“进城”，还是“回乡”？——农民工社会保障政策的路径选择，本文主要内容关键词为：回乡论文,农民工论文,社会保障论文,路径论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，农民工权益保护（如欠薪问题）已引起了各级政府的高度重视，社会保障是农民工合法权益的重要组成部分，因此也备受各界的关注，理论层面和操作层面都提出了一些方案及对策。对于这些方案及对策的可行性，拙文《农民工社会保障制度的可行性研究》（载于2003年《社会》第9期）已作评论，但限于篇幅和形式，仍有许多问题未能深入研究。在此基础上，本文对解决农民工社会保障问题的三种方案进行论证，并提出解决农民工社会保障问题的对策。
一、问题的提出
从20世纪80年代以来，我国连绵不断地爆发大规模外出寻找就业机会的“民工潮”。农民进城务工经商，加快了城镇服务业的发展，方便了城市居民的生活，为当地创造了财富和税收，促进了城市经济和社会的繁荣。但是在城乡二元结构中，农民工在就业机会、劳动安全、工资收入、教育等各方面与城市居民有着较大的差别，特别是在社会保障方面与城镇居民相距甚远，可以说农民工的社会保障基本上还处于空白。据调查，1998年上海市农民工的各种收益仅为本地城市工的1/5，其中3倍的差距来自社会保障待遇；33.5%的农民工在城市里都有过失业的经历，而其中将近30%的外来农民曾经遇到过长达半年和半年以上的失业；农民工失业后，多数是靠自己过去的积蓄或靠亲友、老乡借钱生活；农民工生病以后，59.3%的人并没有花钱看病，另外40.7%花钱看病的人。他们人均支出是885.46元，而他们所工作的单位为他们看病的支出却仅为人均72.3元，不足实际看病费用的1.12。[1]针对这种情况，一些专家学者提出了解决农民工的“进城”方案，即(1)把农民工纳入到城镇社会保障体系；或(2)参照城镇社会保障制度，建立新的农民工社会保障体系。如郑功成建议对农民工实行分层分类保障，即首先建立农民工的工伤保险制度，其次建立大病或疾病住院保障机制，然后再考虑建立农民工社会救援制度。[2]李强建议，在大城市建立“公共劳动”形式的流动人口“最低生存保障”体制，保障失业的、身上一点钱也没有的外来民工能够通过“公共劳动”找到饭吃。[3]李迎生提出建立面向各企业雇佣的农民工和无雇主雇佣、从事个体经营或自谋职业的农民的社会保障制度，项目有养老、医疗、失业、工作、生育、死亡、遗属、最低生活保障等。[4]实践部门也开始初步建立农民工社会保障体制，北京市出台了《农民工养老保险暂行办法》，成都市也颁布了《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》。
那么，这些建议和实践是否能保证农民工顺利地“进城”？如果不能，又如何解决农民工的社会保障问题？
二、将农民工纳入城镇社会保障体系—困难重重
我国的社会保障体制一个重要的特征是城乡二元结构。这里的城乡并不是一个地理的概念，而是一个身份的概念，也就是即使生活在城镇，只要不拥有城镇户口，仍然不能享受城镇社会保障项目；相反，生活在农村，是非农业户口，就不能享受农村保障项目。农民工属哪种身份？追溯农民工的历史，我们可以发现，我国当前出现的“农民工”这一特殊社会群体，是我国从二元经济转向现代一元经济、从计划经济转向市场经济的转型转轨过程中，推行渐进式改革，各项改革非均衡推进的结果。具体来说，在城乡二元的户籍管理制度没有根本改革的前提下，农村劳动力市场率先放开，农村劳动力被允许自由流动。因此，农村劳动力可以通过劳动力市场的竞争比较自由地选择职业，包括在城市就业；但他们不能自由地选择户口，不能自由地选择永久居住地，不能自由地改变社会身份。这意味着城市对农民工在劳动力市场的接纳与在社会身份层面的排斥二者并存。“农民”是这一群体的身份标志，表明他们虽然工作在城市，但仍然是农村户口，是农村居民。因此其身份决定了他们进入城镇社会保障体系困难重重。
