科学界定中央与地方政府之间的事权范围，本文主要内容关键词为：事权论文,地方政府论文,中央论文,科学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国财政理论界和实务部门对于如何完善分税制财政体制表现出极大的关注。但从组织的专题讨论会和发表的学术论文看，主要侧重于地方税体系的完善和财政转移支付制度的建立，对于中央与地方政府之间事权范围的科学划分，则相对忽视。笔者认为，这未免有些本末倒置，因为纵观各国分税制建立与发展的历史，一个带着有普遍性的基本特征，就是在科学界定政府事权范围的基础上，划分财政支出范围，再据此划分相应的税源，并建立起以各自主体税种为核心的税收体系。可见，事权的划分是处理政府间财政关系的关键。
我国自1994年起实施的分税制，对中央与地方的事权范围有一个框架式的划分，但是从几年来的实践看，或因过于笼统或因不尽合理而给操作带来了困难。所以，必须从科学界定中央与地方的事权范围入手完善分税制。
本文首先分析我国中央与地方事权范围不清的成因，然后探寻科学界定事权范围的理论依据，并在此基础上提出较具可操作性的设想与方法。
一、当前中央与地方事权范围不清的实证分析
（一）当前中央与地方事权范围不清的主要表现
第一，有些事务弄不清该由中央政府承办还是由地方政府承办。比如国道的建设与维修，既然国道是事关全国政治、经济大局的主要交通要道，其建设与维修理应归中央政府负责，但是国道毕竟遍布于全国各地，受益上往往带有较强的地区性，因而地方政府也负有一定的义务和责任。那么，这件事到底由谁负责呢？目前是模糊不清的。又如贫困地区的脱贫，应依靠贫困地区地方政府自身的努力，还是由中央政府负责？或者通过中央让经济发达地区去承担？这同样是相当模糊的。还有，基础科学研究应归政府负责是无疑的，但究竟应归中央政府还是归地方政府？地下重要文化遗产被发现后，又应由谁来组织挖掘、整理、保护？
第二，有些事务虽然已经明确归中央或归地方，但在实际执行中发生了“错位”，其中主要是本来归中央的事务却推给了地方。比如部队、武警所需粮食价格补贴的一半及武警的营房设施建设都让地方解决；来访的外国领导人若要求去某省，相应的接待任务与经费就归该省负担；像邮电、通讯这类属于中央级公司或部委机关负责的事项，却要求地方政府参与相关基础设施的投资，地方只有投资的义务，建成后的项目仍归中央级公司或部委。
中央与地方事权范围的模糊，使财权与财力的划分失去科学的依据，从而严重影响分税制体制成效的发挥。
（二）中央与地方事权范围不清的主要原因
第一，政府职能范围没有及时调整。中央与地方事权划分的科学化合理化，首先依赖于政府职能范围的科学化合理化。在市场经济条件下，政府管什么不管什么，是由市场机制所决定的，即只有在依靠市场机制缺乏效率的领域，才需要政府介入；政府只能承办企业和个人不愿承办的事务（如公益性基础设施）、无力承办的事务（如大型水利枢纽工程）以及不该承办的事务（如城市供电）。这就意味着，在经济转轨时期界定中央与地方的事权范围，必须以调整与传统经济模式相适应的政府职能范围为先决条件。尽管党的十四届三中全会的决定中对政府职能范围已经作了一个总括的界定，传媒也不断宣传政府职能转变的必要性和迫切性，但是政府至今仍然包揽一些不该包揽的事务，同时也没有承担起应该承担的职责。究其深层原因，无非是政府机构的改革没有实质性的进展。自1993年以来的机构改革，结果只是两个部门转为总会，而且仍然保留一定的行政职能。可以说，一个与计划经济模式相适应的政府机构体系基本上没有被打破，政府无所不管又无所不能的传统观念顽强地在起作用。既然收缩一块事权十分困难，扩充一块事权自然也同样困难。
