性和区域开发的无序性。此外，因规划的制定和执行权均集中于建设、国土等少数行政部门，决策程序不透明，缺乏公共参与和有效监督，导致规划领域的权力寻租和腐败。
全国主体功能区规划是建国以来第一次由国务院作为重要政府工作部署的、在全国范围开展的综合性的空间规划工作。由于现有规划体制存在上述缺陷，这一全国性综合规划的提出就显得及时和必要，它将为我国未来城市、农村、区域和流域等所有国土空间具体规划提供依据和规范。但是，一项规划的制定并不一定会带来整个规划制度的变革。规划的长期有效，有赖于一个好的规划基本制度的建立。因此，有必要以制定全国主体功能区规划为契机，认真研究世界主要国家规划制度的成熟经验，为我国国土规划基本制度的改革和创新做好准备。
二、美国与德国：两种规划模式的代表
美国和德国有着对比鲜明的城市和土地使用风貌和不同的生活方式。美国的城市中心常常较为破败，或刚从破败中复苏；德国的城市中心高度繁荣，聚集着发达的商业、公共交通、文化和娱乐设施。美国的中产和富有阶层往往分散居住在城郊无数的小镇上，拥有宽敞、独栋的花园洋房；德国的同等人群则更多地聚居在城市中心的公寓里。美国的城市周围散布着星罗棋布的小城镇群，并以高速公路相贯通；德国的城市则被郁郁葱葱的森林、绿化带和农场隔开。作为现代规划的发源地，德国在国土使用方面取得了许多美国没能取得的成就，包括造就了适宜居住的城市空间；防止了城市蔓延(urban sprawl)和对城市周边绿地的侵蚀；为全体国民提供了良好的教育、医疗、娱乐、商业和公共交通体系，等等。不同的土地使用模式，反映了不同的国土规划制度和土地使用哲学。
（一）美国的国土规划体系
严格来说，美国并不存在一个全国性的国土规划体系。美国的土地使用规划，几乎全部是在地方层面自发进行的。这个体系的鲜明特点是：规划以市、镇一级的地方政府为主，联邦和州政府介入较少；土地使用缺乏综合规划，而有限的规划又缺乏较高层次的统筹和协调；土地使用规划的核心目标是保护私人的生活空间，尤其是独户住宅(single family home)不受侵犯；规划的主要工具是对土地的不同用途进行分级分类(zoning)，并按级实行保护和限制。
1.基本制度安排
首先，在美国法律中，国土规划的权力属于典型的由州政府拥有的“警察权力”(police power)。
何谓“警察权力”？美国的联邦和州宪法未作明确定义，一般说来，警察权力是指政府运用广泛的规制手段，在宪法约束下促进“秩序，安全，健康，道德和社会的一般福利”的权力。⑤土地规划权一开始就是由各州行使的地方权力。在实践中，绝大多数的州又选择了将这一权力授予市、镇一级的基层政府具体运用。在美国，只有联邦和州是两级主权实体，市、镇不是主权实体，没有独立的权力来源。因而市、镇的土地规制权力必须得到州的法律授权。上世纪20年代以来，各州都通过了基于统一蓝本的土地规划授权法案，⑥各市、镇也在法案的明确授权下，纷纷制定了规划条例(zoning ordinance)，在法律上成为了土地规划的主体。⑦
在土地规划的立法和实施过程中，美国比较重视公共参与和民主程序，并为个人权利的保护设立了救济机制。规划条例一般由市、镇等地方政府的立法机关（通常是民选的市议会city council）制定。制定过程中，须举行公共听证会，对条例的后继修改遵照同样的听证程序。而当修正案受到20%受影响的财产所有者的反对时，该修正案须在立法机关获得3/4多数方能通过。授权法案规定地方上必须设有两个专门从事土地规划的机构：一个是规划委员会(zoning commission)，主要职能是起草地方综合规划和地方规划条例，举行公开听证后将审议稿提交立法机关审议，由立法机关进行表决并颁布。规划委员会的成员通常为本地公民，由市长任命。委员会同时聘请规划专家为顾问，帮助规划的编制和条例的起草。在这个机制下，公民代表、专家、政府以及一般市民（通过听证程序）的利益和意见在规划过程中都能得到代表，体现了民主性和科学性的结合。另一个机构是调整委员会（board of adjustment，也称规划上诉委员会
虽然有良好的微观层面的制度规范和制衡，美国的国土规划主要是市镇一级地方基层政府的行为。由于市镇政府互不隶属，而规划权力一般又不归属地区或州级政府，这就决定了美国国土规划缺乏较高层次的统筹协调。上世纪60-70年代发生了一场“静悄悄的革命”(the Quiet Revolution)，试图在一定程度上改变这种完全地方化的土地规划。⑧这场革命以1961年夏威夷通过的美国第一部州级土地使用规划法律为序幕，逐渐蔓延到缅因、佛芒特(Vermont)、纽约、俄勒冈数州。⑨这一轰轰烈烈的环保运动也催生了联邦政府的几部环保法案，这些法案对全国范围的土地使用从环保的角度进行了限制。⑩这场革命的基本方向是让美国的土地使用规划在州和联邦的范围达到一定程度的统筹协调。但70年代中期后，随着保守势力的回潮，这场革命渐归沉寂。直到今天，美国仍未建立全国性的规划体系。美国的国土规划仍是一个以市、镇为主体，各自为政、缺乏统筹协调的地方性规划体系。
2.规划的目标和手段
美国土地规划的主要工具是对土地用途的分类分级规制：首先，它将住宅用途与其他用途区分开来；其次，在住宅用途里，又将独家独户的住宅与其他住宅区分开来。这种规制的核心目标是保护美国式的家庭生活空间。
用途区分(separation of uses)是美国土地规划的首要工具：在众多相互冲突的用途里，主要用途被从高到低分作几大类。最高的用途是对其他用途最没有妨害的用途，最低的用途则是对其他用途妨害最大的用途。将土地按用途的高低划入不同的区也被称作“尤克利德规划”(Euclidean zoning)——后者的名字来源于美国最高法院认定规划是警察权力的合法使用的经典案案例。(11)在尤克利德体系下，住宅是最高用途，其中独户住宅又高于双户住宅，后者又高于多户住宅如公寓。紧挨住宅后的最高用途是商业用途，商业用途又按高低依次划分为C-1（便利店）、C-2（区域购物中心）、C-3（市中心商业街）等。工业用途是最低用途，并进而细分为轻工业和重工业用途。详细的区分见图1。
图1 用途区分图
用途区分中的一个基本原则是累积原则(the principle of cumulative uses)，即高用途可以存在于低用途土地上，但低用途却不能存在于高用途的土地上。例如，在一个被划作公寓用途的区，可以建设独户和双户住宅，但不能进行商业和工业开发。但累积原则并不是绝对的，某些情况下，低用途也可排斥高用途。比如，许多地方的规划条例明确禁止在工业园区进行住宅或商业开发。这类条例又称作“非累积性”条例(noncumulative ordinances)，其目的在于保障工业用地，防止用途冲突。
