重温邓小平关于政治体制改革的论述，本文主要内容关键词为：论述论文,政治体制改革论文,邓小平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：A849.1 文献标识码：A 文章编号：10060138(2010)060004-04
2010年8月18日是邓小平《党和国家领导制度的改革》发表30周年。这促使我又重温了邓小平关于政治体制改革的众多论述，感慨良多，仅谈几点体会。
制度比个人更重要
在《党和国家领导制度的改革》中有一段非常经典的话：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以致对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了‘文化大革命’的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[1]这是一段包含了我党几十年执政、特别是“文化大革命”10年沉重历史教训的哲学思考，他30年前说的这段话至今对我们启示良多。
要从制度层面思考问题。斯大林、毛泽东的错误所从何来？是个发人深省的问题。斯大林破坏法制、毛泽东发动“文革”，这样的事情之所以能够发生，主要不是个人思想、道德问题，不是个人作风、偏好问题，从根本上说是制度、体制问题，这是邓小平这段话的核心思想。在他看来，我们应当把国家的稳定和发展、社会的繁荣和进步寄托在建立一套好的制度上，而不能寄托在个人身上。他总是说：“我有一个观点，如果一个党、一个国家把希望寄托在一两个人的威望上，并不很健康。那样，只要这个人一有变动就会出现不稳定。”[2]“我多年来就意识到这个问题。一个国家的命运建立在一两个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的。不出事没问题，一出事就不可收拾。”[3]所以邓小平的结论是制度、体制比起个人思想、道德、作风、偏好显然“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，因而也就更重要，更靠得住。
要从制度层面解决问题。要想从根本上避免再发生“文化大革命”这类错误，彻底消除邓小平指出的官僚主义、权力过分集中、家长制或家长制作风、领导干部终身制和特权等现象就必须从政治体制层面着手。邓小平告诫大家：“如果不坚决改革现行制度中的弊端”，不但现在的弊端解决不了，而且“过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现”。[4]就在发表《党和国家领导制度的改革》之后几天，邓小平在回答意大利记者法拉奇问到如何能够避免“文化大革命”再次发生时，回答到：“这要从制度方面解决问题。我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手。我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”[5]可以说，这也是邓小平当年非要推进上层建筑(政治体制)改革不可的深层原因。
制度、体制层面的问题只能从制度、体制层面解决。如果说对于邓小平当时分析的那些问题，制度、体制层面的问题只能诉诸制度、体制层面来解决的话，那么我们现在面临的许多带有体制性的新问题也只能如此。比如现在权力腐败、群体冲突以及司法恶性事件等问题，并不是个别的偶发现象，因而是带有体制性原因的。但我们在分析腐败现象时，往往只说到官员个人道德问题；在分析群体冲突时，往往只关注到应对方式方法问题；在分析司法恶性事件时，往往只揭示了个别的偶然因素等等，并没有或很少涉及体制方面的原因，远不如邓小平当年看得那么深、那么透。而在寻求解决这些层面存在的问题时，又往往只是诉诸道德修养和思想教育，诉诸案例分析和应对方法，诉诸技术层面的改善，而几乎没有从体制层面去求解。当然，我们不是说，道德、方法和技术层面的问题不应关注、不应解决。但是，要从根本上大面积、长久性地解决问题，恐怕还得从源头上着手。因为在什么层面发生的问题，也只能在什么层面上去解决，这是解决问题的一般规律，也是历史唯物主义的一般要求。问题既然发生在体制、制度层面，也只能在体制、制度层面寻求解决，否则只能是缘木求鱼、刻舟求剑而已。
看来，在制度比个人更重要这一点上，我们仍然需要向邓小平学习。
问题是党要善于领导
