经济转型期地方利益释要及其治理机制，本文主要内容关键词为：转型期论文,利益论文,机制论文,地方论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国经济转型时期，随着财政分权体制的逐渐形成和部分社会经济利益的地方化演变，以地方政府为主要代表的地方社会经济利益逐渐形成，容易导致地方利益冲突，地方保护主义、区域市场分割是其主要表现形式，已经成为全国统一市场体系建设与区域经济协调发展的主要制约因素，是现阶段贯彻科学发展观、建设和谐社会和创新型国家必须解决的问题。其根本原因在于经济转型期所形成的地方利益引发的各种矛盾与冲突的复杂性及其解决的长期性和困难性。地方经济利益冲突既是地方之间经济竞争的结果，又是引起地方保护主义与区域市场分割的重要原因。地区间竞争与地方利益冲突引起的地方保护主义与区域市场分割问题已成为学术界和决策层关注的焦点，但对我国地方保护主义的程度仍存在广泛争论，反映了地方利益冲突的复杂性、表现形式的多样性与治理的困难性[1] [2]。
地方经济利益冲突既是地方之间经济竞争的结果，又是引起地方保护主义与区域市场分割的重要原因[3]。地方之间经济竞争对区域经济发展的积极效应为多数学者所承认。Tiebout,Charles(1956)在对地方支出进行纯理论研究时指出，地区之间的竞争能够促进具有比较竞争优势的地区经济发展，促进落后地区学习与模仿成功地区经济发展经验[4]。一些学者则利用规范与实证方法，从国有企业、公有制企业民营化、区域发展差距等角度研究我国经济转型过程中的地区之间经济竞争问题。还有一些学者从区域增长与效率角度分析地方之间经济竞争的结果。在任何一个非均衡发展的大国经济体系中，都不同程度地存在着地方经济竞争，但我国经济转型时期出现的地方利益冲突则有着更为复杂的经济社会背景，对市场化改革与区域经济发展具有深远影响。这就是为什么地方利益冲突与地方保护长期为决策层和学术界所关注的重要原因。
进入21世纪以来，系统研究地方经济利益的中文文献开始出现。管跃庆(2006)从中观角度对地方经济利益进行了全面研究[5]，李新安(2003)从区域利益冲突角度探讨了经济协调发展问题[6]，另外一些学者则从地方政府与中央政府利益关系、地区一体化、统筹区域发展角度分析地方利益及其冲突[7] [8]。目前，对珠江三角洲经济区(泛珠江经济区)、长江三角洲经济区(长江流域经济区)、京津唐经济区(环渤海经济区)等跨省区经济区域之间的竞争与地方利益协调已经成为区域经济研究者关注的重要方面。协调地方利益冲突、统筹区域经济发展还成为我国经济区域划分与调整的重要目标。
现有研究文献大多从不同层级政府之间的财政分权、地区产业结构趋同、地方保护主义与区域市场分割角度分析地方经济利益冲突的原因、表现及其治理问题。对地方经济利益形成、地方利益冲突表现形式、控制与协调地方利益冲突机制设计的理论研究文献仍嫌不足。主要表现在两个方面：一是大多数研究地方之间社会经济发展竞争的文献更多关注地区之间竞争的经济绩效，忽略竞争有可能导致地方保护现象。二是地方经济利益冲突的财政税收方面的研究文献较为丰富，但在地方经济利益冲突的市场、公共投资与社会福利方面的实证研究文献相对较少。这里拟从经济转型与地方利益形成角度分析我国经济转型期地方利益冲突的动因与表现形式，同时提出治理地方利益冲突的对策建议。
一、我国经济转型期的地方利益：解释与说明