以上以尤克利德模式为主要内容的美国规划模式把对住宅，尤其是对独户住宅的保护作为整个土地规划的核心目标。在尤克利德一案里，美国最高法院即认为规划的最高目标应是“创造和维持这样一个居民区，在这个居民区内，一切工商业用途，包括酒店和公寓在内，都被排除在外。”(12)这显然反映了美国鲜明的文化特色，即对田园诗般的静谧生活空间的高度珍惜。时隔25年后，最高法院对这一理想的静谧生活空间作了进一步的阐述：“有着宽敞庭院，居民稀少，车辆受限制的安静空间是满足家庭需要的土地使用规划的合法指引……警察权力不限于用来消除脏、乱、差。它也完全应该用来制定规划，让家庭价值、年轻一代的价值、静谧的空间和清新的空气一道使得被规划的区域成为人们的庇护所。”(13)
（二）德国的国土规划体系
德国规划体系在基本制度安排、核心目标和主要手段方面均与美国形成鲜明对比，体现了高度的综合和统筹。核心目标是在全国范围内实现生活条件的均等化。主要手段是以德国式的中心城市体系为基础，以建设许可证为手段，将开发主要限制在基础设施完备的中心城市。
1.基本制度安排
德国的规划体系由三个层次构成：国家、州、地方。在等级分明的规划体系中，低级规划须与高级规划相符。与美国以地方为主、高度分散的规划体系相比，德国体系具有高度的综合、统筹与协调。德国联邦和州级政府在规划体系中的核心作用，也与美国联邦和州级政府的基本不作为形成鲜明对比。
A.国家规划
根据德国宪法，联邦政府无权对土地使用进行具体的综合规划；联邦政府的权力在于通过“框架性立法”(frameworklegislation，Rahmengesetze)为州和地方政府的具体规划提供指引。(14)1965年通过的《空间规划法》(the Law on the Ordering of Space,Bundesraumordnungsgesetz)正是联邦政府的这一框架性立法。该法为全国范围的土地规划设立了目标和原则。
联邦共和国的全部空间的发展须兼顾自然条件、人类发展，以及经济、基础设施、社会和文化需要，并须兼顾以下原则：(1)最好地服务于人格的自由发展；(2)保证生活所需的环境要素得到保护、维持和发展；(3)给未来长期使用预留选择；(4)提供或导致全国全体人民生活条件的均等化。(15)
在订立以上目标和主要原则之外，联邦政府进行国土规划的第二个重要手段是对全国各级规划进行统筹协调。《空间规划法》规定全国范围内的统筹规划和有序协调是实现“生活条件均等化”目标的主要手段。负责这一统筹协调职能的部门是联邦土地使用规划、建设和城市发展部（the Federal Ministry of Land Use Planning,Building,and Urban Development，以下简称联邦土地规划部）。其主要职责是对联邦和州政府的土地使用规划进行统筹协调，撰写空间规划报告，对国土规划的总体趋势和优先顺序进行评估。国土规划部统筹协调的职能主要由一个部际委员会执行，该委员会由联邦国土规划部和各州相关部门的代表组成，以确保各州之间以及各州和联邦政府之间在规划上的协调。国土规划部下设的另一个重要机构是空间规划委员会（the Council for Raumordnung，以下简称规划委）。规划委的成员包括地方政府、科学界、规划界、商界、农业、林业、劳工、生态、体育团体方面的代表。这个委员会广泛代表了社会各方的利益，将自上而下的要求与自下而上的需要综合平衡，统筹兼顾。比如，规划委设计了一套标准化的指标体系，用来衡量不同区域的最低经济、生态和其他标准。而衡量和制定最低标准体系，正是服务于“生活条件均等化”这一总体目标。
B.州级规划
联邦政府的国家级规划主要有两个功能：一是制定全国性的规划总体目标和主要规划原则，二是对全国各级规划进行统筹协调，综合平衡。即，联邦政府设立的是国土规划的框架，具体的规划内容是由州级规划填充。《空间规划法》规定，各州必须制定综合规划，以实现法律规定的总体目标。
州级规划一般要制定一个15至20年的长期土地利用规划(Landesentwicklungsprogramm)，其主要内容是对空间发展的有序引导。它一般以立法的形式由州议会通过（但也有些州以条例或规章的形式颁布）。这个规划的最鲜明特色是将所有的市镇划入一个中心城市体系，并以此为核心，将全州的土地划分为若干区域。德国的中心城市体系一般由四级构成：主中心、中等中心、小中心、非中心。中心城市体系的任务是将有限的公共资源，以及不同类型、不同层次的开发引导到特定地域，最终使全体公民在居住地的合理距离内都能享受到工作、社会、文化、教育等一系列机会。(16)在这个城市中心体系中获得不同级别的划分就决定了这个城市在整个区域中的定位，以及它所能得到的不同层次的开发。比如，中心城市基础设施完善，公共服务发达，有能力支持大规模人口的生活、文化和就业需要，大规模、高强度的开发相应地都集中在大城市。其他较低层次的中心只允许满足周边人口工作和服务的需要而进行有限的开发。非中心城镇的发展一般不允许超出已有边界，不能进行大的开发，因而只会得到最低限度的公共投资。(17)使中心城市有能力向周边区域提供服务，州一般会向中心城市提供财政补助。同时，为确保生活条件的均等化，法律还要求建立发达的公共交通网络，使次级中心和非中心城镇的居民能够便利地到更高级的中心城市获得各种服务。
城镇之外的土地被称作Aussenbereich，或“外围地域”，主要是农业用地。德国法律规定，这些地域的开发一般仅限于农业用途的建设。(18)由于这些“外围地域”全部属于城镇的行政辖区，对它们的开发限制都能够得到有效执行。而在美国，往往有大片不属于市镇所有的土地，因而许多开发可以逃出现有市镇的限制，进入无人管制的地域，最后通过成立新的市镇，颁布对自己有利的规划限制。
C.地方规划
德国宪法下，地方政府拥有自治权，但受到联邦法律的制约。(19)这也是地方规划权的法律基础。地方规划的职责是将联邦和州级规划落到实处，具体到每一块土地上。由于德国的每一块土地都最终落在市镇的辖区内，这一级的规划是保证上级规划得到贯彻落实的关键环节。联邦法律要求地方政府必须制定本地的详细规划。这种详细规划分为两类：一类为土地使用规划(Flachennutzungsplan,the zoning plan)，一类为建设规划(Bebauungsplan,the building plan)。后者必须与前者相一致。