在《党和国家领导制度的改革》中，一个最重要的问题是邓小平想解决党如何领导国家的问题，即建立一个什么样的党领导国家社会的制度问题。应该说，这个问题在现在仍然是一个非常重要而尚未得到很好解决的问题。文中有这样一段话：“改革党和国家的领导制度，不是要削弱党的领导，涣散党的纪律，而正是为了坚持和加强党的领导，坚持和加强党的纪律。——我们人民的团结，社会的安定，民主的发展，国家的统一，都要靠党的领导，坚持四项基本原则的核心，就是坚持党的领导。问题是党要善于领导；要不断地改善党的领导，才能加强党的领导。”[6]话说得很清楚，我们过去的错误和现在的弊端，不是根源于党的领导“不强”，而是根源于“不善”。按照邓小平的论述，这种不善于进行党的领导的重要特征就是“权力过分集中”和“干预过多”等。显然，根据邓小平的意思，我们从革命党到执政党的转变，只靠坚持和强化党的领导还不行，还必须改革和完善党的领导，还必须通过改善党的领导制度和组织制度，把党转变成为善于领导国家社会进行建设的党才行。
在这里有几个层次的问题。
要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位问题。1980年8月，邓小平说：“党成为全国的执政党，特别是生产资料私有制的社会主义改造基本完成以后，党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生“文化大革命”的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。[7]这一年的10月，他进一步指出：“党的组织不是政府，不是国家权力机关，要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位，党的机关、国家机关怎么改革这些问题。”[8]在这里，针对过去权力过分集中、党干预过多的现象，邓小平提出了一个极其重大的问题。这个问题之所以重大，是因为这是所有执政党都应当解决，而所有工人阶级的执政党都没有很好解决的问题。我们党作为执政党同样也需要研究自己的地位问题，也需要在党与国家社会的关系中找准自己的位置，才能实行有效的领导，才能实现国家的长治久安和健康发展。邓小平对于自己提出的这个定位问题是怎样回答的呢？下面是他的回答。
党要管大事。按照邓小平的理解，“党委如何领导？应该只管大事，不能管小事。”他举例说：“党委不要设经济管理部门，那些部门的工作应该由政府去管，现在实际上没有做到。”[9]什么是党应该管的大事呢？按照邓小平的说法，有这样几点：一是“党的领导要体现在制订和实现党的路线、方针、政策上。”[10]他还说过党要“集中精力管党，管路线、方针、政策”。[11]二是“党的工作的核心是支持和领导人民当家做主。”[12]三是“党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法以前，只能按政策办事；法立了以后，就要坚决按法律办事。”[13]四是“党委主要管党”。[14]包括管好党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设等。这样，邓小平提出的党要管的大事就很明确了：一管路线方针政策；二支持和领导人民当家做主；三领导人民制定法律、实施法律；四党主要管党。而且，他认为这几条是全党上下都应当遵循的，对全党都普遍适用的。用他的话说就是“整个国家是这样，各级党的组织也是这样。”[15]我理解，这就是邓小平对自己提出的如何给领导国家和社会进行建设的执政党定位问题的回答。这个回答科学地解决了执政党在国家社会中如何定位的问题。
对党要管党的理解问题。对“党要管党”是有不同理解的。邓小平的原话是这样说的：“党委主要管党，这不是削弱党委领导，而是加强党委领导。”[16]他显然是针对可能发生或已经发生的对“党要管党”的误解而说的。当时有人认为，邓小平这是在提醒我们：党现在管的事情很多很多，不要忘了还有一条就是党要管好自己的事情。但是，邓小平的意思显然不是这样的。他是要让党委少管一些具体事情，要用主要精力管好与党有关的大事情，这恰恰是对党的领导的加强；如果事无巨细什么都管，就没有精力管党的大事了，这才恰恰是一种削弱。也有人认为，邓小平不让党管政府和其他方面的事了，党的领导就不那么直接、有力了，这是对党的领导的一种削弱。显然这也不是邓小平的意思。因为他认为，只有这样才可以让党集中精力管好党应该管、而且也必须管的那些大事，也只有这样才是对党的领导的真正加强。
建立强有力的国家系统
在关于政治体制改革的众多论述中，邓小平对国家运转体系如何构建，有很多论述。下面的这段话颇具代表性：要“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。”[17]要“建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围内的工作。”[18]这就是说，在党政分开的条件下，政府在党的路线、方针、政策的指引下，应该相对独立地担负起国家行政运行的职责。这应当是邓小平给政府提出的一个定位。
