化解地方政府债务风险的政策选择，本文主要内容关键词为：地方政府论文,债务论文,风险论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F810.7 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2010)04-0088-03
当前，有两把剑严重影响着我国宏观经济运行：一为过剩流动性引致的资产泡沫(尤以房地产最为显著)乃至高通胀；二为地方政府及其融资平台的债务风险。特别对于后者，基于应对国际金融危机对我国宏观经济的重大冲击，中央政府实施了扩张性宏观调控政策。在政策实施过程中，地方政府极大地放大了地方融资平台的功效。目前我国地方投融资平台负债超过6万亿元，其中地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于GDP的16.5％，财政收入的80.2％，地方财政收入的174.6％。地方债务过大已经引发巨大的经济风险和社会风险，怎样合理化解成为摆在人们面前的重大课题。
一、当前我国地方政府债务现状
据测算，目前全国近40％的县一般预算呈赤字状态；31个省、自治区、直辖市及其以下各级政府均不同程度地负有不同形式的各种债务，而且地方政府的层级越低负债规模越大，债务负担越重。如乡镇基层债务额已超过5000亿元，其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级负债则超过2500亿元。不仅如此，乡镇政府的债务每年尚以200多亿元的速度在递增。据贵州社会科学院经济研究所调研报告显示，贵州的平台贷款债务率(平台债务合计/本省GDP)高于60％，而各级地方政府依托原有城投公司和新建的投融资公司，试图打造出新形势下更大规模的新型投融资平台。有的省份甚至明确提出建立省市县三级政府投融资体系，以解决融资困境。央行的调研结果显示，2009年5月末，全国共有政府投融资平台3800多家，总资产近9万亿元，负债已上升至5.26万亿元，平均资产负债率约60％，平均资产利润率不到1.3％，特别是县级平台几乎没有盈利。地方债务风险不断膨胀给社会经济的发展带来了一系列的问题，首先，将有限的财政收入用于还债，政府可支配的财政收入会相应减少，这使得地方政府职能灵活发挥受到制约；其次，地方政府负债中有相当大一部分是直接涉及到群众利益，这些债务如果得不到及时有效解决，损害的就不仅是债权人的利益，也包括政府的公信力；最后，由于债务风险责任意识淡薄，地方政府不断通过债务渠道获取大量资金，支撑了地方政府财政非理性支出。
二、我国地方政府债务风险的根源
1.中央与地方财权与事权的不对称。1994年分税制改革以后，中央财权大幅度提高、地方财权大幅度下降，地方财政收入占总收入比重，1993年为78％，2005年下降到47.7％。地方政府承担的经济结构调整、基础设施建设、生态环境优化和社会保障等任务日益繁重。近年地方财政支出比重占财政支出比重基本保持在70％左右。财权和事权不对称造成地方政府财力匮乏。审计署近期公布的“关于1981个扩大内需投资项目建设管理和资金使用情况的审计调查结果”显示，在中央扩大内需项目中，有90.07亿元地方政府配套资金尚未落实到位，占应配套资金总额比重高达45.58％。地方财政向来的窘迫，地方财政资金不合规的挤占和挪用，某些项目本身存在的决策或操作问题，被认为是地方配套资金未全部落实的原因。而加大中央投资比重则成为解决这一问题主要的办法之一。为了弥补收支缺口，地方政府通过各种渠道举债融资。每一级政府都倾向于将那些好征收、税额大的税种集中到金库，同时将大量公益性、服务性的社会保障等职能下放给下级政府。