详细规划的程序由法律规定：首先，地方政府公布规划的目的、理由以及备选方案。草案出台前，须举行公共听证会。同时，与本地规划相关的每一个联邦和州级政府机构也必须得到通知并从它们各自的管辖范围给予评论。然后，地方政府将综合了这些意见的规划草案提交州级规划机构审查。后者主要审查地方规划是否符合州和联邦规划。得到州政府批准和市镇通过后，规划才能生效。
地方政府的规划权仅限于落实上级规划，不能突破上级规划的框架。比如，如果上级规划指定了某一区域为禁止开发的自然保护区，地方政府就不得进行任何不符合这一划分的开发。德国的三级综合规划体制，即联邦设立规划的总体目标和原则，州以中心城市体系为核心制定全州规划，地方按上级规划制定详细规划的制度，与美国的以地方为主、缺乏高层次统筹协调的体制形成鲜明对比。
2.规划的目标和手段
除上述基本制度安排上的巨大区别外，德国规划的核心目标也与美国有极大不同：美国主要是保护私人的家庭生活空间不受侵犯，德国则是实现全体公民生活条件的均等化。德国宪法第2条第1款将实现“人格自由发展”作为政府的神圣目标。国土规划的核心目标是实现生活条件的均等化，而德国人相信，生活条件的均等是实现“人格自由发展”的最好手段。究竟什么是“生活条件的均等化？”德国宪法和《空间规划法》未作定义。这里的均等是指通过提供必需的基础设施，人们可以从事所有主要活动并且获得最基本的恰当的环境条件。具体来说，最重要的是在居住地合理的距离内有各种工作机会，有现代生活条件，适宜的环境政策和自然资源的维护，以及在居住地的合理距离内通过公共和非公共渠道提供充足的产品和服务以满足人口各种层次需要。(20)
政府的文件强调生活条件的均等化不等于平均主义，同时必须为不同的发展模式和个人的主观能动性留下足够的空间。联邦国土规划部还强调，“均等生活条件”的内涵随时间不同而不同，比如在两德统一后，由于东西德生活水平差异巨大，必须尽快实现两地生活条件的均等化。
均等化不能理解为：覆盖全部领域的平均；平均的、不加区别的支持和“平等化”；政府实现平等化的全面责任。(21)可见“生活条件均等化”是指政府公共服务、基础设施和工作与教育机会的均等化，而非全方位的平均化。德国的“基础设施”是广义的，包括传统意义上的硬件基础设施，还包括公共服务、自然环境、就业机会等软件基础设施。“生活条件均等化”即相当于广义基础设施的均等化。
如何实现这一目标？除了前述以中心城市体系为核心的州级规划外，德国主要依赖于一个严格的建筑许可证制度(building permit system)。任何一项新的建筑项目、用途变更或旧建筑物拆除，都必须在取得建筑许可证之后方可进行。地方的建筑申请须同时得到市镇和州一级政府的批准（大城市可由本级政府审批）。政府主要审查开发项目是否符合当地规划，是否符合州和联邦的建设法律。
3.规划体系的比较
美、德两国国土规划制度是两个截然不同，对比鲜明的规划体系。总结说来，它们具有如下特点：
首先，在基本制度上，美国的土地规划以市、镇地方政府为主，是一个高度分散、缺乏区域和更高层次协调的规划体系。虽然“静悄悄的革命”一定程度上催生了州和联邦层次的介入，但非常有限，且后又经历了退潮，整个规划体系缺乏综合统筹与协调。德国的规划由联邦、州、地方三级政府共同完成，等级分明，下级规划须符合上级规划的目标和原则。其规划体系自上而下，具有高度的综合性、统筹性和协调性。联邦和州起着强势领导作用，积极统筹协调，确保全国范围内规划的一致性。
其次，在规划目标和手段上，美国以保护私人家庭居住与生活空间为核心，以用途区分为主要手段。富有的小区由于财产税收入高，地方政府有财力提供优质的公共服务，如高质量的学区等。而蓝领阶层聚居的多户小区则在学区等公共服务质量上往往与富有社区存在巨大差别。因而存在较普遍的市镇间生活水平和公共服务质量的不平等。德国以实现生活条件的均等化为核心目标，以中心城市体系和严密的建设许可证制度为主要实现手段。德国的规划体系从未将独户住宅作为首要保护对象，也未将住宅和其他用途作互相排斥的区分。相反，德国的规划体系以土地的混合使用为主，将各种可以兼容的用途综合考虑，统筹规划，强调包括就业、交通、医疗、教育等基本生活需要在内的各项基础设施、公共服务和经济机会的便利与相对平等。可见，美国的规划更体现了土地排他性的财产特性，特别是独户居民住宅地产的财产特性。德国则更强调土地的社会性和为实现政府社会目标服务的功能。
第三，在对个人财产权利的保护上，美国更注重对个人权利的保护。德国则更愿意以限制个人权利为代价，强调集体和社会利益。在司法审查方面，德国法律有一个很强的法律假说(legal fiction)：由于土地使用规划(zoning plan)不直接适用于个人，不直接规定具体地块的使用，因而个人无权对它进行司法挑战。只有在政府间有争议时，一个政府机构可以提请法院审查另一个政府机构的土地使用规划。而贯彻土地使用规划的具体的建设规划(building plan)直接规定着个人土地如何进行建设，因而直接影响个人权利时，个人才可以进行司法挑战。在诉讼资格上(standing to sue)，只有受到规划决定直接影响的个人以及周边的财产所有者才有资格提起诉讼。这种司法挑战既可以是事先的“抽象”审查，也可以是对具体行政行为（如建设许可证的发放与否、调整、例外等）的审查。在程序上，须先提请行政复议，再提请司法审查。司法审查的内容主要集中在政府行为是否符合程序规定以及实体法律是否得到了正确运用。
相比之下，美国司法权对个人权利的保护更为全面。司法审查的范围涵盖包括立法和具体行政行为在内的整个政府规划，没有司法审查的“死角”。在诉讼资格上，虽然美国没有德国式的“抽象”审查，但实质上受到政府规划直接或间接不利影响的个人和团体都可以提起诉讼，对原告必须受到政府行为具体侵害的要求又较容易满足，因而其诉讼资格实际上更加宽泛。对立法的司法审查的重点是实体性正当程序(substantive due process)，即地方规划条例等立法不得是排他性的、歧视性的，以及不得侵犯公民的基本权利。规划的目的必须是合法的政府目的，规划的具体内容须与规划的合法目的有合理的联系。对具体行政行为还增加了程序审查：地方政府在规划实施过程中必须给受影响的公民以足够的事前通知，必须举行公开听证会，必须避免决策过程中明显的滥用自由裁量权等。