第二，财政职能理论没有及时更新。一方面，我国传统的财政职能理论是与计划经济条件下政府直接调控经济的要求相适应的，认为财政作为以国家为主体的分配，具有筹措资金、供应资金、调节经济、反映监督等职能，而不是从如何处理好市场与政府在经济运行中的地位与作用这个角度去探讨的，因而财政具有参与资源配置、协调收入分配、维持经济稳定这样三大职能的观点长期不占主导地位，甚至被当成批驳的对象。这样，中央与地方如何在职能上进行合理分工，自然也被忽视。另一方面，传统财政学理论认为，财政存在的目的是实现国家履行其职能的需要，把“国家需要”作为整个理论体系的逻辑起点，而不把公共物品的提供当成财政肩负的历史使命。既然如此，也就不可能研究如何从公共物品的层次性出发去界定中央与地方的事权范围。财政职能理论的更新落后于市场经济实践，使中央与地方事权的划分缺乏科学的操作依据。
第三，分税制体制的出台过于仓促。理论上讨论分税制早在80年代中期就开始了，如今人们也普遍认为分税制是我国财政体制改革的必然方向。问题在于，一项改革要取得成效，除了方案本身具有科学性、优越性之外，还往往离不开现实的操作条件。分税制的实质是使中央与地方财权与财力的划分规范化，但这种划分的规范化是建立在事权划分规范化之基础上的，也就是说，政府事权的划分既是分税制的内容，也是实施的必要条件。而我国在1994年前，由于经济处于转轨时期，政府职能转变缓慢，加上财政理论更新不快，事权边界完全处于混沌状态。在这种情况下本来不应迅速实行分税制，但是由于财政包干体制导致中央宏观调控乏力，地区之间经济封锁与割据又日趋严重，分税制体制不得不匆忙出台，对中央与地方的事权范围也只能作十分笼统的划分，即中央除了负责国防、外交、国家安全、中央行政事业管理之外，还负责调整经济结构、协调地区发展和实施宏观调控；地方负责本地区政权机关运转及本地区经济和社会事业的发展。这样笼统的划分，难免使中央与地方之间互相推诿。
二、科学界定中央与地方事权范围的理论依据
界定中央与地方事权范围的理论依据之一是：政府职能的分工层次标准。
现代市场经济中的政府职能一般都是参与资源配置、协调收入分配和维持经济稳定，但是不同级次的政府所承担的侧重面有所不同。大体说来，中央与地方政府的职能分工是这样的：资源配置职能以地方政府为主，中央政府为辅；而收入分配职能和经济稳定职能以中央政府为主，地方政府为辅。
政府参与资源配置就是在社会总资源中划出一部分，用于公共物品的生产与提供，并使用于公共物品的资源与用于私人物品的资源之比处于最佳状态。政府参与资源配置的内容是多方面的，除了直接提供国防、消防、基础设施、环境卫生等公共物品之外，还要消除生产行为的负外部效应（如治理环境污染），经营自来水厂、电厂等具有天然垄断特征的行业和航空航天这样风险极大的行业，通过颁布法规条例、建立仲裁公证制度、沟通信息等手段维持私人部门之间的有效竞争。资源配置职能主要由地方政府承担，是因为大部分公共物品的受益面都局限于一定的地区，属于地方性公共物品，如城市交通、绿化、治安、环卫、供水等。相比较而言，由地方政府负责公共物品的提供会使资源配置的效率更高；同时，诸如负外部效应的消除、自然垄断行业的经营等往往带有较强的地域性，由地方政府出面履行，方能更好地体现出因地制宜。当然，强调地方政府在资源配置中起主要作用，并不排斥中央政府在一定范围内的辅助作用。那些全体国民共同受益的公共物品的提供（如国防、外交），以及高风险、高技术行业的经营，基本法律法规的颁布等，由中央政府承办会更富有效率。
协调收入分配就是政府通过一定的分配手段矫正由于市场机制缺陷所造成的社会成员之间收入或财富占有不公平的状态。协调收入分配的手段也是各种各样的，如通过累进的个人所得税、高额的消费支出税和遗产税，以削减高收入者的过高收入；同时，通过社会福利和社会救济等转移支出制度，增加低收入者的收入。毫无疑问，这些手段主要应归中央政府掌握。因为，如果允许地方政府行使协调收入分配的权力，那么就会在全国范围内出现多种多样的税收制度和转移支出制度。一旦某一地区在课征较多税收的同时又实现较多的转移性支出，则会出现这一地区的高收入者纷纷迁出而外地低收入者纷纷涌入的现象。而这种人口的迁移和劳动力的流动会带来效率的损失，因为这种流动不是市场机制正常运行的结果，而是源于政府对收入的再分配。很显然，只有让中央政府在全国范围内统一征收税收，确定统一的最低收入标准，才能避免个人通过居住地选择而造成效率损失。