即使政策允许农民工进入城镇职工社会保障体系，也会造成两个方面的不利影响：一是造成城镇居民与农民工享受社会保障的待遇不平等。外出务工农民拥有自己的承包土地，如果农民工与城镇职工享受同样的社会保障，这对城镇职工是不公平的。要做到公平，只能切断农民工与农村社会保障的联系，而农村社会保障中最重要的方式是土地保障，切断农民工与农村社会保障的联系，等于切断他们与土地的联系。费孝通曾在中国乡土社会中，“土”是农民的命根。对大部分农民工来说，进城打工只是他们人生经历的一个阶段，经历了这一个时期后，他们又会回到出生或生长的农村，又回到土地之上。据对北京农民工的调查，有89.7%的外出农民工会回到家乡，吸引他们回家的重要因素之一便是土地是其生存保障养老保障的最后防线。[5]而且随着城市的快速发展，农民工融入城市社会的可能性就越小。[6](P149-160)因此绝大多数农民不会脱离农村，除非能清楚地看到自己在城市的未来。二是给目前比较脆弱的城镇社会保障体系造成巨大的压力。随着人口老龄化、体制改革和经济结构调整，我国传统的城镇社会保障制度面临的压力迅速增大，结构性失业、企事业单位富余人员的消化以及城镇贫困现象等许多影响社会稳定的问题日益突出，社会保障体系的建设任务十分艰巨。此外，城镇社会保障资金缺口较大，社会保险基金管理不规范。在这种情况下，如果将几千万或者甚至可能是几亿农民工纳入城镇社会保障体系，对城镇社会保障体系造成的冲击是可想而知的。
而且将农民工纳入城镇社会保障体系，还存在一些操作上的问题。农民工流动性强，这种流动不仅反映在务工期间，在不同就业地区之间的流动，也反映在返回原籍的流动。有流动，就要求社会保障能够随之进行转移。我国农村目前基本是农民家庭自我保障，养老保障制度还处在试点阶段，总的覆盖率不足10%，失业保障、基本医疗保险、大病医疗统筹等其他内容的保障，还尚未完全列入议事日程。当农民工返乡时，其失业、养老保障没有地方能够接受，即使有些省份在进行农村养老保险试点，但二者标准不一，也无法衔接。由于标准不一而难以实现转移的问题，还表现在就业地区之间的流动中。目前我国是以省作为社会保障（养老、医疗、失业）的统筹单位，实际上多数省份停留在县市统筹的水平上，农民工跨省、跨县市流动就业，因相互之间的标准不同，其社会保险转移操作性很差。因此，把农民工纳入城镇社会保障体系中，必须具备的一个基本前提是，缩小我国省与省之间的经济发展水平和城镇居民的收入水平差别，实行全国统一的社会保障标准，或者承认省份之间保障水平的差别，统一保险基金的收缴比例和发放办法，研究制定出一个合理的个人保险基金的省际转移办法。这在短期内难以实现。
事实上，对农民工的社会保障改革实践也证明了“进城”方案费力不讨好。1999年1月公布实施的《社会保险费征缴暂行条例》和《事业保险条例》规定城镇各行业人员都必须参加社会保险，农民工理所当然也在其中。但在现实中却难以得到实施，甚至在广东、江苏等地，当政府要把企业里的农民工纳入当地的社会保障体系时，受到农民工抵制。
为什么会出现这种情况？这与农民工的就业特点有很大的关系。农民工进入城市，大部分进入“非正规部门”“非正规就业”，“非正规部门”的特点之一便是它们几乎毫无例外地处于社会保护、劳动法律和工作场所保护措施的范围之外。我国农民工的非正规就业已成为我国解决大量剩余劳动力的一个重要途径，是“岗位成本”最为节省的就业，为更多人创造了就业机会。[7]如果将非正规就业纳入社会保障体系中来，无疑加重了企业的负担，这时企业可以采取其他的变通办法，劳动部门要付出相当高的监督管理成本，这种做法得不偿失。一名在酒楼里从事人事工作的员工在接受调查时说，按广东省的规定，民工自己交10%，企业交34.7%，以此来计算，酒楼为每个员工要交纳180元左右，而员工自己负担的部分是73元。