农村集体建设用地合理流转的支撑体系：权益分配抑或外部环境，本文主要内容关键词为：建设用地论文,外部环境论文,分配论文,权益论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，随着我国各地经济社会的快速发展特别是农村经济的发展，集体建设用地使用权的流转已在各地广泛存在，一些地方的城乡结合部及经济较发达地区已呈方兴未艾之势。集体建设用地的合理流转，在当前社会经济活动中已占有相当重要地位。但与此相对应的是，我国农村集体建设用地合理流转尚缺乏必要的支撑体系。尤其是法律制度的欠缺，使农民无法合法获得相应的财产主体地位，分享社会经济发展的成果。构建新的农村集地建设用地使用制度已成为必然[1]。
2006年3月，国土资源部下发的《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》提出：“要适应新农村建设的要求，经部批准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。”党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，创新性地提出了“在土地利用总体规划确定的城镇建设范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。这标志着农村集体建设用地流转开始逐步向规范化、市场化的方向迈进。农村集体建设用地流转作为一项重要的制度创新和安排，不单纯是农村土地制度本身的问题，还涉及我国经济、社会生活的一系列深层次变革。因此，有必要研究农村集体建设用地流转相关支撑体系的构建和完善问题，为农村集体建设用地合法、合规、合理流转创造“安全着陆”的环境和条件。
一、集体建设用地流转中存在的主要问题
农村建设用地的流转在客观上对农村社区经济发展、集体财富积累、社区管理服务以及稳定农民收入等都起到了一定的促进作用。但是，农村建设用地的流转在相当长的时间里是在杂乱无序和隐蔽的状态下进行的，缺乏法律依据、合理规划和有力约束，从而难免引发诸多问题，容易滋生土地纠纷及权力寻租，进而影响农村的社会稳定与城镇化的健康发展。
第一，集体建设用地自发无序流转较为普遍。在交易过程中，地方行政干预较大。这导致中央政府调控土地市场的能力被削弱，难以有效控制城乡建设用地供应总量，妨碍土地利用总体规划和城市规划的有效实施，并造成土地利用混乱，土地市场秩序受到干扰。
目前，村委会代表集体经济组织对集体土地进行经营管理。虽然村委会是群众性自治组织，但是从内部机制来看，仍然是集党务、政务、经济于一体的混合体，它的主要任务仍旧是完成乡镇政府指派的各项任务，更多情况下只对乡镇负责，成为乡镇政府的“准政府”。这势必导致村委会行动目标的多元化，在确定集体建设用地的交易对象、交易价格、交易方式时，往往会受到村党支部、乡(镇)政府等相当程度的干预。行政权力时常纠缠在经济利益之中，从而导致农村建设用地的流转违背市场交易的自愿平等原则，使农村建设用地资源不能达到最优配置。
第二，隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，耕地保护受到冲击。受利益的驱动，一些集体经济组织和农民的耕地保护意识淡漠，不愿意承担耕地保护的义务。有的未经批准随意占用耕地并出让、转让、出租用于非农建设，或低价出让、转让和出租农村集体土地为建设用地。这种隐形交易脱离了政府的监管，土地利用的随意性较大，乱占乱用、重复建设现象较为普遍。一些地方用集体土地从事房地产开发，扰乱房地产市场；利益的驱使导致一些地方把耕地变为集体建设用地，耕地的占补平衡难以贯彻落实，耕地保护受到威胁。集体建设用地的隐形交易，同样使国家土地利用规划不能实现，对城乡建设用地总量的控制能力减弱。