在征收补偿上，德国宪法规定私有产权是个人自由的前提，但又规定财产所有权包含着服务于公共利益的社会责任。这一宪法原则使德国政府对私人财产有广泛的规制权，而财产补偿义务要小得多。
相比之下，所谓私有财产的社会责任在美国宪法中是一个完全陌生的概念。美国政府对土地的规制受到联邦宪法第五修正案、州授权法案和强大的司法审查权的严格限制。美国最高法院在土地征收领域的丰富判例，从实体上界定了土地使用限制以及补偿的条件。总体来说，美国政府的土地规制权必须基于公共利益，由于规制对财产价值造成损失的，须予补偿。不但对实际的物理性征收、征用要补偿，对无形的规制性征收、征用(regulatory taking)也必须补偿。后者包括一切政府规制，如限制开发、改变土地用途等对土地价值造成的严重损害。(22)对“外围地域”开发的禁止，如果严重影响了土地的经济价值，在美国也须予补偿。显然，美国对私有财产的保护要比德国更广泛、更严格。
第四，从规划的结果看，德国高度综合、等级分明的规划体系创造了一个高度集约、规模适中、公共设施发达、适合居住的城市体系和环境优美、没有受到城市侵蚀和严重破坏的乡村和绿色地带。
但其代价是高度的政府管制，对私人产权的严格限制，以及地方政府创制权的相对弱小。相反，美国高度分散的规划体系导致了大面积的城市蔓延(urban sprawl)，对农村和自然的侵蚀，以及对小汽车的高度依赖和交通堵塞。但是，美国的体制却更好地保护了个人权利和私有产权，地方政府具有高度的创造性和积极性。同时，美国人均居住面积和舒适程度均显著好于德国，后者的住房拥有率在西欧排名倒数第一。(23)本文不拟对这两种制度孰优孰劣做出判断，只希探讨、了解不同制度的成因，帮助我们进行制度的比较，理解世界上也许并没有最好的制度，只有最适合自己国情的制度。
三、制度的形成：对现代性的不同反应？
用公权力对土地的使用进行系统的规划和限制是人类进入现代社会后，特别是19世纪末、20世纪初以来的现象。它是率先进入工业化的社会对工业化带来的深刻负面作用的一个直接反应。正如Lewis Mumford所言：“工业主义，这个19世纪的主要创造力，创造了世界历史上最恶化的人类环境。”(24)这些负面作用，包括堵塞、拥挤、噪音、贫民窟、道德不彰、严重的污染等等，已不是传统的市场手段，如限制性契约(restrictive covenant)和公害法律(nuisance law)所能解决的了。但面临工业化、城市化带来的同样挑战，为什么美国和德国采用不同的国土规划体系来应对？以下试图从历史和政治两个角度来解释。
为什么把分析集中在这两个角度？显然，还有许多更显而易见的解释变量首先应该得到关注。比如，土地越稀缺的国家，越有可能采取高度综合的严格土地用途管制。德国的人地比例比美国高许多，这也许可以解释德国采用综合的土地管制的缘起，但却不能解释为什么美国的土地管制呈现高度分散的特点。当代一些土地资源相对丰富的国家也都建立了高度综合的土地规划体系，如加拿大、澳大利亚。第二个可能的解释是法律制度：按照法律和金融领域里的法律起源论，比较法以及法和经济学等领域的大量理论和实证研究，普通法系似乎比大陆法系更强调产权、自由契约权等个人权利的保护。(25)因此，普通法系的国家似乎更容易建立分散的、以保护土地产权为目的的土地规制制度，大陆法系的国家则会倾向于对土地权利的限制和国家的集中管制。而美、德两国正是两个不同法系的代表。这是否能解释两个国家国土规划体系的巨大差异呢？但我们看到，美国之外的典型普通法国家如英国、加拿大和澳大利亚也采用了集中的、国家和地方综合统筹的土地使用管制和规划制度。(26)显然这种简单的法律起源论不能解释这一差异。在普通法国家中，美国的规划体制似乎也是个特例。第三个可能的解释是工业化和城市化程度。在工业化、城市化程度越高的国家，工业化和城市化带来的外部性越强，需要政府公权力对市场失灵进行矫正的动力就越强。这似乎可以解释现代国土规划体系的起源，但却无法解释它们间的差别：毕竟，德国与美国的工业化、城市化程度并不存在足以导致国土规划体制巨大差异的显著差别。第四个可能的解释是联邦制度。德国与美国虽然都属联邦制，但前者的集权程度明显高于后者，集权程度的差异是否导致了国土规划集中度的不同？但是，许多比美国更松散，或分权程度与美国差不多的国家，前者如瑞士，后者如加拿大，也都建立了相对集中的国土规划体系。排除了以上的解释变量后，本文主要集中探讨两个因素。首先，历史形成的城市在一国社会政治体系中的地位在很大程度上决定了一国的土地使用管制是以保护城市为中心还是以抛弃城市为中心。在此过程中形成的文化政治传统也显著影响着土地管制制度和政策组合。第二，主流的政治意识形态，特别是有关市场和政治关系的主流思维。德、美两国有着显著不同的主流意识形态，比如，德国相信市场存在较普遍的失灵，政府为实现全民福利和社会正义应进行较普遍的干预，因而更有可能采取综合的规划体系。相反，美国的主流意识形态倾向于限制政府作用，特别是限制更高一级政府的作用，因此可能更难建立高度统筹的综合规划体系。需要指出的是，以下分析不是排他性的，即本文不排除还有其他可能具有解释力的因素。同时，以下分析只是个案分析，得出的结论只适用于这两个国家。如要得出更广泛的一般性结论，还需要收集更多国家的相关数据进行计量分析。这不属本文的研究范围。
1.城市：核心还是边缘？一个对城市的不同历史理解