在我国这样的区域非均衡发展的大国转型经济体系中，地方利益已经成为地方政府、地方政府官员和公众推动本地区经济发展的重要激励因素，中央政府在制定相关经济政策时也会忽视地方利益。在高度集权的中央计划经济体制下，地方政府作为中央政府相关经济政策的执行机构，二者之间构成决策者、政策制定者与追随者和实施者的关系，地方经济利益表现不明显。随着分权化改革与市场化进程的推进，地方政府逐渐成为区域经济发展的主要推动力量，具有相对独立的财税利益并承担相应的地方公共投资责任。在成熟的市场经济条件下，生产要素、产品和企业在市场机制的作用下可以跨区域流动，地方政府作为地方公共事务管理和地方公共投资的主要承担者，在竞争性的市场与交易领域的经济利益受到制度与市场的限制。地方利益的相对独立性受到市场竞争机制的调整和约束，地方政府采取地方保护主义、区域市场分割的方法维护地方经济利益的激励效果不明显。因此，地方利益在由计划经济体制向市场经济体制转型的区域非均衡发展大国经济中表现得更为明显。地方利益涉及到多个领域和多个层次。就利益主体而言，可以分为地方政府利益、企业利益、公众利益三个层次。
第一，地方政府利益。地方政府利益不仅涉及到以追求政绩进而谋求晋升为主要目标的地方行政官员利益，还涉及到以追求职位晋升和福利待遇最大化为目标的地方普通公务员的利益，是二者利益的综合表现。地方政府作为地方公共事务管理与地方公共投资的主要承担者，是由地方行政官员和普通公务员以科层制形式组成与运行的组织。行政官员具有较强的流动性，主要目标是通过向上级政府行政官员和管辖区域内民众显示政绩，进而获得晋升机会。普通公务员流动性相对较弱，除非其转变为行政官员，主要目标是通过向上司显示自己的工作业绩并获得上司的认可，进而获得职位晋升机会和优厚福利待遇。地方政府中的行政官员必须依靠公务员的出色工作才能获得良好的政绩。因此，地方政府利益涉及到地方政府体系的规模与构成。
第二，企业利益。市场里的企业以追求最大化利润为主要目标，主要通过降低成本、获得优惠的价格优势、扩大市场规模方式实现目标。计划经济中的企业以完成政府计划为主要目标，政府计划又是政治组织与官员实现政府目标的主要手段，随着政府目标的变动而变动。在转型经济中，不同类型企业的利益存在着差异，对公有制企业而言，除追求最大化的企业利润以外，还承担着一部分社会职能。例如实现政府特别是地方政府要求的某些社会职能，解决社会就业、维护社会稳定、帮助政府解决收支困难，帮助其他公有制企业脱困等。相应地，政府特别是地方政府也会给公有制企业生产经营提供优惠、便利和直接的财政援助。转型经济中的非公有制企业市场化程度相对较高，追求最大化利润成为企业的最大化利益所在，但在与公有制企业的市场竞争、分工合作过程中，在拥有较高的独立性和灵活性而产生的市场比较竞争优势的同时，面临从政府那里获得财政、金融、政策支持等诸多约束条件。
第三，公众利益。公众利益主要表现为公众从地区经济发展中获得的各种利益，涉及到三个方面：一是公众从政府提供的公共服务、公共产品、社会保障、规则和秩序中得到的内部与外部利益，以及政府对公众提供的直接转移支付收益；二是公众从企业发展中获得的就业机会，从企业市场竞争中获得的消费者剩余，因为企业在要素市场上的购买与竞争而获得的要素收益等；三是公众从其他公众中获得的直接帮助、转移支付以及其他的外部利益。在经济转型的不同阶段，公众从地方政府、企业和其他公众那里获得的利益表现存在差异。同时，公众利益还受收入水平、偏好、技术进步与制度变迁的影响。对同一项公共政策和同一企业行为，发达地区公众与欠发达地区公众从中获得的内部与外部利益表现出较大的差异。一般而言，欠发达地区公众更关注地方政府提供的直接的、近期的公共产品供给、财政转移支付和社会福利，而发达地区公众更关注地方政府所能够提供的制度规则和社会秩序、社会保障、市场条件、生态环境等。