2.干部考核任用制度存在缺陷。当前地方经济增长速度和公共基础设施建设情况是考核地方政府官员政绩的主要指标，也是决定官员职务升迁的重要依据，由于我国政治生活中的干部任用与任期制度，中央政府对地方政府官员的任免有着决定性的作用，而中央政府对地方政府官员的考核主要通过单纯的经济指标来评价，这导致地方政府官员在任期内的短期行为，大搞“政绩工程”。由于地方政府财力有限，这些建设项目的资金主要来源于不同渠道的贷款。一些地方政府设立投资公司，专门负责项目建设。地方政府强烈的发展冲动、政绩追求和人员安置压力、官员的考核机制与地方政府不恰当地追求地方经济发展，在一定程度上加剧了地方政府债务的快速发展。
3.地方政府或有显性债务潜在风险大。地方政府的收支会经常性出现临时不平衡，通过发债解决临时性的财政赤字本无可厚非，但出于财政纪律的考虑，为防止地方政府过度举债或债务规模失控，国家明确禁止地方政府通过举债为经常性支出融资。在地方政府债务中，或有显性债务占有相当的比重，是潜在风险很大的债务。因为或有显性债务在借款人无法偿还的情况下，或有隐性债务在地方政府出于“道义”或公众压力承担还债责任的情况下，都会变成政府直接显性债务，这将会引发地方政府局部性债务风险向全局性债务风险的演变，将会使国家金融和经济安全、社会稳定等遭受巨大的冲击。
4.地方政府债务管理制度不完善。目前我国地方政府债务管理主要存在以下几个问题。一是缺乏对举债主体的约束措施。对举债主体约束机制的缺乏，导致举债主体还款意识淡薄，甚至部分举债主体考虑到地方财政对债务兜底，没有打算还款。二是没有统一的债务管理机构。地方政府除了对中央转贷给地方的各种专项贷款和国债贷款实行由财政部门统一管理外，对其他大量分散于各个政府职能部门的债务的管理非常分散，缺乏统一的管理机构，从而大量地方政府债务游离于监管之外，债务的规模、结构和使用缺乏有效监控，隐含较大风险。三是预算管理模式不完善。我国预算管理模式不利于债务管理。预算管理采用的是历年制，时间跨度过短，不能够全面完整地反映地方政府在较长时间内的财政活动，也无法分析由地方政府贷款和提供贷款担保而引发的后续风险。四是债务资金使用缺乏科学性。因地方政府债务由多个分散的政府职能部门管理，债务资金的使用缺乏科学合理的规划，对投资项目不进行科学论证，有相当数量债务融资被用于竞争性领域的低水平重复建设，导致债务资金使用效率不佳，难以依靠项目本身形成偿还债务的能力。另外，地方政府债务也没有纳入预算管理，债务规模不透明。
三、加强地方政府债务风险管理的措施与建议
1.努力构建政府债务管理的良性循环机制。首先建立有效的地方财政风险预警系统。地方政府债务危机的形成有一个逐步显现的过程，建立债务风险预警系统，对地方政府经济运行过程进行跟踪、监控，及早发现债务危机信号，预测面临的风险，使地方政府在债务危机的萌芽阶段采取有效措施，避免危机的出现。加强对地方政府性债务的统计分析工作，通过综合分析和预测现有的财力、自备财力资源，使地方政府能够及时了解掌握其债务的变动情况及其对财政收支平衡的影响。根据地方实际情况设立一定的警戒标准及处理措施，保证债务风险控制在可接受范围之内。然后强化信息披露机制。增强地方政府债务信息透明度，严格控制地方债务规模。当前我国地方政府债务的构成复杂、各类隐性债务与或有债务大量存在，政府债务信息的透明度较低，不利于对地方政府的信用状况作出判断。因此，需要以公开发行地方政府债券为契机，提高地方政府举债行为和债务信息的透明度，逐步消除各种变相举债措施，引导各种政府性债务的“显性化”。建立一套规范的信息披露制度是增强政府预测能力的有效措施。加强政府对立法机关和民众的信息的披露，通过报纸、期刊、网络等传播媒体，将信息披露的范围由政府内部扩展到普通民众，接受群众监督。通过提高债务信息披露的质量和覆盖面，从而增强政府对债务的控制以及全民对政府债务的监督。