将国土规划体系的形成与对城市不同历史作用的理解联系起来，显然是一个合乎逻辑的视角：如果城市在全国社会和政治秩序中扮演着中心角色，且城市对自己的居民负有积极管理之责，则不难理解为什么国土规划会以城市为中心，以综合性规划为手段；如果城市是一个人们不得已而聚居其中的肮脏之处，且其管制城市生活方方面面的权力被看作封建特权的延续，与个人权利的自由平等背道而驰，则城市就可能成为人们逃避的对象，而对土地使用的管制也就成为人们逃避城市的邪恶、保护自己宁静生活的手段。从城市发展的政治与文化史的角度讨论国土规划体系的形成，相当于把后者放在一个宏观的历史框架中理解它的嵌入性(embeddedness)。英文文献中从这个角度作的较好研究以Matthew Light(1999)为代表。(27)Light引用了大量的城市历史文献，发现在以德国和瑞士为代表的欧洲大陆，城市是整个社会大厦的基石。欧洲民族国家形成前，其历史长期由许多独立的、强有力的城邦所主导。这些自治的城镇对它们周围的乡村起着主导作用，形成一个个以城市为中心的小共同体。如布罗代尔所言，这种城市对农村的主导，以及农村对城市的附属，是欧洲城市身份得以自我实现的基础。(28)正是在这个城市——农村的主仆定位上，城市获得了相当多的管制权力：城市须依赖农产品供给，又能在政治权力上凌驾于农村之上，于是城市要求农民只能在城市出售农产品。为保护城市对工商业的垄断地位，农民不能在城市行会以外从事手工业，还须在城里购买生活必需品。(29)城市的规制权力延伸到城市生活的方方面面，包括道德准则甚至行会成员的婚姻对象。这种规制也自然延伸到了城市里的建设，如土地的用途、建筑物形状、大小等都受到城市地方法令的规制。(30)也就是说，城市对公民具有社会规制(social regulation)权，公民成为一个“政治集体”(political community)的一员。城镇的公民权实际上意味着一种封建时代的特权，而不是一种普世性的自由。这种自治的城镇传统表明城市对公民不但负有经济责任，还有政治的和社会的责任。这对解释现代土地使用管制的形成有着特殊的意义。虽然欧洲大陆不同国家有不同程度的集权和分权，但政治精英们都将城市看作国家的基石，并认同了城市的上述政治与社会职能。因此即使是在相对集权的普鲁士，城市也保持了相当大的自治权。城市作为一个政治实体先于国家而存在，城市的合法性既先于国家，又是国家合法性的组成部分，因而强有力的城市政府会使国家更具合法性，并使城市居民从被动的被统治者变为国家的积极支持者。于是，历史传承下来的自治和强势的城市成为现代德国城市政策的蓝本。
德国的工业化虽然较晚，却异常猛烈。整个19世纪，德国经历了大规模的城市化，城市人口都急剧增长，大型城市开始出现。传统的土地使用形式受到极大冲击。这给统治者带来了两大威胁。一个威胁是文化上的。德国自文艺复兴起的传统就是将自然看作一个包含了农田、森林和市镇在内的统一整体。人类的开垦是这幅美丽田园画不可或缺的一部分。这也可称作“花园式的自然”(nature-as-garden)。而花园是不能缺少园丁的。德国农民就是园丁，也因此成为德意志民族的民族性的一个代表。德国精英对工业化的指责正是基于这一理想化的田园诗般的自然概念：工业对自然的破坏，以及农民的离土而去，都在迅速地摧毁传统的花园式自然。对理想化的过去的留恋，导致大城市从一开始就缺乏存在的合法性。第二个威胁是政治。大城市的兴起带来大量的城市无产阶级。无产阶级潜在的革命威胁导致德国政府的政策偏向于保护店主、工匠等小生产者，因为后者往往是传统的维护者。这样一个致力于维护传统秩序的政策，自然也会对土地使用管制带来直接的影响。
在帝国时期，德国政府发现传统的城市是君主的最可靠的支持者，而郊区新形成的工人阶级则是最大的威胁。因此采取了一个被称作Eingemeindung的政策，即由现有的城市吞并工人阶级快速增长的郊区，使得城市的保守精英能在工人阶级为主的市镇形成规模前控制住形势。1885和1918年间，2/3的5万人口以上的城市都吞并了邻近的小市镇。且自一战以来，每届德国政府都延续了这一政策。这使得土地规划在较大范围内的统筹协调成为可能：现有城市的扩张和城市管制面积的扩大为土地使用的统筹协调奠定了基础。这也是中世纪以来德国城市政治职能和社会职能的延续。
以此为背景，德国成为欧洲第一个进行现代意义的城市规划的国家，规划的基本目标就是以传统体面的城市生活为蓝本，使城市居民都能过上像样的、有尊严的生活。德国这一使城市更人性化的土地使用政策得到历届政府的坚持，并不断被更高层次的政府所使用。魏玛共和国期间，Ruhr煤矿地带建立了第一个区域性的规划机构并取得很大成功。这一成功经验迅速扩展到其它地区。至1931年，占全德31%的国土面积和58%人口的地区建立了区域性的规划机构。规划从城市层面发展到了区域范围的统筹规划，再到州一级的规划，为二战后建立全国性的综合规划体制奠定了基础。这段历史的回顾，表明城市对公民负有的政治和社会职能，以及以此为基础而建立的公权力对土地使用的广泛规制权，是现代德国、瑞士等欧洲国家综合性国土规划体系形成的历史原因。
如果德国高度集中、综合的国土规划体系可以追溯到强有力的城市这一历史传统，美国高度分散的土地使用规制则可以追溯到美国城市的弱势地位。如果说欧洲的规划是保护城市的中心地位，使城市更适合人类居住，美国规划则是对城市生活的放弃和逃逸。美国城市的兴起主要是在美国独立之后。因此，与欧洲不同，美国的城市没有先于国家而存在的自治传统，也没有欧洲城市在封建时代取得的特权和政治地位。也就是说，美国城市不是独立的、统治周围农村的政治实体和自成一体的小王国。相反，她主要是在全国的贸易分工中起到一个贸易枢纽的作用。因此，美国城市对土地使用通常不具有有效的管制力：由于城市周围存在大量未被纳入城市行政区域的土地，被管制者可以轻易选择迁入附近不被管制的土地。由于城市对周边土地没有统治效力，这种逃避管制的空间就非常广阔。美国独立之后，美国的宪政架构确立了联邦和州两级主权体制。州以下地方政府的权力均来自州的授权。至今仍有效的著名的“迪仁规则”(Dillon's Rule)更将这种地方政府的权力结构上升为法律原则：城市是州的产物(creatures of the state)，不具备独立的民主合法性，任何对它们的授权必须由法院从严解释(narrowly contrued)。(31)这个对城市权力的严格限制源于当时美国知识精英对城市的强烈不信任。他们认为城市是封建时代特权和压迫的代表，是站在州主权与人民主权之间的障碍。因此必须将城市非政治化。(32)于是，城市作为一个政治主体逐渐退化。今天，美国过半城市的市镇选举是非政党性的，许多城市聘用专业的经理人进行管理。由于对城市政府的高度不信任，美国的中产阶级和富有阶层逐渐从城市转移到了郊区，并在郊区成立新的市镇，用来将自己与城市的脏、乱、差等问题隔绝开来。19世纪的波士顿就经历了这样一个过程。(33)
结果是城市的空心化和贫困化。同时，德国式的城市吞并周围小城镇的模式在美国受到了坚决抵制。相反，小城镇成为中产阶级保护自己不受城市问题困扰的堡垒。独立，而不是兼并，成为美国式的解决城市问题的道路。