事实上，在经济转型的不同阶段，地方利益表现形式与领域存在差异。在经济转型初期，地方利益更多地表现为地方政府在分权化改革中获得的资源配置权限和从中央政府那里获得的优化政策，特别是财政税收、转移支付与公共投资的优惠和倾斜。随着市场化进程的不断推进，优惠政策实施区域的扩展，市场逐渐成为资源配置的主要方式与获取地方经济利益的主要来源，资源利益、市场利益逐渐成为地方经济利益的主要表现。随着市场经济体制的逐渐完善，经济转型的深入推进，地方利益更多地表现为产业利益和公共品配置利益。
二、转型期地方利益冲突的表现形式
地方利益是以地方政府官员、地方企业与公众为主体形成的共生型集团利益，涉及到地区产业发展、区域市场进入与竞争、公共资源与投资分配等多个方面内容。地方利益冲突是指各地区、各经济区域之间为争夺有限的市场进入机会、产业发展空间、公共投资项目与相关经济资源而展开的市场与非市场竞争活动所导致的利益分配矛盾。为谋求本地区、本经济区域的最大化利益，存在着利益冲突的各地方政府之间会采取一系列针锋相对的行为与措施保护本地区、本区域的经济利益，防止本地区或者经济区域的市场利益、产业利益与公共投资利益向其他地区或者经济区域转移。当以地方国内生产总值、财政收入和税收增长速度作为考核地方政府官员的主要量化指标时，很容易导致地方政府官员之间的晋升博弈，成为地方政府官员推动的地方利益冲突。在我国经济转型时期，地方利益冲突在如下四个领域表现更为突出：
第一，产业利益冲突。地方经济发展离不开主导产业与支柱产业的培养和发展，具有市场竞争优势的产业是区域核心竞争力的重要构成要素。产业利益是指随着产业地区专业化程度、地区乘数效应和竞争优势提高，产生地方政府的财政收入增加、企业利润提高、公众就业机会增加与社会福利改进等地方经济发展中的综合经济利益。在非均衡发展的大国经济体系中，一个地区产业专业化程度与乘数效应的提高，会对产业竞争弱势地区经济发展产生冲击，导致该地区相关产业的萎缩和衰退，也有利于地区之间产业分工合作。产业利益表现在三个方面：一是地区专业化带来的产业竞争优势提升形成的利益，二是产业乘数效应提高形成的利益，三是产业结构与产业组织优化形成的利益。
第二，市场利益冲突。市场利益是指地方政府、企业与公众从市场中获取的利益，涉及到区域市场和全国性市场。本地区产品可以进入的市场规模越大则获取的市场利益也越大，本地区产品的市场占有率越高则获取的市场利益也越大。可以把某一地区获得的市场利益区分为从本地区获取的市场利益和从其他地区获得的市场利益。在不考虑其他因素的情况下，为了谋求最大化的市场利益，任何一个地区的地方政府、企业和公众总具有进入其他地区市场、阻止外地企业进入本地市场的经济激励。也就是说，在没有外在约束的条件下，任何一个地方都具有保护本地市场、进入外地市场的内在积极性。因此，如果没有中央政府的调控和监督，地方利益最大化行为会导致地方保护主义与区域市场分割，阻碍全国统一市场体系的形成和市场化程度的提高。
第三，资源利益冲突。经济资源利益是指地方政府、企业与公众在经济资源开发利用、市场交易、价格与税收决定等方面的利益。经济资源的稀缺性和地域空间分布的非均衡性，使得各地区在经济资源开发利用、产权配置、市场交易、收益分配等方面获得利益存在着差异。对于不可再生、不可移动的经济资源，特别是稀缺程度高、市场需求大、社会经济发展必不可少的重要战略性经济资源，直接决定着区域经济发展的产业选择和市场竞争优势，是地方经济利益的主要构成部分。经济资源利益与资源开发利用能力、技术水平与市场发展密不可分。同一经济资源，在同一地区的不同经济发展阶段、不同的技术、市场条件下的经济利益存在差异，对不同经济区域的经济价值也存在着差异。
