协商治理：中国公共管理体制改革的目标模式，本文主要内容关键词为：中国论文,管理体制改革论文,目标论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入新世纪以来，在政府财政开支不断膨胀和民众参与热情日益高涨的双重压力下，世界各国均在进行新一轮的公共管理体制改革。中国作为全球化过程中的一个重要参与者，自然不能置身于外，深化公共管理体制改革成为我国行政体制乃至政治体制改革的一项重要任务。但中国有自己的国情，不能简单照抄照搬别国的做法，更需要走自己的路。建立中国式的协商治理模式，这应该是中国公共管理体制改革的基本方向。
一、协商治理：一种适合中国国情的公共治理模式
众所周知，“治理”一词是上世纪80年代末90年代初以来在西方经济学界、政治学界和管理学界非常盛行的学术词汇。其实，这个词最初并不是由纯粹的学者提出来的，而是由世界银行的一份报告提出来的。1989年世界银行在概括当时非洲的情形时首次使用了“治理危机”(crisis in governance)一词。从上世纪90年代起，在西方学术界，特别是在经济学、政治学和管理学领域，开始广泛使用“治理”(governance)这个概念，如公司治理、公共治理、全球治理，等等。在不同的学科和学术语境中，治理有不同的含义。但不管从那个方面来谈论治理，治理总有其核心内涵，这就是按照詹姆斯·罗西瑙的说法，治理是一套只有被多数人接受才有效的规则体系。他认为，治理不再是监督，而是合同包工；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家指导，而是由国家和私营部门协调，也就是说，现在政府的一些治理职能，正在由非源自政府的行为体所承担，如企业、社会中介组织等等。
治理理论也引起了我国学者们的极大关注。我国有些学者认为，治理理论的精髓可归纳为“参与、互动、协调、服务”八个字。治理的最终目标是实现善治(good governance)，主要包括合法性、透明性、责任性、回应性、参与性和有效性等六大要素。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，是政府与公民对公共生活的协调管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治是通过政府和民间组织、公共部门和私人部门之间的积极而有成效的协调，促进和实现社会公共利益的最大化。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。因此，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是公民或民间社会。治理和善治理论不仅提供了重要的理论支撑，以指导我们从以政府为中心的统治向以社会为中心的治理过渡和发展，而且更为重要的是，它打破了社会科学中长期存在的两分法传统思维方式，即市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会、民族国家与国家社会，力图发展起一套管理公共事务的全新技术，强调管理就是协调。治理和善治理论意味着政府与公民之间积极而有效的协调，意味着公民促使政府并与政府一起共同形成公共权威和公共秩序。在这些研究治理理论的学者中，有人试图把西方的治理理论引入中国以推动中国的公共治理改革。应该说，这种想法有其合理之处，甚至也会取得一些积极成果。但是，中国有自己的历史传统，有自己独特的文化，更有自己的国情政情。如果简单地照抄照搬西方的治理模式，也许并不能很好地解决中国的治理实践问题。这并不是说我们在治理方面不要向西方发达国家学习。在西方发达国家治理实践和理论中，有很多值得我国学习的东西，但这种学习不能使自己迷失方向，失去自我，而是要用自己已被证明是正确的东西对之加以改造，使之为我所用。对待西方发达国家的治理模式及其理论也是如此，一方面我们要学习和吸收其中有用的东西，另一方面要结合中国的实际，在学习西方先进的、有益的经验基础上，找到一种适合中国国情的治理模式。
那么什么才是一种适合中国国情的治理模式呢？笔者认为，这样的治理模式至少需要符合以下几个条件：其一，它必须渊源于中华民族的治理传统、根植于当代中国治理的实践经验；其二，它必须能够有利于解决当前中国政府面临的种种公共治理问题；其三，它必须符合中国式公共治理的效能原则。而协商治理，从某种意义上说，正是这样一种治理模式。