维持经济稳定是指政府通过财政政策与货币政策的松紧搭配，熨平由于投资不稳定、信息不对称等原因而引起的周期性经济波动。这一职能之所以也让中央政府为主履行，是因为现代市场经济条件下，各地区之间的经济是完全开放的，各种生产要素能够在地区之间自由流动，在这种情况下，若由地方政府采取紧缩或扩张的财政政策以实现本地区经济稳定必将归于失败。比如，当某地区采取扩张性政策时，必然会引起本地区进口的大量增加，结果本地产品的需求增加甚微，刺激本地区经济发展的期望就会落空，而其他地区却因会不需付出干预成本而坐享需求增加的好处。久而久之，任何一个地区都会失去主动干预以熨平本地区经济波动的积极性。事实上，地区采取扩张性或紧缩性的经济政策也是不太可能的，尤其是货币政策手段的运用，如存款准备金率、再贴现率、公开市场业务等只能由中央银行掌握，财政政策手段中税率（所得税）的确定，公债的发行等也只能由中央统一进行，地方政府惟在购买性支出与转移性支出的比例变化上有一定的回旋余地，而地方财政支出的经济影响是很有限的。
界定中央与地方事权范围的理论依据之二是：公共物品的层次性标准。
在市场经济条件下，具有非竞争性和非排他性的公共物品必须也只能由政府提供。实际上，公共物品按其受益范围可分为两大类，一类是全国性公共物品，如国防、外交等；另一类是地方性公共物品，如消防、垃圾处理等。公共物品的资源配置应遵循一条原则，即政府所提供的公共物品必须尽量与受益区域内居民的消费偏好相一致。（注：瑞典著名经济学派林达尔（Lindahl）认为， 如果每个人在税收总额中的应纳份额与他从公共物品消费中享受的效用相等，那么公共物品资源配置最富有效率。这就是著名的“林达尔均衡”。）按照这一原则，全国性公共物品应由中央政府提供，地方性公共物品应由地方政府提供。
一方面，中央政府不可能有效提供地方性公共物品。由于受经济状况、地理环境、文化传统等因素的影响，各地区居民对公共物品的消费偏好往往有很大的差异，中央政府无法照顾到各地居民的消费偏好。如图1所示，假定甲、乙两地居民的需求曲线分别为D[,1]和D[,2]， 又假定提供公共物品的人均成本相同，也就是，甲、乙两地居民所缴纳的地方税相同，均以T表示，那么，甲地产量为Q[,1]，乙地产量为Q[,2]，符合甲、乙两地居民的消费偏好，即公共物品的提供富有效率。现假定由中央政府统一提供Q[,c]数量的公共物品， 两地居民都缴纳相同数量的中央税T，那么，甲地居民多付了相当△ABC的成本，而乙地居民损失了应该享受的公共物品即△CDE部分。可见， 由中央政府提供地方公共物品会发生效率损失。
另一方面，地方政府也不可能有效提供全国性公共物品。图2中D[,a]线表示辖区A居民对全国性公共物品的需求曲线，D 线表示全体国民对全国性公共物品的需求曲线,SS为辖区A的供给曲线，表示每增加1个单位的全国性公共物品供应时该辖区所必须放弃的私人物品供应量。由于D线位于D[,a]线的右上方，导致辖区A 供应全国性公共物品的水平只能达到G[,a]，低于最优水平G[,e]，由此造成福利损失△ABE。可见， 地方政府无力供应全国性公共物品。