第四，公共投资利益冲突。公共投资利益是指上级政府特别是中央政府主导的公共投资活动对地方经济发展带来的积极影响。公共投资作为提供全国公共产品与地方公共产品的主要方式，能够改善区域投资环境，降低区域非公共投资成本并提高区域投资回报率。公共投资具有外部性，但任何一项公共投资都不可能给不同地区带来相同的正外部性利益与负外部性影响。同一公共投资，如果分布的地域空间不同，则产生的外部性也不同。在不考虑其他因素的情况下，各个地方都会寻求对自己有正外部性利益的公共投资，避免对自己具有负外部性的公共投资对本地经济发展产生的消极影响。因此，围绕着上级政府特别是中央政府的公共投资活动，谋求地方利益最大化的各地方政府之间会形成各种类型的相互竞争与合作博弈关系。
简言之，地方利益冲突是多种因素共同作用的结果，有多种表现形式。随着地方政府在分权化改革过程中成为一个相对独立的利益主体，在社会经济还没有达到充分发达的情况下，地方政府为了推动本地区经济快速发展、获得更多的财政收入与支出利益，具有扩大本地区产品市场规模、提高本地区产业专业化与集中度、争取更大公共项目投资、获得更多经济资源甚至进行地方保护和分割区域市场的积极性和激励①，由此导致各地区之间的市场利益、产业利益、公共投资利益等方面的矛盾和冲突，形成地方利益冲突。
三、地方利益冲突治理机制的构建
地方利益冲突容易导致地方保护主义与区域之间的恶性竞争，影响区域协调发展与和谐社会构建，决策层须对此有清醒的认识。因各种原因引起、各种形式表现的地方利益冲突，都会对社会经济发展产生消极影响。为化解地方利益冲突和矛盾、维持国民经济的稳定运行，必须形成和构建治理地方利益冲突、化解地方利益矛盾的制度规则与组织形式，主要涉及到如下三方面内容。
第一，明晰中央政府与地方政府的财政权力与责任义务关系，形成公平高效的中央公共财政与地方公共财政的分工合作机制与转移支付制度。必须在完善现有分税制与分级财政体系的基础上，明确中央政府与各级地方政府之间、同级地方政府之间的财政边界，财政转移支付制度必须规范化、明细化与法制化。为此，必须强调三个方面：一是中央政府的财政收入与支出在不影响国家安全的条件下尽可能公开透明，细化中央本级财政的收入与支出项目，特别是中央政府对地方政府的财政转移支付与公共投资项目，消除地方政府争夺中央财政转移支付与公共投资支出而产生的各种利益冲突与矛盾；二是理顺中央财政与地方财政的分工合作关系，防止中央政府与地方政府相互侵权与相互越权，防止因为权力寻租所导致的地方利益冲突；三是明确同级地方政府之间的财政边界，推动同级地方政府之间的财政分工与合作，促进地方政府在行政管辖的毗邻区域之间的分工与合作，特别是在毗邻地区进行地方公共投资的分工合作关系，消除由于地理区位导致的地方利益冲突。