在邓小平关于国家运转体系的论述中，还涉及国家司法方面的问题。他说：“属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适。党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。这是一个党和政府的关系问题，是一个政治体制的问题。”[19]这里，他一方面讲了政府应该运用法律手段解决法律范围的问题，另一方面也包含了司法方面的事情应当由国家司法机关去依法解决的意思，这些涉法问题都不宜由党出面干预。应该说这在一定意义上也提出了司法独立的问题。
邓小平还提出了基层单位如何运转的问题。他认为，党政分开的原则也适用于基层企事业单位，因为“在各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定。以致事无大小，往往无章可循，绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的问题，只好成天忙于请示报告，批转文件。”[20]这就需要“有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制，经过试点，逐步推广、分别实行工厂管理委员会、公司董事会、经济联合体的联合委员会领导和监督下的厂长负责制、经理负责制。还有党委领导下的校长、院长、所长负责制等等，也考虑有准备有步骤地加以改革。”[21]在基层企事业单位实行行政首长负责制，应当说是政府相对独立负责制的一种逻辑上的延伸。
应当说，邓小平当年提出的这些政治体制改革内容，我们有些做得很不错，有些做得还不够，有些还没有怎么做，需要进一步努力。当然，我们今天也不必把邓小平的话当作句句是真理的教条崇拜，但是他说的那些很有道理、也很管用的话，如果我们不去做，其贻误和损失也只能由我们自己负责了。
民主与法制不可分
民主与法制问题，也应该属于邓小平关于国家制度改革、构建国家运转体系的重要内容，甚至是最主要的内容之一。由于这个问题的分量太重，所以我们从上面那个问题中分出来单说。在民主法制问题上，我觉得邓小平有这样一些想法值得我们重新认识。
扩大民主、健全法制属于政治体制改革的范畴。邓小平明确讲过在政治体制改革这个大范畴里是包括民主法制建设的。他说：“政治体制改革包括民主和法制。”[22]还讲：“中国的政治体制改革，要讲社会主义的民主，也要讲社会主义的法制。”[23]这是从国家制度改革领域讲如何扩大民主、健全法制的问题。我们过去常常不把民主法制建设包括在政治体制改革当中，认为政治体制改革只是党和国家制度关系方面的改革。看来这个理解是不够全面的。在邓小平看来，一方面是党的制度的改革，主要是改善党的领导，发扬党内民主，健全党规党法，这是一个领域；一方面是国家制度的改革，主要是扩大人民民主，完善国家基本政治制度，建设社会主义法治国家。这两个方面也就是邓小平说的实现党的生活的民主化和国家社会生活的民主化。这两个方面再加上党和国家领导关系制度的改革就构成了邓小平设计的政治体制改革的主要内容。实际上这也是围绕着党的领导、人民当家做主和依法治国三者如何统一的大格局在做文章，尽管当时没有这个概念。应当说目前在这三个方面中，党内民主化的改革已经形成共识，正在加紧实验；民主法制建设也在加紧进行，而且取得了不小成绩；只是在党和国家领导关系制度改革的某些方面迟缓了些。我认为，全面评价我国的政治体制改革应该有这样一个视角。
民主与法制不可分割。民主与法制两相结合，不能分开，民主与法制建设要两手抓，两手都不能弱，是邓小平的重要思想。这个思想邓小平提出来很早，在十一届三中全会期间，他就提出：“为了保障民主，必须加强法治。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”[24]这段话后来被江泽民解释为依法治国的定义。邓小平还明确提出：“民主和法制这两个方面都应该加强，过去我们都不足。要加强民主就要加强法治。没有广泛的民主是不行的，没有健全的法制也是不行的。”“民主要坚持下去，法治要坚持下去。这好像两只手，任何一只手削弱都不行。”[25]总之，“社会主义民主与社会主义法制是不可分的”。而且这一点“绝不允许有任何动摇”。[26]民主与法制的结合，在我们党的高层领导人中，邓小平是提出最早，讲得最多的，民主与法制为什么不可分割，非结合在一起不可？对于这样一个新的思想，在当时是有不同看法的。有主张先发展民主的，也有主张先发展法治的，还有主张两者相悖、不好结合的。而邓小平则坚决主张二者结合，同在同行。在他看来，法制是民主的保证，如果只有民主而没有法制，这个民主是靠不住的；而民主又是法制的基础，没有民主的法制只能是封建专制式的法制。几十年的实践证明，邓小平这个关于依靠民主与法制的结合来建设现代国家的思想是非常正确的，也是非常管用的。