第一，协商治理是一种渊源于中华民族治理传统、根植于当代中国治理实践经验的具有中国特色的治理模式。协商治理的传统在中华民族源远流长，而当代中国在民主政治的发展过程中逐渐形成的协商民主制度，已在当代中国的治理实践中得到了广泛的运用，并且积累了一系列有益的经验，同时这种模式也吸收了现代西方发达国家治理模式中先进的民主“内核”，是一种具有中国特色的民主治理模式。
第二，协商治理能够有效地整合治理过程中各种建议。要实现公共领域的有效治理，重要的一点是要集中众人的智慧。中国有句古话：“三个臭皮匠，顶个诸葛亮”，这句话虽然有对普通人贬低之意，但它也道出了多个人的智慧有可能胜过一个人的智慧之意。毛泽东早就说过，领导者走群众路线，注意吸收群众的智慧。协商就是一种吸取众人智慧的好方式、好方法，这一点不但可以从理论上得到证明，而且更得到中国共产党几十年实践经验的证明。通过协商，把各方建议集合起来，集中众人的智慧，公共治理将更加有效。
第三，协商治理能够有效地化解治理过程中的各种矛盾。公共治理涉及到多方面的利益，需要对不同阶层、不同利益团体、不同界别、不同行业等人群的利益进行调节。这些不同阶层之间、不同利益团体之间、不同界别之间、不同行业之间人群的利益虽然存在着一致的方面，但也同时存在着矛盾的方面。公共治理的过程也是不断处理、调节这些矛盾的过程。通过建立有效的协商机制，有助于化解治理过程中的各种矛盾。即当在治理过程中出现利益矛盾时，通过让不同阶层之间、不同利益团体之间、不同界别之间、不同行业之间代表进行有效协商，以协调彼此之间的利益，找到一个各方利益代表能够接受的方案，这样原有的矛盾就有可能得到化解。我国在这方面已积累了丰富的经验，实践证明协商是一个非常好的化解矛盾的机制。
第四，协商治理能够有效地提高治理过程中的效能。西方的治理以西方式的民主为基础，多方参与博弈常常造成效率损失。中国作为发展中的国家，要实现赶超战略，治理的效能至关重要。效能要求不但要有效率，而且要有好的效果。如前所述，公共治理过程是一个充满矛盾的过程，在处理这些矛盾时，无非有以下四种方法：压制、冲突、回避与协商。压制的方法就是通过高压手段使矛盾双方或一方不得表现出来，由于矛盾得不到实质上的解决，治理并没有从根本上解决问题；冲突是矛盾双方相互对抗，或一方消灭一方，或双方同归于尽，冲突过程中可能会消耗很多资源，矛盾即使得到解决，成本也会太高，造成效率损失，因而这样的治理是不会有好效能的；回避只是不承认矛盾而已，更不是解决矛盾的方法。协商则不同，通过协商不但可以化解矛盾，而且能使参与协商的各方获得彼此所需要的利益，同时还避免了冲突过程中的效率损失(过多资源的消耗)，因而对于解决矛盾而言，它不但是有效率的，而且还可能获得好的效果，因而是符合效能原则的。
二、协商治理：一种以中国式民主为基础的公共治理模式
在公共治理理论的学者们看来，公共治理作为一套多数人接受才有效的规则体系，是以现代政治民主为前提的，也就是说，公共治理理论是以政治民主理论为基础的，他们所提出的公共治理的制度构架是以政治民主的制度构架为前提的。西方学者所说的民主理论，主要是指西方政治民主理论，特别是现代多元民主理论。西方的多元治理构架正是建立在西方国家的多元民主政治制度的基础之上。
但是，民主从来就不只有一种形式。那种认为只有美国式的民主才能称作民主的观点显然不符合事实。姑且不说中国的民主形式不同于美国的民主形式，其实，法国的民主与英国的民主也有很大的差别。就说美国的民主，虽然是从英国民主学来的，但学生与老师已有了很大的区别，二者之间的区别已为研究者所公认。
实际上，民主有多种形式，世界上不存在唯一正确的民主形式。协商民主是一种具有中国特色的民主形式。它渊源于古代，逐步完善于现当代。按照一些研究中国民主学者的看法，中国的协商民主，可以追溯到远古的尧舜时代。李君如认为，根据《尚书》记载，中国原始社会后期，凡是举国大事，尧、舜都要召集“四岳”或“十二有牧”、“四岳群牧”开会，重大决策包括新领袖选拔，都须经这样的会议协商决定，当时实行的就是协商民主。相传尧为部落联盟领袖时，四岳推举舜为继承人，尧对舜进行三年考核后，使帮助为事。尧死后，舜继位，用同样推举方式，经过治水考验，以禹为继承人。在这种制度中，四岳推举首领的办法，本质上就具有协商民主制度的雏形，禅让制正是通过与四岳的协商，最后由即将离任的首领确定下任首领。由于中国早在远古时代就存在原始的协商民主制度，所以对后代的中国政治制度一直存在着不同程度的影响。即使在专制主义的封建时代，如果出现开明君主，国家大事也往往需要与大臣们协商，这些开明君主以纳谏而受到后人赞赏。当然，由于历史条件的限制，在封建时代，不可能建立真正意义上的协商民主制度。