上述政府职能分工标准和公共物品层次性标准仅仅是界定中央与地方事权范围的基本理论依据，实际经济生活中还会出现一些难以彻底划清的事务。主要因为有些物品从性质上看既非纯粹的私人物品，又非纯粹的公共物品，而是介于两者之间，如交通、卫生、社会保险等，这种混合物品的提供应由市场与政府共同进行；还有一些地方性公共物品地方政府不太愿意提供，因为其受益面并不完全局限于它所管辖的地区内，其他地区的居民不用付出代价也能享受；（注：这就是所谓的公共物品区际外溢性问题，需要通过征税或补贴等手段去纠正。）另外还有些全国性公共物品，本应由中央政府承办，但是从节省成本、提高效率的角度看，需要由地方政府配合。这些特殊情况的存在，往往成为界定中央与地方事权范围的难点。
三、科学界定中央与地方事权范围的设想与方法
既然事权范围的划分具有一定的复杂性，因而必须分类进行。笔者认为，至少应考虑以下两类六种情况：
一类是涉及市场与政府之间的事务，首先必须划清。具体有两种情况：
1.应完全推向市场由企业和个人承办的事务，指那些长期来一直由中央或地方政府包揽，但根据市场经济条件下的资源配置规则，如今已完全可以推向市场的事务。比如以盈利为目的的一般生产经营活动，不需要也不应该继续由政府投资兴办；文艺团体、公园、剧院等所提供的劳务；应用科学技术的研究；职业化的体育运动项目；各行政部门下属的宾馆、招待所、培训中心提供的劳务；社会中介机构（会计师事务所、律师事务所）提供的服务等。
2.应由市场与政府共同承办的事务，指那些半经营半公益性质的事务，应积极面向市场由企业与个人承办。但因其带有一定的公共物品性质，政府须给予适当的补助。如教育就是一种混合物品，需要由受教育者本身与政府共同负担经费。从不同层次看，基础教育的公共物品特征更为明显，主要应归政府承办；高等教育和各类职业教育更多地带有私人物品性质（因为受教育者将来有可能找到一份较为理想的职业），因而主要让受益者自己承担经费。再如广播电视事业，应允许它合理合法地组织一部分收入抵销其经营成本，但因其承担一定的公益性宣传事务，政府须适当补助。另外，医疗卫生服务及社会保险事务，也需要由市场与政府双方共同承办。
另一类是涉及中央与地方政府之间的事务。具体有四种情况：
1.应完全归中央政府承办的事务，指那些全体国民共同受益而且必须在全国范围统筹安排的事务。主要包括国防，外交事务，国家安全事务，中央行政管理，经济社会发展规划与宏观经济政策的制定、实施，基本法律法规的颁布，对外经济援助及大型中外合作项目的统筹，基础科学研究和高新技术开发等。
2.应完全归地方政府承办的事务，指那些仅限于某一辖区内的社会成员共同受益，而且由地方承办效率更高的事务。主要包括辖区内的社会治安、消防及行政管理，辖区内重要基础设施建设和城镇公用事业发展，辖区内经济社会发展规划的制定、实施，地方性法律法规的颁布，卫生防疫与计划生育等。
3.中央承办地方协助的事务，指那些由中央政府出面承办效率更高，但是受益既不面向全体国民，也不局限于某一行政辖区，而是跨越几个辖区的事务。比如跨省区的基础设施建设（铁路干线、核电站等），大江、大河、大湖的整治，跨流域环境污染的治理等，这些事务必须由中央出面组织、协调，但是根据受益与付费对称的原则，相关地方政府要积极配合，尤其是提供必要的财力保证。
4.地方承办中央资助的事务，指那些由地方政府承办效率更高，但是可以归全国国民共享的事务。如重要历史文化遗产与珍贵文物的发掘整理保护，若全部归地方政府承办，压力太大，如果地方承办中央出资，就会调动地方的积极性。再如某一段国道干线需要维修时，应由当地政府具体承办，但中央要拨专款。还有，外国领导人到某省参观访问，可由地方负责接待，但因外交事务原则上归中央，所需的经费应由中央承担。
上述基本设想要成为现实，必须采取一些有效的方法。
第一，以机构改革为基础调整政府职能范围。