在对待农村的态度上，美国与欧洲也存在巨大差别。与欧洲“花园式的自然”不同，美国文化中的自然是一片未被人类侵犯的荒野(wilderness)，是个人自由的庇护地。这与欧洲农村作为城市的附属物的地位有着鲜明对比。于是，自然在美国文化中甚至被赋予了一种宗教的神圣。正如梭罗(Thoreau)所言：“我们的森林就是一座教堂，只不过更加辉煌，更加庄严。”(34)这个神圣的自然，显然应该属于非政治化的私人领域，是个人逃避政治压迫和城市喧嚣的避风港。自然于是成了一个“风能进，雨能进，国王不能进”的私域。在城市之外优美的农村有一个独立的住宅，成为美国梦一个根深蒂固的情结。美国最富影响力的作家们，从杰佛逊到埃默生、梭罗、Melville和Hawthorne都将乡村生活看作美国文化的理想。美国最具盛名的建筑家Frank Lloyd Wright更是将拥挤的城市看作邪恶的有机体，一个虚假的东西，因此应该被解体。(35)他认为未来的城市人均应拥有一英亩以上的土地，使每个人都有花园和从土地上自给自足的空间。他预见到现代技术会以汽车以及城市和农业的交替使用为基础，使城市更加分散化。今天的洛杉矶就是Wright理想城市在现实世界最接近的实现。对城市生活的反感和城市在政治上的弱势，与对独立、静谧的农村的向往相结合，形成了美国式的土地使用模式：
中产和富有阶层逃离城市中心，进入农村，同时运用用途区分的手段，将不同阶级的社区隔离开来。正如Logan所言：“在美国，用规划将下等阶层（主要是移民和少数民族）从事的行业的地方区分开来是早期规划条例最主要的推动力。”(36)这种以用途区分为基础的规划思想可以追溯到1898年一个叫做霍华德(Ebenezer Howard)的英国人写的一本小书《明天的花园城市》(Garden Cities of Tomorrow)。震惊于伦敦这个当时世界最大都市的混乱，霍华德在书中描绘了将人们重新安置到一个个能让每个人拥有足够空间并过上健康生活的新城市。每个这样的新城市人口不超过3万，并为绿色农业地带所环绕。土地使用按用途区分开来，不会相互损害。(37)霍华德的“花园城市”的思想对美国的规划者造成了深远影响，特别是他的规划的四个基本原则，即用途区分、对独户住宅的保护、低高度、低密度的开发均在美国得到了具体实现。可见，历史上城市扮演的不同角色以及对乡村、自然的不同理解，对不同规划体系的形成有着直接的影响，导致了德、美两国土地使用与规划体系的鲜明差别。
2.个人权利与集体权利的平衡：主流意识形态的差别
本文讨论的另一个解释变量是一国关于政府与市场关系的主流意识形态。如果国家有权动用公权力实现某种广泛的社会目标，则这个国家就具备了进行全国性综合国土规划的制度基础。反之，如果国家运用公权力实现社会目标的能力有限，则建立全国性国土管制体系的基础就较为薄弱。如前所述，历史形成的以城市为中心的文化政治传统为德国实现全国性的综合规划提供了基础。但直至二战结束，德国虽然实现了规划的综合性，但还没有实现规划的全国性。后者有赖于政治条件的成熟。
同属西方民主国家，德国与美国的民主政治理念有很大不同。与长期奉行自由市场和有限政府、更接近古典自由主义传统的美国相比，德国宪政理论最鲜明的特色是强烈的社会民主色彩。虽在具体政策上有这样那样的差别，德国几乎所有的主要党派都信奉这一社会民主原则，即国家有责任超越古典自由主义，通过国家干预实现社会平等。社会民主原则超越了党派，成为德国宪法的一个基本原则。
德国联邦宪法第20条第1款：“联邦德国是一个社会民主的联邦国家。”第28条第1款进一步规定各州的宪政秩序必须符合联邦宪法的社会民主原则。第79条更是一劳永逸地规定：第20章规定的社会民主原则是德国永远不得变更的基本宪法原则。到底什么是“社会民主国家？”联邦宪法未作定义。联邦宪法法庭也认为这是一个“开放性”原则，(38)能够而且必须给予具体内容。(39)德国法院在不同的案例中给这一抽象的原则赋予了具体内容。比如，德国议会“在宪法的意义上必须在社会领域扮演活跃的角色，特别是必须在相互竞争的利益之间创造平衡，以及为所有人提供可以接受的生活条件。”(40)具体来说，民主社会主义的国家必须以实现社会公正和安全为目标，满足贫困人口的要求，以及消除社会的不平等，尤其是消除贫富差距。因此，社会民主原则为德国政府的行为提供了方向和准则。
以上宪法分析明确了德国政府必须为实现社会正义和平等而努力。如何平衡个人权利和社会利益？德国宪法第2条规定：“每个人都有权追求人格的自由发展，但不得侵犯他人权利，不得违反宪法和道德。”显然，个人自由不能违反作为宪法基本原则之一的社会民主原则。具体到土地问题上，宪法第14条第1款保护了私有产权，但同时又规定私有产权可以由法律来限制。(41)第2款进一步规定：“财产带来责任。它的使用必须服务于社会利益。”(42)在充分肯定了财产权利受到宪法保护的同时，德国宪法为基于社会利益对财产进行的限制打下了法律基础。
如本文第二部分所分析的，为了实现社会民主原则、人格的自由发展，以及德国宪法规定的其他基本权利（如宗教、新闻、教育、集会、旅行、择业的自由），国家必须提供必需的基础设施。而广义的“基础设施”包括住房、学校、工作机会、商业和娱乐设施在内。显然，没有足够的教育机会，就不可能有人格的自由发展。如果适合人类居住的环境只集中在有限的几个地方，旅行的自由也就失去了大部分意义。如果地域差别过大，有价值的地产只集中在少数大城市，大多数财产价值相差悬殊，则财产权也会失去许多意义。如果城市的拥挤、堵塞、污染、噪音任其发展下去，在城市中实现人格的自由发展显然会更加困难。因此，大致平等的生活条件和财富分配是实现人格自由发展的目标和社会民主原则的基本要求。在社会民主原则下，德国的国土规划以实现生活条件的均等化为主要目标，和为实现社会正义对财产进行较多限制也就不难理解了。同时，由于市场不能创造平等，相反还可能加剧不平等，政府必须积极地对市场进行干预，以保证社会民主目标的实现。
可见，战后德国宪法确立的社会民主原则以及基于此原则对德国政府进行的广泛授权为在全国范围内建立国土综合规划体系奠定了政治基础。
美国不信奉社会民主原则，更不认同国家为实现某种抽象的社会目标拥有对个人权利进行广泛干预的权力。美国宪法的核心是对联邦政府的权力进行严格限制，并规定了一系列应受到严格保护的公民基本权利。在个人权利与社会利益的平衡上，美国更强调对个人权利的保护，认为国家以公共利益之名对个人权利的侵害是社会最大的威胁。因此，美国政府进行社会规制的权力要小得多。同时，对政府的规制权力，个人可以直接进行司法挑战，在权利受到不当损害的情况下获得司法救济。从这个意义上，美国的主流意识形态更接近古典自由主义，即对个人权利的严格保护和对国家权力的强烈不信任。因此，美国从国家层面进行国土综合规划和管制目前还缺乏意识形态的基础。