酒楼的服务员一个月的工资才600元，除去房租、水电和生活费外，员工所剩无几，还要寄回家不少，如果每个月再负担这73元，实在过于“沉重”。他所在的酒楼现有员工168名，如果全部交纳“五金”，那么企业每个月要交3万多元，作为企业主而言，当然愿意雇佣不要“五金”的人。[9]东莞市的一位制衣厂负责人接受调查时说，现在推行的农民工社会保障制度，企业和农民工都不乐意接受。企业通常是隐瞒职工数量，或只是为几个亲信、相对固定的管理人员支付保险。而每个月从职工工资中扣除39元的社会保险费，职工也很有意见。[8]由此可见，要把农民工纳入城镇社会保障体系，还有很长的路要走。那么，建立新的农民工社会保障体系——独立于城镇职工和农民——是否可行呢？
三、建立新的农民工社会保障体系——另一种歧视
在中国社保发展的历程当中，农村与城市的界线分割造成了社保体系的分割。占人口20%的城镇居民享受89%的社会保障经费，而占人口80%的农村居民的社会保障仅占全国保障费的11%。城镇已初步建立了较高水平且完整的社会保障体系，养毫保险金已基本实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式，医疗保险、失业保险、工伤保险以及女职工生育保险，都在原有的制度上进行了改革和逐步完善。而在广大的农村，仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点、以家庭保障为主体的社会保障，除养老保险和医疗保险进行了改革试点以外，其他保险项目基本上没有建立起来，城镇的社会保险覆盖率已达90%以上，而农村覆盖率不足2.4%。社会保障体系的城乡二元体制造成的一个后果便是社会公正的丧失，人为地拉大城乡之间的差距，造成管理上的不便。[9]现在又人为地增加农民工社会保障体系，造成社会保障的“三元格局”。这种保障模式貌似公正，事实上带有更大的歧视。因为在农民与工人之间，又人为地增加一个阶层，即所谓的农民工阶层。这种分离的结果使农民更感低人一等，而农民工并没有感觉自己真正地融入工人阶层中去。这种保障模式与建立统一的社会保障制度的改革方向不相符。
而且设计新的农民工社会保障制度，可能造成的另一个后果是对农村社会保障制度建设的继续漠视。经济体制改革后，农村实施联产承包责任制，对农村社会保障制度造成了很大冲击，部分农村保障项目滑坡，农村社会保障整体水平倒退。由于我国各种自然灾害频繁发生，对我国的救灾救济工作造成了巨大压力，财政支出与受灾损失相比只是杯水车薪。（注：如2001年，全国因灾害造成的直接经济损失1942.2亿元，受灾人口2.6亿人，中央和地方各级政府救灾资金投入41亿元，人均只有15元。）传统的农村社会救济只限于特定的人群，如五保户和“三无”对象，救助对象非常有限，救助标准也很低。（注：如2000年人均救济支出只有302元。）农村合作医疗制度在农村经济体制改革以后基本趋向瓦解，近几年有所恢复，也只占农村的10%～15%，相当规模的农村居民不得不恢复家庭保障和自我保障，1998年农村居民自费医疗的比重达到了87.44%。[10](P251)家庭养老仍然是农村保障老年人生活的主要形式，约占整个养老保障的92%，有一部分地区实行了农村社会养老保险，但由于保障标准太低，对农民的养老没有起到真正的保障作用。（注：到2001年，全国农村参加养老保险的人数为5995.1万人，农村养老保险基金滚存结余216.1亿元。按预测的2030年老年人口数字计算，人均积累资金还不足百元，领取养老金的最低标准每月只有几元。）保障的欠缺不仅严重影响了广大农村居民的生活保障和生活质量问题，影响了计划生育政策的实施，造成了贫困现象的恶性循环，而且直接妨碍着农村土地制度的改革和城市化进程的推进，成为制约整个农村社会实现小康的瓶颈。（注：国家统计局统计表明，我国总体小康社会的16项指标中，至2000年已实现13项，3项未实现目标都直接或间接与社会保障有关。这三项是农民人均纯收入指标、全国人均日蛋白质摄入量、初级医疗保障体系。）因此，需要引起重视的应该是全体农民的社会保障问题，而不只是农民工的社会保障问题。