第二，正确定位地方政府与企业的经济利益关系，防止地方市场保护导致的地方利益冲突，制度化地方政府与企业之间的利益分配关系。在经济转型过程中，地方政府与企业特别是地方国有企业之间的经济利益关系仍然处于调整与转型过程中，在某些地区与某些时期会形成共生型、捆绑式的集团利益关系，当这种捆绑式的集团利益受到外地企业或者其他地方政府的影响时，容易形成地方市场保护，最终引发地方利益冲突。为消除地方政府与本地企业共生利益导致的地方利益冲突，应强调三个方面：一是明确地方政府与本地企业的利益边界，防止地方政府与本地企业共生利益集团借维护本地利益之名，损害区域之间的分工合作关系与市场一体化发展进程，并引起地方利益冲突；二是完善市场制度建设，防止地方政府对本地市场的过度干预，除了提供全国性与地方性公共产品的企业以及其他具有地方自然垄断的行业外，应该使本地企业与地方政府脱钩，降低本地市场的进入门槛，给外地企业平等的市场竞争主体地位；三是地方政府之间特别是行政管辖区域毗邻的地方政府之间、具有经济利益关系的地方政府之间必须加强合作，为本地企业与外地企业、本地市场与外地市场之间的平等合作与竞争创造和谐的制度环境，消除地方保护主义。
第三，完善和优化地方政府官员绩效考核机制与地方政府官员晋升机制，明确地方政府与地方公众之间的权力义务关系，把推进区域经济合作、地方经济利益冲突协调作为考核地方政府官员的重要内容，促进不同地区的公众之间的交流与合作，消除由于地方政府官员晋升与公众利益差异导致的地方利益冲突。现有的地方政府官员考核与晋升机制不利于消除地方政府官员之间因晋升竞争导致的地方利益冲突，应该在三个方面加以完善：一是完善地方政府主要官员考核指标体系，纳入区际分工合作相关指标；二是消除地方政府官员与本地区企业之间的捆绑式利益关系；三是增加地方政府官员跨区域交流合作力度。如果不同地方公众之间的利益差异得不到相互协调，则可能产生地方利益冲突。为了消除由于公众利益差异导致的地方利益冲突，一要为不同地区的公民提高公平的社会福利与发展机会，二要消除不同地区公民跨地区流动的歧视性限制与不合理制度安排。
简言之，我国作为一个区域发展不平衡的转型大国，不同地区之间受地理区位、资源禀赋、历史基础、市场化与对外开放程度、宏观经济政策等多种因素的影响，各地区的经济发展水平存在着差异，形成了复杂多样的地区间社会经济关系，在总体利益具有一致性的情况下，不同地区公众之间的社会经济利益并不是在任何时期、任何状态下都完全一致，必然存在差异，容易引起地方利益冲突。必须采取各种稳妥而有效的措施控制地方利益冲突，促进和谐的区域间利益关系的建设与完善，构建协调与化解地方利益冲突的制度规则和组织形式。
四、结论
我国经济转型期地方利益冲突形成与演变有着复杂的经济社会背景与制度环境，根本原因在于经济转型过程中出现的社会经济利益分化与地方政府利益主体化。地方利益是以地方政府官员、地方企业与公众为主体形成的共生型集团利益，涉及到地区产业发展、区域市场进入与竞争、公共资源与投资分配等多个方面。地方利益冲突是地方利益主体围绕产业、市场、公共资源与投资利益竞争的结果，在产业发展、市场进入、资源利用、公共投资分配等领域表现更为明显。要治理地方利益冲突，必须明晰中央政府与地方政府的财政权力与责任义务关系，形成公平高效的中央公共财政与地方公共财政的分工合作机制与转移支付制度，正确定位地方政府与企业的经济利益关系以防止地方市场保护导致的地方利益冲突，完善地方政府官员绩效考核和晋升机制，明确地方政府与地方公众之间的权力义务关系，促进不同地区的公众之间的交流与合作，消除由于地方政府官员晋升与公众利益差异导致的地方利益冲突。中央政府须承担起协调地方利益冲突与统筹区域发展的职责，在和谐社会的构建中发挥积极的作用。
注释：
①本文中的地方保护主义是指在地方政府推动和主导下所采取的各种保护地方利益的政策措施与思想意识。
标签：地方保护主义论文; 利益冲突论文; 经济转型论文; 经济论文; 公共资源论文; 利益关系论文; 财政制度论文; 经济学论文;