四、结论
本文系统比较了美国和在欧洲具有较强代表性的德国的国土规划体系。两个体系各有其鲜明的特色：一个相对集中，有国家和州一级政府的积极介入；一个高度分散，主要以地方政府为主，高一级政府的介入较少。一个以实现生活条件的均等化为目标，以混合用途的中心城市体系和建设许可证制度为手段；一个以保护住宅、特别是独户住宅的生活空间为目标，以用途区分为手段。一个强调以对私人产权的限制为代价，实现社会目标；一个则更强调对个人权利的保护。对这两种模式的形成，本文认为各有其深刻的历史和政治传统的背景。因此，不能简单地判断孰优孰劣，而更多地要从各自的历史成因来理解各自的合理性和有效性。虽然本文强调的是两个规划体系的不同点，但并不说明它们之间完全没有共同点。首先，两个规划体系都有明确的法治规范：美国以地方为主的规划必须遵守法定的公告和听证程序，制定后和实施过程中受到司法审查的严格制约；德国的规划制定也有明确的宪法和法律授权，并受到宪法目标和法定程序的规范。同时，虽然土地使用规划不受个人的直接司法挑战，但具体将规划付诸实施的建设规划不但可以由个人直接挑战，而且在规划实施前就会受到法院的“抽象审查。”具有法律强制效力的土地使用规划在两个国家都由立法机关按立法程序制定，然后由行政机关执行。其次，两国在规划制定中都体现了充分的民主。除制定规划本身的立法机构的成员是民选之外，规划制定过程中也都规定了公开听证程序，赋予所有受影响的团体和个人的参与权。再次，与民主性相关的是规划制定的科学性。两国都强调专家作用，都设立了专门的委员会让专家们发挥有效的顾问作用。但专家的作用在于提供专业的咨询和建议，以及在规划起草过程中拿出方案，提出建议；而不能代替公众和民选立法机构作决策。专家意见的采纳与否，最后要由民主程序来决定。
我国主体功能区规划的指导性文件《国务院关于编制全国主体功能区的意见》提出了许多符合国际潮流和本国实际的原则，如规划要引导人口与经济在国土空间合理、均衡分布，实现城乡人民公共服务的均等化，保护生态安全，防止城市对农村的过度侵蚀，等等。并且也提出了在规划编制过程中，要坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的方针。但是，主体功能区规划虽然已经成为政府工作的重要内容，但尚未提到国家重大立法和制度创新的层次，因而还未能从规划的基本制度上取得较大的突破和创新。相比之下，包括主体功能区规划在内的现有规划体系还存在明显不足：首先，没有充分体现法治原则。发达国家国土规划的一个鲜明特征是高度的法治规范，即须有明确的法律授权，规划以法律形式颁布。规划过程即是立法过程。立法过程有严明的程序要求和上位法的规范，规划法案颁布后受到司法审查的制约。我国则还是以行政部门为主，不经过立法程序，也还没有建立正式的司法审查制度对政府行为进行违宪违法审查。其次，民主性也比较有限。规划制定完全由行政部门主导，脱离立法程序，对公众参与即使做了原则性的规定，实际执行中可能会流于形式。而以美、德为代表的发达国家除了规划本身即是民选立法机构的立法外，还以法律形式规定了公共听证程序。此外，都规定了专家咨询在规划制定中的重要角色，体现了规划的科学性，但这种科学性必须在民主的框架和法定的程序中展开。第三，我国现存的规划体系和新提出的主体功能区规划对如何在有效保护个人权利的前提下实现社会和集体利益，尚缺乏探讨和相关制度安排。如，国土规划必然涉及到包括财产权、就业权、迁徙权等在内的一系列公民基本权利的调整，如何在这种以公共利益和社会长期利益为目的的权利调整中兼顾个人权利的保护，是每个国家必须面对的问题。在这个平衡中，美国模式较倾向于个人权利的保护，德国模式则更倾向于社会利益的优先权。但即使这样，德国法律对个人权利仍然进行了严格保护 （包括宪法保护和司法审查）。我国有必要借鉴这些成熟经验，在国土规划过程中实现对个人财产权利和其他权利的有效保护并建立长效的救济机制。否则，就有可能在国土规划的旗帜下产生新的社会不公和对权利的严重侵犯。在规划制定上，有必要大胆创新，改变规划权由行政部门独享的局面，由各级人民代表大会以立法形式制定各级国土规划，然后在人大和法院的监督下由行政部门执行。要区分国土规划的制定和执行，前者是一种立法权，后者才属于行政权。当前进行的全国主体功能区规划，应该率先走进国家立法程序，由全国人大讨论、审议通过后，以法律的形式颁布。并应以此为契机，由全国人大制定关于全国范围国土综合规划的基本法，明确各级规划制定的主体和立法程序，规划的目标和基本原则，规划中对个人权利的保护和合理补偿，以及明确下级规划、区域规划和特别规划与上级规划和全国规划的关系等等，确立一个科学的规划制度框架。
同时，本文认为，美、德不同规划模式之间的差异不能用土地资源的丰裕程度、法律起源、工业化和城市化程度、联邦制来解释。历史形成的城市在一国政治社会中的角色和对城市的文化态度，以及一国主流的政治意识形态可以更好地解释这些差别。但本文对美德规划体系差异性的理论解释是一种个案分析，未来在收集到更多国家规划体系和相关解释变量数据的基础上开展定量分析，可以为这种跨国比较做出更具普遍意义的社会科学的诠释。此外，本文主要关注的是制度本身特点的比较，没有进行效率的比较分析。美国经济学界对美国土地规划效率的理论和实证分析已经非常丰富，(43)但对不同规划模式效率的跨国比较研究还相当缺乏。这应该是未来研究的一个重要方向。
注释：
①中华人民共和国国务院：《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》，2007年7月26日。
②对我国规划的简短回顾，见曹清华、杜海娥：《我国国土规划的回顾与前瞻》，载《国土资源》2005年第11期。
③黄勤：《新时期我国发展规划与国土规划的关系》，载《社会科学研究》2006年第3期。
④如国家计委于1987年颁布的《国土规划编制办法》、《全国国土规划纲要》、《关于开展豫西地区国土规划试点的批复》；国务院批转的《国家林业总局关于“三北风沙”危害和水土流失重点地区建设大型防护林的规划》，发布的《关于成立上海经济区和山西能源基地规划办公室的通知》。
⑤16 A C.J.S.Constitutional Law 432(1984).