中国共产党在领导中国革命和建设事业的过程中，逐步确立和完善了具有中国特色的协商民主制度。早在战争年代，有关一些重大政策的出台，党总是首先与各界代表人士进行协商，广泛征求他们的意见，在此基础上再形成决议。中华人民共和国建立之初，就成立了中国人民政治协商会议，作为党和国家治国理政的最高民主协商机构，特别在最初甚至行使着国家最高权力机关的权力。经过几十年的发展，我国的协商民主制度不断完善，已贯穿于政治、行政、社会管理的全过程和各个环节。有人把我国的协商民主概括为具有以下五个特点：“(1)协商民主主体的广泛性，(2)协商民主内容的丰富性，(3)协商民主机制逐渐制度化、程序化和法制化，(4)协商民主机制与其他民主机制协调配合，(5)协商民主机制始终服务于根本民主制度。”我国这种具有自己特色的民主制度及其优势，已得到国际上越来越多学者和政治家的认同。如美国哥伦比亚大学社会科学教授约·埃尔斯特(Jon Elster)编著的《协商民主：挑战与反思》一书，不但对协商民主这种形式做了理论上的探讨，而且对它给予充分的肯定，并专题论述了这种民主形式的重要性。
当代中国协商民主制度的发展，为进一步完善中国特色的协商治理模式创造了充分条件。协商治理从协商民主发展而来。中国共产党早在领导中国革命的实践过程中，就广泛运用协商民主解决中国革命时期的复杂政治问题，建立了由各党派和民主人士参加的统一战线，毛泽东将之概括为在中国共产党领导下取得革命胜利的三大法宝之一。中华人民共和国成立后建立的政治协商会议制度，使协商民主制度化，并将这种协商模式运用于国家政治生活的各个方面，从而为协商治理实践提供了丰富经验，为进一步完善中国特色的协商治理模式创造了充分条件。
我国的民主政治不同于西方国家的民主政治，因此，作为以民主政治为基础的公共治理模式也不能照抄照搬西方国家的多元治理模式。中国特色的社会主义民主是一种协商民主与选举民主相结合的民主政治制度，协商民主是中国民主的最大特色。在中国民主制度的实践中，协商民主不但广泛运用于中国的政治实践，而且广泛运用于公共治理的实践。作为一种建立在现代民主政治基础上的公共治理模式，基于中国的协商民主政治，中国特色的社会主义公共治理模式应该是一种民主的“协商治理”模式。这种治理模式具有以下几个特点：
第一，协商治理必须以公共治理中的多方参与为前提。所谓协商一定是多方，最少是两方。如果是单方，根本不存在协商的问题。只有存在着两方或两方以上，才有协商的必要。而且在这两方或多方之间，一般来说，还存在着利益上的差别，如果没有利益上的差别，协商也是可有可无的。正是由于多方中存在着利益差别甚至利益冲突，才对协商产生了必要性。正是通过协商，使多方的利益得到协调。因此，在现代公共治理中，只有承认存在利益差别或冲突的多方存在，并且为了协调他们之间的利益矛盾，把多方的参与纳入公共治理的过程之中，协商治理才得以成立，才具有真正的意义。
第二，协商治理必须在公共治理中以政府为主导。协商不同于博弈，多方协商更不同于多方的冲突和斗争，它是在党和政府有效组织和领导下实现的一种有秩序的利益协调。因此，在公共治理中，协商治理一定是以政府主导为基础的。如果没有政府主导，参与的多方就很难有序参与协商。相反，还可能演变为多方利益主体进行无序的博弈，甚至还会演变为无法收拾的人与人之间、团体与团体之间的斗争。历史经验证明，只有在政府主导下，通过政府有效的组织和引导，不同利益方才能通过合法程序进行有序协商，以达到各方利益协调的目的，并最终形成各方满意的决策。
第三，协商治理必须在公共治理中真正体现多数人的意志。协商是民主的一种形式，必须真正体现民主的精神实质，这就是真正体现多数人的意志。否则，如果协商仅仅作为一种工作形式存在，走走过场，随意找几个人捧捧场，发表一点意见，甚至是说几句领导满意的话，实质上还是少数人说了算，按少数人的意志办事，这就不能说是协商民主，因为根本没有体现民主的精神实质。这也算不上协商治理，因为协商治理本质是要求民主治理。真正的协商治理，必须坚持协商于决策之前和决策之中的原则，确保畅所欲言、各抒己见，真正发扬民主，真正体现多数人的意志。