第三，集体建设用地流转收益分配关系混乱。由于缺乏监管与有效的市场机制，土地市场价值和资产资源属性在流转中不能得到充分体现，国家土地税费流失严重，加上农村土地产权关系混乱、集体经济组织结构不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益亦难以得到切实保障。现行的集体建设用地流转中的收益分配，基本上是“谁流转、谁受益”。农民出租住宅，获得全部的收益，作为土地的所有者——农民集体却分文未得；部分乡镇企业先以划拨的形式获得集体建设用地使用权，然后将其流转给他人，从中获得巨额利益，同样未能体现所有者在经济上的权益和国家的利益；部分地方政府以国家基础设施投资导致土地增值为由，凭借强制手段，侵占了集体建设用地流转的收益[2]。
可见，无论是从保护农民的合法权益的角度出发，还是从促进农村土地资源的高效、合理利用和推进新农村建设的角度出发，对农村集体建设用地使用权的流转给予积极的制度创新和法律支持及相关配套制度建设，以构建与市场经济相适应的农村土地财产制度，已成为当务之急。理论与实践证明，集体建设用地的流转与外部环境的关系密切。没有好的环境，流转是不可能顺利进行的。农村集体建设用地流转制度的建立需要一整套体系的保障，全国适用的法律法规的制定实施无疑是重要的环节，但同时必须建立相关的权益机制支撑体系、外部环境支撑体系以及配套制度支撑体系，才能保障法律法规的有效实施和农村集体建设用地流转市场的有序、高效运转[3]。
二、集体建设用地流转法制支撑体系的构建
农村集体建设用地流转是一个系统工程，必须构建相应的法制体系，才能使农村集体建设用地流转规范地进行，使农民在农村集体建设用地流转中得到实惠。
(一)赋予集体建设用地与国有建设用地同等的法律地位
修改、完善及制定有关集体建设用地流转的法律、法规，为集体建设用地流转提供坚实的法律保障是农村建设用地流转的重要环节。市场经济实质上是法制经济。农村集体建设用地是我国建设用地的重要组成部分，是生产的三要素之一，进入市场就要受其调控，参与资源配置，实现其效用最大化。它们不应因所有制不同而遭受不同“待遇”，因此，人为在政策、法规上对农村建设用地流转进行“堵”和“压制”不符合生产力发展要求。随着改革开放的不断深入和中国特色社会主义的不断发展，这种差别越来越显著。国家以法律的形式使国有土地的所有权能、使用权能、资源价值、资产价值基本能够得到充分实现。而对于集体土地，法律一直禁止使用权流转，导致集体土地的所有权能、使用权能、资源、资产价值不能得以充分实现。解决这一问题的关键就是需要对《土地管理法》等的一些条款进行修订，从法律上明确集体土地与国有土地具有同等的法律地位，从法律上保障集体土地所有权主体能够充分行使所有权的占有、使用、收益、处分四项权能。在允许集体建设用地在所有权不变的前提下，使用权可以进入建设用地市场，同国有建设用地一样能够有偿、有期限、可流转使用，由同一个市场统一配置，同权、同地、同价。出让和出租的农村集体建设用地可直接进入建设用地市场而无须征地。杜绝滥用征地权，充分保护农民的权益。
《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第二条规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”这里的“土地使用权”既包括国有土地使用权，也包括集体土地使用权，集体建设用地使用权作为集体土地使用权的一种，当然“可以依照法律的规定转让”。这里的“转让”应理解为广义的流转，包括通常所说的出让、转让、出租、抵押、租赁、作价出资、入股等各种流转形式。因此，要修改与《宪法》不一致的有关法律表述，从法律层面允许农村集体建设用地流转，并逐步享有国有建设用地同等法律地位，要加快相应实施条例的出台，以便于实际操作管理，详细分析研究农村集体建设用地特点、形式，尽快颁布《中华人民共和国集体土地使用权流转条例》。
为此，应修订与完善《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)，进一步明确集体土地所有权主体、经营管理者以及他们之间的收益分配关系，明确集体土地流转的范围、主体，明确地方政府在集体土地流转中的地位、职责、作用，明确地方法规应服从国家法规；同时修订和完善民法、经济法、行政法，要在这些法规中体现农村集体成员作为集体土地流转主体的地位，并对集体土地受让主体、权利义务以及用途方向等加以严格规定和限制；而且在有关财产法，尤其是物权法中应确立集体土地使用权是一种财产权、他物权，明确集体土地流转是一种物权行为，均须同时具备登记和交付，使全社会确立集体土地财产受法律保护的意识。