即使能建立新的农民工社会保障体系，操作起来也有一定的难度。以社会救助为例，目前城乡社会救助的一项重要改革便是建立最低生活保障制度。如果建立农民工的社会救助，其重要内容便是农民工的最低生活保障。社会救助的资金来源只能是政府的财政拨款，它由农民工的输出地政府支付，还是由输入地政府支付呢？如果由输出地支付，那么对农民工的收入调查将是一个令人望而生畏的过程，付出的成本要远远高出最低生活保障的支付。如果由输入地支付，无疑增加当地的财政负担，它凭什么要支付这笔费用呢？如果能支付这笔费用，也只能增加农民的无序和盲目流动，对农业的发展极为不利。为解决这个问题，一些学者提出了两种方案：—种是彻底打破现有的户籍制度，促进城乡流动的一体化；另一种是采取“劣质化”手段防止农村人口因比较利益的驱动大量涌入城市。[11]第一种方法至少在近期内对许多城市来说是难以实现的，而第二种方法事实上是对农民工的一种歧视。
因此，建立新的农民工社会保障体系也不可行。于是，农民工的社会保障只有一条路可走，那就是“回乡”，即把农民工纳入农村社会保障体系。
四、“回乡”——完善农村社会保障体系
反对把农民工纳入城镇社会保障体系或建立新的农民工社会保障制度，并不表明损害农民工合法权益的现象可以继续存在，也不表示某些学者提出的把农民工纳入社会保障制度“纯粹是自取衰败之道”[11]的观点是合理的。相反，如何保护农民工合法权益问题早就应该引起学者和政府的高度重视了。但是，在考虑对策之前，首先要了解农民工的需要。农民工进城后他们迫切需要的是什么？他们首先需要的是增加收入，而增加收入的惟一办法是在城市实现就业，以及保障其安全就业的政策[12]，他们关心的是一年到头能够拿到属于自己的工资。（注：据李强调查，有24%的农员工被雇主克扣工资，其中最多的拖欠45000元，平均拖欠3504.31元。参见李强，唐壮.城市农民工与城市中的非正规就业[J].《社会学研究》（京）2002(6)。）因此，要保障农民工的合法权益，首先要建立农民工的工资保障制度；其次要清除对农民工进城的歧视性政策，如户口、身份、工作岗位、子女上学等方面的限制，逐步建立城乡统一、开放的劳动力市场，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等。而建立统一、开放的劳动力市场，社会保障的统一是其前提条件之一。
但是由于我国历史原因形成的二元体制不可能在短时间内打破，目前把农民工纳入到城镇保障体系中来不现实也不可行。可行的方案是把农民工纳入农村社会保障制度，加快改革、完善农村社会保障制度，并在适当时机，与城镇社会保障制度统一接轨。
如何建立和完善农村社会保障体系？考虑到我国农村经济社会发展落后于城镇的现状，建立和完善农村社会保障体系的原则是：低水平，广覆盖，逐步完善。农村社会保障体系的内容主要包括：最低生活保障、医疗保险、养老保障、教育救助，实现“生（存）有所靠、病有所医、老有所养、于有所学”。考虑到东、中、西部农村区域发展的不均衡现状，在进行农村社会保障制度再选择时采取的策略是梯度推进，即根据不同的经济类型地区选择不同的社会保障内容。在东部地区可选择社会保险型的社会保障体系，而中西部地区选择社会救助型的社会保障体系。最后建成正式保障与非正式保障相结合，涵括社会救助、社会保险、社会福利与社会互助等基本保障项目的、资源得到充分整合的农村社会保障体系。待其条件成就后，向统一的社会保障体系过渡，形成适应全面小康社会发展要求的具有中国特色的社会保障体系（见图1）。
目前要做好以下三项工作：(1)建立农村最低生活保障制度；(2)建立多支柱农村医疗保障制度；(3)建立多层次养老保障体系。