第四，协商治理必须在公共治理中实现公共利益的最大化。在一个利益多元化的社会，存在着不同的利益群体，他们之间存在着利益矛盾。如果没有有效的协商，公共决策很难做出符合多数群体的利益，也不能做出让多数群体满意的决策。要解决利益冲突问题，在现代制度框架下，可能最好的办法是让不同利益群体的代表坐下来一起协商，寻找大家都可以接受的方案，这其中需要有原则的妥协，需要适度的折衷。但这种妥协和折衷均不能以牺牲公共利益为前提。相反，而是为了维护公共利益，找到能使公共利益最大化的方案。在协商治理体制下，公共利益最大化的方案，也应该是各方或绝大多数利益方可接受的方案，这样的决策应该是多数人满意的决策。
协商民主为协商治理提供了理论前提，而协商治理为我国公共管理体制改革提供了理论基础。
三、协商治理：中国公共管理体制改革的目标模式
中共十八大报告特别强调要“健全社会主义协商民主制度”，这是中国共产党第一次把协商民主写入党代会的报告中。这既是对我国民主政治制度建设的总要求，也是对我国公共管理体制改革的基本要求。在当代世界各国，公共管理体制均是政治体制的一个重要组成部分，我国也不例外。如前所述，就目前全球公共管理发展的潮流而言，公共管理的民主化是重要内容之一。公共管理要实现民主化，必须建立一个与之相适应的公共管理体制。但每一个国家就历史、文化、制度等环境而言，都有自己的特点，所以每一个国家有关民主公共管理制度的建设不能照抄照搬别国的模式。协商民主制度是我国一种有自己特色的参与式民主制度。在我国，公民可以通过一定的政治或社会组织参与有关公共事务的决策与管理过程，这种协商民主制度不但存在于我国政治协商过程，而且在我国公共管理过程中也得到广泛体现，我国公共管理体制改革要建设“人民满意的服务型政府”，就必须有公民对公共事务管理的广泛参与，而广泛协商则是一种最重要的、适合中国国情的公共参与途径。因此，建立协商民主的公共管理体制当然内含于建立“人民满意的服务型政府”的改革目标之中，其具体的目标模式主要包括以下内容：
其一，基于协商治理的理念，我国公共管理体制改革应该实现从传统的行政管理向现代公共治理的转变。从传统行政管理向现代公共治理的转变，是公共管理史上的一次重要变革。传统行政管理强调的是在一个官僚制的组织体系下，遵从着严格的从上到下的等级制，行政管理以上级对下级的命令和下级对上级的服从为前提。命令和服从构成整个行政管理过程的主要内容。而现代公共治理则是强调政府只是一个掌舵人，具体的划桨则应该由全社会更多的主体参与才能完成。政府只有与企业、社会中介组织和公民的合作，才能顺利实现对公共事务的管理。通过30多年的改革，我国社会已呈利益多元化局面，我国今天的公共事务管理也不能由政府独揽，应该在政府的主导下实现公共治理的多方参与。因此，我国今天的公共管理，也必须向公共治理转变，以协商治理为基本理念，进行公共管理体制改革。
其二，基于协商治理的理念，我国公共管理体制改革应该着眼于完善政府主导下的多方参与的协调共治体制。通过30多年的改革，我国多方参与的公共管理体制构架基本形成。在历次改革中，转变政府职能，调整政府与市场、政府与社会的关系，与此相应地调整政府与企业、政府与事业及中介组织的关系，一直是公共管理体制改革的主题，而且取得了很大的成效。但由于种种原因，政府职能至今仍未转变到位，政府与市场、政府与社会的关系，政府与企业、政府与事业及中介组织的关系，仍然未能完全理顺，政府的公共服务仍然不能令人满意。因此，下一步的公共管理体制改革应该要抓住政府职能转变这个关键，在理顺政府与各方关系的基础上，完善政府主导、各方参与协调共治的公共治理体制。
其三，基于协商治理的理念，我国公共管理体制改革应该下大力气整合政府的职能，理顺政府内部的职能关系，完善政府内部上下级之间、不同部门之间的协调共治体制。就我国目前而言，公共管理主体内部的不协调也严重地制约了我国对公共事务治理的有效性。为了实现十八大提出的“有效治理”，在今后一段时期的行政改革中，需要进一步理顺中央政府与地方政府、上级政府与下级政府的关系，以及政府内部各部门之间的关系，实现政府内部的协调治理。
总之，公共管理体制改革是一项系统工程，既要有先进理念的指引，更要有顶层规划和具体设计。一个良好的理念和顶层规划，必将会为具体方案的设计提供重要的思想脉络，而这种思想脉络往往构成具体方案的灵魂。
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