⑥US Commerce Department,Standard State Zoning Enabling Act(1928)，该模范法案又基于纽约1917年通过的第一个规划授权法案。一般认为，纽约市是美国现代土地规划的发源地。
⑦除了市、镇以外，更高层次的规划主体一般只有县(county)。在美国，作为介于州和市镇之间的行政单位，一个县通常涵盖几个市镇。
⑧Fred Bosselman & David Callies,The Quiet Revolution in Land Use Control(1971).
⑨例如，缅因州土地使用规制委员会(the Maine Land Use Regulation Commission)直接控制非市镇所辖土地的使用，同时制定全州土地使用政策规范市镇所辖土地的使用。佛芒特州为了保护自己的自然、农业传统和发展旅游业的需要，以法案形式规定开发必需集中在现有的城市中心并指定若干“增长中心”，以混合用途、集约使用为主(Vermont Planning and Development Act,1992)。俄勒冈是第一个要求所有市镇政府制定综合规划并提交州规划部门批准的州。因此，俄勒冈是惟一的“每一英亩土地都有规划，每一项规划都由州政府批准”的州(Gerrit Knaap & Arthur C.Nelson,The Regulated Landscape:Lessons on State Land Use Planning from Oregon 22-23(1992))。
⑩如联邦海岸管理法(Coastal Zone Management Act)、国家环境政策法(National Environmental Policy Act)、清洁空气法(Clean Air Act)、水污染控制法(Water Pollution Control Act)等。
(11)Village of Euclid v.Ambler Realty Co.,272 U.S.365(1926).
(12)Village of Euclid v.Ambler Realty Co.,272 U.S.365(1926) at 390.
(13)Village of Belle Terre v.Boraas,416 U.S.1(1974).
(14)Grundgesetz (German Constitution)art.75(4).
(15)Bundesraumordnungsgesetz (1965).
(16)Landesraumordnungsplan,Schlewig-Holstein(1997).
(17)见Thomas J.Schoenbaum,Planning and Land Development Law in the Federal Republic of Germany,54 Tul.L.Rev.624,628(1980)。
(18)见Baugesetzbuch《联邦建设法》，v.12.12.1986(BGB1.IS.2253)；又见Terence J.Centner,Preserving Rural-Urban Fringe Areas and Enhancing the Rural Environment:Looking at Selected German Institutional Responses,11 Ariz.J.Int'l & Comp.L.27,31(1994)。
(19)Judgment of Feb.2,1969,BVerwG,W.Ger.,(1969) Deutsches Verwaltungsblatt[DVB1]362.
(20)W.Ernst & W.Hoppe,DAS OFFENTLICHE BAU-UND BODENRECHT,RAUMPLANUNGSRECHT 6(2d ed.1981),14-15.
(21)联邦国土规划部于1992年11月27日颁布的Raumordnungspolitischer Orientierungsrahmen，§5.1。
(22)对美国征收、征用制度的详细研究请见刘向民：《美国政府的征地行为》，载《洪范评论》2007年第3卷第3辑；刘向民：《中美征地制度重要问题之比较》，载《中国法学》2007年第6期。
(23)见Clifford Larsen,What Should Be the Leading Principles of Land Use Hanning? A German Perspective,29 Vand..J.Transnat'l L..967,1006(1996); Bjorn Harsman & John M.Quigley,Housing Markets and Housing Institutions in a Comparative Context,in Housing Markets and Housing Institutions:An International Comparison(1991)。
(24)Lewis Mumford,The City in History,at 433(1961).
(25)如见R.La Porta,F.Lopez-de-Silanes,A.Shleifer and R.Vishny,Law and Finance,Journal of Political Economy,December 1998; Paul Mahoney,The Common Law and Economic Growth:Hayek Might be Right,Journal of Legal Studies,Vol.30(2),pp.503-25(2001)。
(26)如澳大利亚建立了全国性的国土规划和环境保护的综合体制，使得开发和保护统筹平衡。见澳大利亚1991年土地法案(1991 Land Act)。英国1947年通过的《乡镇规划法案》(Town and Country Planning Act)授予地方政府制定本地综合开发计划的权力，但又有国家层面的土地使用政策，规定中央政府保留批准权。加拿大在各省和国家层面均制定了涵盖各大区域的规划和环境保护综合法案，并强调城市的高密度开发和兼容居住和工商业使用的混合用途。
(27)Matthew A.Light,Different Ideas of the City:Origins of Metropolitan Land-Use Regimes in the United States,Germany,and Switzerland,24 Yale Journal of International Law 577(1999).
(28)Fernand Braudel,The Structures of Ordinary Life:The Limits of the Possible 481-82(Sian Reynolds trans.,Univ.of Cal.Press 1992) (1979).
(29)见Light(1999)引Mack Walker,German Home Towns:Community,State,and General Estate,1648-1871,at 113-19(1971)。
(30)Light (1999)引Thomas H.Logan,The Americanization of German Zoning,42 J.Am.Inst.Planners 377,379(1976).
(31)John F.Dillon,Treatise on the Law of Municipal Corporations(Chicago,James Cookcreft & Co.1st ed.1872).
(32)见Gerald E.Frug,The City as a Legal Concept,93 Harv.L.Rev.1059(1980).
(33)见Sam Bass Warner,Jr.,Streetcar Suburbs 162-63(1978).
(34)Henry David Thoreau,A Yankee in Canada(1853),reprinted in The Portable Thoreau 243,253(Carl Bode ed.,Viking Press rev.ed.1964).
(35)见Frank Lloyd Wright,The Disappearing City (1932)。
(36)Thomas H.Logan,The Americanization of German Zoning,42 J.Am.Inst.Planners 377,383(1976).
(37)见Ebenezer Howard,Garden Cities of Tomorrow（曾称作Tomorrow:A Peaceful Path to Real Reform）(1898,1902)。
(38)Judgment of Jan.13,1982,59 BVerfGE 231,263.
(39)Judgment of Aug.19,1956,5 BVerfGE 85,198.
(40)Judgment of Dec.19,1951,1 BVerfGE 97,105.
(41)德国联邦宪法第14章。
(42)德国联邦宪法第14章。
(43)经济学的文献综述见William A.Fishel,Zoning and Land Use Regulation (1999); J.Michael Pogodzinski & Tim R.Sass,The Economic Theory of Zoning:A Critical Review,Land Economics,Vol.66,No.3(Aug.,1990)。
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