解决“生有所靠”问题的一个重要措施就是实施农村社会最低生活保障制度。建设农村最低生活保障制度，需要注意以下几点：(1)科学确定最低生活保障线标准。目前，确定最低生活保障标准的方法一般有以下几种：热量支出法；生活形态法；市场菜篮子法；总收入与总支出之比法；编制贫困指数法；恩格尔系数法。在农村最低生活保障中采用比较普遍的方法是恩格尔系数法，它的优点是简便，可操作性强。但是如何确定农民收入是其面临的最大难题。总的说来，这些方法各有优缺点，采取哪种方法，一定要考虑农村的实际情况。(2)合理界定最低生活保障对象。据有关方面的调查，需要保障的对象一般占农村总人口的5%～6%[13]，但在实际操作中，由于制度性排斥及社会政策的歧视，农村受助对象远远没有达到这个水平。享受农村最低生活保障制度的条件只有两个：一是是否属于本地农村居民；二是家庭收入是否低于最低生活保障线。(3)科学合理地确定农民收入。农村居民的收入来源主要包括工资性收入，家庭经营性收入，转移性收入和财产性收入。要对这几项收入进行准确的统计，目前还比较困难，所以大部分地区对农村居民的收入只能进行估算。如何完善收入统计的方法和网络是目前政府部门面临的一个难题。(4)在资金筹措上，考虑到乡一级财政整体困难，不宜加重乡财政负担，拟采取市、县二级财政分摊的办法。最后，完善农村最低生活保障配套措施，如教育救助制度、医疗费减免制度。
图1 中国农村社会保障体系
（说明：图中实线表示正式保障体系，虚线表示非正式保障体系）
目前，我国农村的医疗保险大致有合作医疗、统筹解决住院费等多种形式，其中合作医疗是最为普遍的形式。发展与完善农村合作医疗时应注意以下问题：(1)正确选择合作医疗的形式及内容。应根据农村经济发展水平和群众意愿，选择多种合作医疗形式，逐步形成以村合作医疗组织为基础、乡（镇）合作医疗组织为重点，一定范围（如大病及康复医疗合作）的县（市）联合的多级合作医疗组织体系。(2)合理补偿医疗费用。应本着“以收定支、略有结余”的原则，合理确定合作医疗费用的补偿即报销比例。(3)明确政府责任。农村医疗保险的开展，以政府参与的强有力的社会动员及其提供的财政支持为前提。在必备条件欠缺太多的情况下，为了降低农村人口特别是贫困人口的健康风险，就需要从加强公共支持、改善村级健康服务的筹资和管理，校正卫生服务的过度市场化倾向做起。[14](4)建立政府、集体、个人共同投入农村合作医疗的筹资机制。最后，建立医疗救助制度，加强卫生扶贫工作。
目前农村的养老保险工作基本上已停顿，如何开展农村养老保障是政府部门面临的一个新问题。根据农村的经济发展水平和文化传统，家庭养老和自我养老在相当长的时间内仍然是解决农村养老问题的主要途径；另外政府应予以财政支持，大力发展农村养老设施，提高社会化养老比率。有条件的地方应谨慎开展农村社会养老保险工作。在实践中要注意以下问题：(1)政府加大对农村社会养老保险的扶持，适当降低集体补助的比重，提高财政补助的比重，在市、县、乡三级财政上形成一个合理负担的比例。(2)考虑到我国的地区差距和农民的实际收入，农村养老保险应实行差别对待的原则。东部地区具备投保条件，实行国家强制的农村社会养老保险体制；中部地区少数省份具备投保条件，西部地区基本不具备投保条件，则可以实行自愿原则。(3)正确规定养老保险资金的筹集和缴纳方式。在筹集和缴纳方式上应实行差别对待：东部地区，采取强制保险，以农民个人交纳保险费为主，集体补贴为辅；中部地区，采取自愿参加为主，个人缴纳与政府补贴相结合；西部地区，采取自愿参加为主，个人缴纳为辅，实行中央、省（区）、市（地区）三级政府补贴。(4)切实做好养老保险基金的管理及保值增值工作。
只有建立城乡一体的社会保障体系，才能从根本上解决农民工的社会保障问题。事实上，它也是解决农民的社会保障问题的一个途径。
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