(二)科学界定和明晰农村集体土地产权
进一步明晰集体建设用地的所有权、使用权主体及其对应的权能是正确处理好各方经济利益关系的关键。主流的产权经济学理论认为，产权模糊不利于产权主体形成有效的激励机制和约束机制，并最终损害分配机制。集体建设用地流转中的收益分配是在一定产权制度下，土地收益在相关的权利利益主体之间的分配，因而明确所有权主体及其权能是进行利益分配的重要前提，而目前《土地管理法》都未作出明确界定。虽然法律规定农村集体土地所有权归农村集体经济组织所有，但实际中农村集体经济组织并没有人格化的实体。另外，农村集体土地所有权并不完整，主要表现为收益权和处置权的缺失，国家对农村集体土地的低价征收就是最显著的例子。土地产权明晰和显化，是市场经济条件下提高土地利用效率的基本条件。土地流转的过程实际上就是土地产权关系的变化过程，土地产权不断流动(交易)以实现资源的市场化配置。因此，要使农村集体建设用地流转高效率运行，针对我国现在集体所有土地缺少人格化的产权主体、土地权能残缺等问题，应继续寻求、推动现有法律对农村集体土地所有权主体、所有权代表和相应的权利、义务的明确规定，赋予并保护农村集体建设用地的财产权[4]。集体所有权权能应在符合土地利用总体规划、城市或村镇规划的前提下，与国有土地所有权权能一致，即具有占有、使用、收益、处分的权能(谭木魁等，2009)。通过完善产权登记制度，进一步理顺产权关系，给予各方利益的实现以法律的确认与保护。在法律法规的框架下，允许集体建设用地自由流转和上市交易。
三、集体建设用地流转权益分配支撑体系的构建
农村集体建设用地流转本质上是要在经济上探寻新的实现形式。实现这种形式的关键是构建合理的农村集体建设用地流转权益的合理分配机制。
(一)理顺土地收益分配机制
合理的土地收益分配机制是保证农村集体建设用地正常流转的关键。农村建设用地流转涉及国家、集体、农户三者之间的利益分配，其间任何一方的利益受损都会影响建设用地的正常流转。土地收益的根本来源在于地租，按照马克思地租理论，地租在形式上可分为绝对地租和级差地租，绝对地租是土地所有权存在的必然结果，是土地所有权权益在经济上的实现，归土地所有者拥有；而级差地租又分为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，级差地租Ⅰ的高低取决于土地质量和土地区位的好坏，而级差地租Ⅱ由土地使用者投入资本量的多少来决定。结合马克思地租理论及我国现实情况，在建立合理土地收益机制时，应着重保护弱势方集体或农户利益，防止行政权力过多参与土地收益分配，损害集体或农户正当利益。国家应主要通过税收来参与土地收益分配，而集体则应根据绝对地租和一部分级差地租以及部分土地资本来参与分配，对于土地使用者农户，可据土地投入情况而定(陈红霞等，2009)。
政府的主要职责是制订市场交易规则，在保证效率的同时，维护社会公平，使相关权利人的利益均得到保障，进行基础设施投资不应成为政府参与收益分配的理由，政府需要解决的是社会公平问题。因此首次流转中形成的土地收益应主要由土地所有者所有。如果流转的土地位于城市规划区内或城乡结合部等基础设施建设较完善的地方，考虑到在集体建设用地流转收益中包含了国家投资的各类公共基础设施产生的土地增值，因此政府可适当分享集体建设用地流转中一定的土地收益，但从鼓励集体建设用地流转角度考虑，分享比例不宜过高。因为，提供道路等基础设施是政府应尽的职责，政府在基础设施建设方面的投入，已通过征收基础设施配套费和相关税费，得到了一定的补偿。但对于城市规划区外或农村、乡镇的建设用地流转，历史上政府并没有对其进行过多大的追加投入，政府不应该参与直接的收益分配，但可收取一定的管理费用，还可通过收取土地流转增值税的方式来调节，发挥政府通过税收再分配收入的作用。
另外，流转中产生的土地收益应归原土地使用者所有，国家不应再收取土地收益。有增值收益的，应按合同约定与土地所有者分享土地增值收益，流转双方还应按规定交纳土地增值税。
最后，农民集体经济组织内部的收益分配。农民集体经济组织内部如何进行收益分配，关键不在于留存与分配比例，而在于“农民集体成员权”的合法取得与有序退出的制度安排。如何界定“农民集体成员权”亟待出台中央指导性政策[5]。