2.建立地方政府债务的偿还保障机制。加强中央有关部门对地方债务的监控，建立并完善地方债务风险预警体系。中央政府有必要对地方债务进行监控。地方债的发行必须经过中央政府的审批，实行负债限额管理，以防止地方过度举债行为。同时，中央政府还应当通过建立地方债务风险预警体系对债务的违约风险进行动态和前瞻性的评价与考核，可以考虑将以下指标纳入预警体系：债务负担率(债务余额占GDP的比重)、偿债率(还本付息额占财政收入的比重)、利息支出率(债务利息占财政收入的比重)、债务依存度(新增债务额占财政支出的比重)等(见下表)，根据以上指标体系进行评价考核，并按照分值高低将各地区的债务风险分为绿、黄、红三个不同等级以进行分级监控，从而最大限度地防范地方政府债务危机的发生。
因此，必须强化对地方政府和地方国有资产公司担保及隐性担保、体制外支出及相关的借贷以及其他导致政府负债的财政与准财政活动，建立一套监测、预警体系以评估地方债务的总体风险。该体系可以对各地方政府的财政状况进行排名，对债务的违约风险进行动态和前瞻性的评价与考核，及时发现问题，最大限度地控制地方政府债务危机的发生。从中长期来看，该体系的数据库和分析指标可以为地方政府的信用评级提供基础，从而为有条件地允许地方政府发债和发展地方债券市场创造条件。
3.规范地方政府的举债融资管理。规范地方政府融资渠道，规范地方政府的举债融资管理，允许有条件的地方政府发行地方债券。要通过建立公开的地方政府融资渠道，使合理的地方政府举债规范化，并设法使地方政府存在隐形债务显形化。“为了规范地方政府的融资行为，一方面要约束新一轮基本建设投资的膨胀；另一方面要加强对于各地投融资平台融资行为的监管，明确监管标准，细化管理项目，做好风险控制。特别要防止一些地方政府借经济救助而利用货币信贷政策进行超预期的扩张，导致银行不良资产大幅上升，甚至再度出现十年前剥离处理不良资产的情形。而对于货币信贷政策来说，也应当保证自身的相对独立性，防止沦为财政政策的附庸。今年信贷投放可能会比较严格。2009年货币的高速扩张，其核心机制其实不是中央银行，即不是中央银行滥发货币，因为M[，0]增速不到两位数，也就是说高能货币是可控的。但是M[，1]和M[，2]增速很快，这其实主要是因为银行、微观机制在起作用。银监会已经开始了对信贷的监管控制，从资本约束、窗口指导等各方面开始收紧信贷，这样做有助于防范地方财政的“信贷化”风险。
4.改变以GDP为导向的地方政府政绩考核机制。当前我国对地方政府的政绩考核是以GDP为主要内容，地方官员升迁的主要依据是地区增长情况和经济发展总量。其公共支出结构发生了“重基本建设，轻人力资本投资和公共服务”的扭曲。在我国以“放权让利”为主要内容的市场化改革中，地方政府逐渐成为拥有自己经济利益和目标函数的经济主体，因此，这种地方政府经济利益与GDP考核机制相结合，就造成了地方政府间激烈的财政竞争。首先改变当前地方政府以GDP作为主要标准的政绩考核制度，引入政府绩效评估体系，尽快将政府公共服务效率纳入政绩考核中；其次，加快公共财政体制的建设，根据各地区的具体状况，调整经济性支出占整个地方财政支出的比例；再次，按照不同类型公共服务的特征，将公共服务的供应和生产环节分开，将市场化的生产方式引入到政府提供公共服务过程中，利用市场检验和顾客导向作为评估公共服务的主要标准。
根据有关估计，2010年的地方债发行规模仍将是2000亿元。在此情况下，政府投资战略有可能发生变化，即减少地方政府的资金配套任务，而更多的由中央政府承担投资出资责任。银行信贷方面，监管部门应该进行很好的管理，控制好风险。当然，银行的放贷是商业化的，也不能完全靠行政命令，监管只是进行一种指导。同时要规范省级政府以下的政府融资行为。对于地区级、县级政府的融资，虽然他们融资的目的是为了发展经济，并不是坏事，但是关键是如何合理地对收入、财力进行评价，这需要中央政府加强监督，地方政府也要认真把事情管起来。