在事权划分问题上，之所以“内外不清”（政府事权与非政府事权模糊）、“上下不明”（中央事权与地方事权模糊），一个很重要的原因是政府机构改革没有到位。调整政府与市场的关系，界定中央与地方的分工，必然会触动部门的既得利益。不敢触动不合理的既得利益，也就不可能合理界定政府的事权范围。为此，一方面应坚决撤销、合并、精简专业经济管理部门，有些可并入经济综合协调部门中，有的完全改造成不具政府职能的行业性管理机构，保留下来的经济综合管理部门本身也要由直接管理转为间接管理。专业经济管理部门的精简撤并可为弱化甚至取消政府对一般经济活动的行政性、地域性干预奠定基础。另一方面，应按职能需要设立政府行政管理机构，如社会保障事业的统筹规划是政府应该履行的职能，但是必须彻底改变现行民政、劳动、卫生、人事、工会及行业主管部门多头分管、政出多门的格局，可参照国外的做法，专门设立一个社会保障部，现行各部门中的相关职能、人员与经费全部划转归并。
第二，引入市场机制实现部分社会事业产业化。
政府包揽社会事业发展是传统体制的又一特点。按照市场经济要求，教科文卫等社会事业应由市场与政府共同承办，为此必须加大事业管理体制的改革力度，使部分社会事业的发展走上产业化道路。具体说来，在教育事业方面，九年制义务教育应由各级政府负责；普通高等院校、职业学校、成人教育学校应走向市场，面向社会，教育经费主要依靠收取学费，接受社会各界赞助等方式筹集。在科学事业方面，基础科学研究机构和高新技术研究机构应继续作为政府直接承办和管理的单位；应用科学研究机构如各类设计院，应使其成为独立核算的企业化管理单位。在文化方面，政府应继续包办一些大众文化事业，如代表国家级水平的艺术团体及旨在提高全民文化素质的博物馆、展览馆、陈列馆、图书馆等；而把娱乐文化事业完全推向市场。在卫生方面，政府主要负责公共卫生事业，如防疫；医疗卫生则通过它们的服务换回经营成本，并获得一定盈利。实现部分社会事业的产业化，要注意几点：一是应冲破现行按行政区划和行业隶属关系设置事业单位的格局，确立跨行政区域、跨行业隶属关系的运行模式；二是要积极稳妥、循序渐进，在具体操作时要逐步过渡，做好政府“断奶”后的人员安置、生活保障等工作；三是对准备推向市场的事业单位，应做好资产评估与拍卖回收等工作，防止国有资产流失。
第三，以法律形式取代文件形式明确政府间的事权范围。
纵观各国分税制的实践，大多以法律形式明确规定政府间的事权范围。我国1994年出台的分税制方案，以文件形式划分了中央与地方的事权范围，但在实施过程中，中央政府又通过下达文件的形式下划一部分事权，这种做法有失规范和公平。为此，必须尽量使事权划分具体明了，并在此基础上由权力机关通过立法方式加以规范。这种法律规范包括两个层次，一是中央与地方政府之间的事权范围，可由全国人民代表大会立法，中央政府无权随意把该承办的事务下放给地方政府，当然，地方政府也无权把该承办的事务推给中央政府；二是地方政府上下级之间的事权范围，中央与地方之间的事权划分是地方政府上下级之间事权划分的前提和基础。但是反过来，地方政府上下级之间事权的明确划分又能避免和减少中央与地方之间事权执行中的扯皮、推诿。地方政府上下级之间的事权范围也应由地方立法机关通过法律形式予以明确。
第四，财权的划分要对应于事权的划分。
事权划分是财权划分的基础，但是财权的划分务必与事权划分相对应。一方面，对那些政府不再承办已经推向市场的事务，财政不应继续承担相应的支出，而对原先不归政府如今归政府承办的事务，如社会保险等财政应保证必要经费的供应；另一方面，中央与地方之间的财权与事权也要对应，尤其在政府之间发生事权交叉的那些领域，例如跨省区主干铁路、公路的建设，应由中央负责，但根据受益与付费对称的原则，地方也应投入一定的资金。关键在于中央投资多少，地方负担多少，事先应有一个明确的规定，不能到时候搞硬性摊派。当然，要真正做到事权与财权的对应，还必须完善中央税、地方税收入体系以及中央为了宏观调控而实行的转移支付制度。
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