(二)加强集体建设用地权益的保障
土地产权登记制度是土地产权管理制度的核心内容，是土地管理部门对土地市场进行规范管理的重要手段。在村庄和集镇，土地产权多元化，权属复杂，集体建设用地流转中涉及各类企事业单位、经济组织以及个人等众多利益主体，必然要求建立完善的土地产权登记制度。农村集体土地所有权证书，是唯一能够标明农村集体土地完整权属界限的法律凭证。通过发证工作，可以明确土地所有权的主体，增强农民对土地财产权的控制、流转以及收益的行为能力，从根本上促进农村集体建设用地的“公开、公平、公正”流转。为此，要加快农村集体土地所有权登记发证步伐，扩大农村集体土地所有权登记发证覆盖面；同时应加强集体土地使用权登记制度和信息公开制度建设[6]。土地登记制度既是一种财产转让制度，又是国家对土地进行管理的体现。它不仅有助于明确土地所有权、使用权的权利、义务，规范使用权流转，而且也能为土地市场参加者提供文字依据和保障，为地方政府机构提供税收和其他方面的信息。
四、集体建设用地流转外部环境支撑体系的构建
农村集体建设用地流转不仅涉及农村以及土地市场等问题，而且需要一系列良好的外部环境的协同。
(一)加大投资建设基础设施及其配套体系
农村集体建设用地流转主要集中在城乡结合部和小城镇，由于历史原因，改革开放以来，我国首先优先重点发展城市基础设施，虽然我国广大农村特别是城乡结合部的交通、电力、水利等基础设施环境都有一定的改观，但与城镇和建设用地流转的基本要求相比，仍有较大差距，甚至相距甚远。因此积极加大投资建设农村基础设施及其配套体系，形成良好的流转外部环境，是集体建设用地顺利流转的基本条件。
(二)提高政府服务水准和质量
在社会主义市场经济条件下，按照有限政府理论和服务型政府理论，政府对集体建设用地使用权流转，既不能大包大揽，也不能不闻不问，而应在一个合理的限度内依法调节，以充分发掘土地潜在的经济价值。要建立办事高效、廉洁务实、管理文明的机制，才能有效推动集体建设用地的流转。政府在其流转中应把角色定位为土地流转的宏观调控者、交易市场的管理者、交易行为的确认者、交易纠纷的行政调处者和非法交易的行政惩处者。加强管理和服务，搞好涉及土地流转的资格审查、合同签证、档案管理和动态监测等工作，要为土地流转提供信息、组织、协调等服务工作，制订土地利用与流转的长远规划，做好土地的集中连片和整理工作，改善农田基础设施建设，为土地流转创造良好的环境。
(三)建立集体建设用地中介服务体系并形成有形市场
农村集体建设用地使用权市场的发育需要一个全方位的社会服务体系。
第一，需要继续完善村民委员会等自治组织的土地管理和服务职能，通过宣传和监督，使土地转让的各方当事人自觉贯彻国家的法律和政策，确实做到“依法、合理、有序”。
第二，可以考虑建立与完善中介服务组织体系，建立农村土地流转交易信息网络，及时登记可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期公开对外发布可开发土地资源的信息，接受土地供求双方的咨询，沟通市场供需双方的相互联系，提高土地流转交易的成功率。
第三，还应该建立健全固定的、有形的土地产权交易市场，以进一步促进农村集体建设用地的合法、合规与合理流转。特别是在双方协商一致前提下，通过有形市场机构帮助办理流转手续，对集体建设用地流转合同的登记、变更等情况进行备案。
第四，可建立、健全农民土地财产权利保护的政策咨询和法律援助机制，对农村集体建设用地流转的纠纷进行调解。为此，各级政府应建立专门的农村土地政策咨询和法律援助机构，以帮助农民和农村集体经济组织处理有关土地产权交易中的问题，依法保护农民及其所有权主体代表的土地权益。此外，还可视各地的具体情况成立农村土地权益方面的专门仲裁机构。
五、集体建设用地流转配套制度支撑体系的构建
农村集体建设用地流转必须在有关制度的配套下协同运作，才能兴利除弊，稳健推进，化解流转风险，并与其他的相关制度形成互动，相得益彰。
(一)严格实施农地的用途管制制度
现行用途管制是通过农地转用审批和征地审批两方面实现的。允许农村集体建设用地流转，现行用途管制制度将会受到较大挑战。
第一，大部分农用地转为集体建设用地无须征用，只通过转用审批程序来控制，用途管制的控制力会弱化。
第二，原由上级审批的占用耕地的建设项目变为下级审批，用途管制的管理层次降低，这样不利于耕地的保护。因而在集体建设用地流转过程中，受经济利益驱动，在缺乏有效的公共政策干预的情况下就会导致集体建设用地流转的负外部性。因此，为保护耕地，避免农用地“搭便车”进入市场转为建设用地流转，政府部门需要进行源头控制，在规划环节严把农用地转用关，这是集体建设用地制度创新成败的关键。国民经济各部门必须按照土地利用总体规划要求使用土地，并实施用途管制制度，严格控制耕地转为建设用地的总量。政府应建立严格的农用地转用审批制度，加强农用地转用审批的有效监控和制约。
第三，为避免农民或开发商的短期行为，对造成破坏的要进行处罚，以此来规制集体建设用地流转市场主体的行为，使之向着有利于完善市场秩序、消除市场外部性的方向发展。因此集体建设用地流转必须严格执行规划，未经批准不得改变原批准用途。所以，要研究用途管制的配套改革问题，设计新的农地转用审批的制度，以及配套的建设用地审批、审查管理制度。
(二)建立健全农地的定级估价制度
目前适合农村土地流转的土地定价估价制度还有待健全与完善。其原因在于：一是乡镇企业用地大多是“划拨使用，适当补偿”，其产权权能本身有缺陷；二是农村集体建设用地市场大多属于“隐形市场”，交易信息不公开，估价指标体系不统一，基础资料难以收集；三是农村土地流转市场化程度受限，流转数量与范围难以作为评估案例。
随着集体建设用地的入市和集体土地市场的进一步发展，建立健全的集体建设用地定级估价制度是非常必要的。它对制定合理的土地价格、保障土地交易者的利益、实现土地资产价值具有十分重要的意义。既可为集体土地市场提供地价标准和宏观导向，又是实施土地公平交易、合理征收土地税费的基础。因此管理部门应在总结城镇土地和农用地定级估价经验的基础上，制定《农村集体非农建设用地定级估价规程》，并建立定级估价技术规范和相应的地价形成制度及地价评估体系(宗臻玲，2005)。
(三)完善农地流转价格管理制度
实行农村建设用地流转的最低限价制度。为防止农村集体建设用地低价流转引致集体土地资产流失和农民利益的损失，县级以上政府要以定级估价为基础，确定最低限价，明确集体土地流转价格不得低于最低限价。要建立地价公示制度。目前集体土地市场不规范、不完善，土地价格很容易受到人为的操纵。国家应当监督并调控地价，促使地价趋于合理。政府调控地价的重要手段是公示地价制度，即政府在不同区域选择各种不同用途的土地，科学评定标准地价，并向社会公布。要实行地价申报制度。为了解集体非农建设用地交易价格变动情况，合理调控地价水平，所有土地交易，应限期向土地管理部门申报转让、出租和抵押价格，并办理登记手续。要逐步建立统一的地价体系，实行城乡一体化的公平地价制度，并将其作为集体建设用地流转市场形成和发育的基础。制定出包括土地级差收入、区位差异、规划用途、基础设施条件等因素在内的基准价格，作为集体建设用地流转的参考价格[7]。
(四)实行农地的政府优先购买制度
实行农地的政府优先购买制度是政府宏观调控的另一种有效手段。在美、英、法等国，凡是指定的长期规划发展区和土地交易管制区内的土地，所有者转让时，政府有优先购买权。我国也应当建立政府优先购买制度。优先购买权是土地所有者在出让、转让土地时优先卖给政府。优先购买权主要体现在：一是为公共建设需要优先购买土地；二是当市场交易价格明显低于正常价格时优先购买土地。这可以通过目前的城乡建设用地增减挂钩机制与征地机制的衔接来实现。
(五)建立并完善与农地流转相配套的农村社会保障体系
一是按照城乡统筹发展的要求，建立农村社会养老保险制度。根据不同年龄阶段，建立不同标准的个人账户，适应以土地入股分红等多种土地经营模式，适应将来灵活就业、灵活缴费的需要[8]。
二是建立政府、村集体和个人三方合理筹资机制，切实完善农村社会保障体系，建立农村最低收入社会保障制度。
三是借鉴城镇经验，探索建立适合农村的医疗保险制度，努力提高农村医疗卫生水平。这样，才能免除农民因为农村建设用地合理流转所产生的后顾之忧。
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