邓小平关于民主法制不可分割的思想是一大创造。如果考虑到中国几千年封建社会缺乏民主、也缺乏法制的专制主义历史传统，考虑到共产国际时期实行的各国党的工作者中领导者个人高度集权的历史传统，考虑到我党历史上一再反对分散主义、强调集中统一的历史传统，[27]提出用民主与法制相结合的思想和制度建设现代国家，无疑是一个冲破多重历史传统的伟大创造。如果考虑到马克思、恩格斯的思想宝库中也缺少这种用民主与法制相结合的方式建设新社会的思想资源，考虑到列宁关于无产阶级专政是不受任何法律约束的政权的宣言，考虑到我党解放后在以法治国还是以人治国面前犹豫徘徊、而最终人治占了上风的事实，这一思想的提出更显得异常的难能可贵。邓小平之所以能够提出这个思想，既与他对国际共运史、中共执政史，尤其是我们十年内乱史的深刻反思有关，也与他本人曾在几十年中三下三上的亲身经历有关，当然，也与他睿智的思想、务实的风格、创新的勇气有关。用紧密结合的民主与法制建设现代国家，这一真知灼见成为后来“发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家”伟大目标的先声。当然，即使在已经取得很大进步的民主与法制建设方面，我们依然存在很大差距，依然有很多不如人意之处。可以说，在这方面我们依然任重道远，不可懈怠。
关于党和国家的关系问题
党和国家系统应当适当分开。在考虑党和国家的关系问题时，邓小平当年一个最基本的思路是，将这两套系统在机构体系上相对独立地分别设置，在功能职责上科学合理地适当分开。这个思想即使在今天看来也是可取可行的。当然就党和国家的关系而言，邓小平是偏重于从党和政府的关系角度着眼的，即党政分开。其实还可以、也应当有另外一个视角，即党和国家的关系问题，绝不仅仅是、甚至也不应当首先是党政关系问题。因为在党和整个国家体系的关系中，首当其冲的应当是党和国家权力机关的关系问题，即党和人民代表大会之间的关系问题。因为人民代表大会作为国家权力机关是人民行使当家做主权力的唯一机关，拥有立法权、重大事项决定权、人事选举任免权和监督权等。人民代表大会理所当然地是整个国家机关的核心机关，理所当然地应当成为理顺党和国家关系的关键所在。理顺党和人大之间的关系，充分利用人民代表大会执掌政权，是党善于领导、有效执政的关键所在。而且，按照这个思路，现在的很多弊端，包括权力过分集中、党政不分、事无巨细都由党直接负责的情况，大都可以避免；官员腐败、群体冲突、司法恶性事件频发等现象，也大都可以得到遏制。当然，我们不能苛求于邓小平当年没有想到这一点，因为那时一切都在起步阶段，他能提出这样一套理论和办法已经很伟大了。况且，提出一种思想与这种思想的实施也还远不是一回事。
关于党政分开。既然邓小平把党和政府的关系看作了党和国家关系的重心，那么，党和国家系统的适当分开也就自然地转变成为党和政府系统的适当分开，邓小平称之为“党政分开”。党政分开由此成为邓小平当年反复强调的一个重要思想，当然也是他贯彻建设新的党和国家关系思想的重要举措。他多次强调：要“着手解决党政不分、以党代政的问题。中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。”[28]在他看来，这是改变权力过分集中、党干预过多等弊端的有效途径，也是构建党如何领导国家、国家又如何运转首当其冲的关键环节。邓小平设计的从中央到基层企事业单位实行党政分开、建立首长负责制的思路是正确的、有效的。这些措施后来逐步得到了实施，尽管在一些局部贯彻得不够彻底。但是近年来，党政交叉的现象、上级政府收权的现象又有所回潮。应当说，这与邓小平当年的想法是不一致的。
邓小平党和国家关系设想的思想渊源。邓小平关于党和国家关系问题的思考，与他在抗日战争时期反对“以党治国”的理念有相通之处。邓小平早在抗日战争时期就提出过，我们不能像国民党那样搞“以党治国”。他是这样说的：“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切。这是与‘以党治国’完全相反的政策。”[29]他指出，怀有“以党治国”想法的“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。……结果群众认为政府是不中用的，一切决定于共产党。于是要钱的是共产党、要粮的是共产党、政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨！”[30]他还分析说：“假如说西欧共产党带有若干社会民主党的不良传统，则中国党或多或少带有一些国民党的不良传统。某些同志的‘以党治国’的观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现。”[31]显然，邓小平早年的这个思想与他后来关于党和国家领导制度改革的思想是一脉相承的。按照邓小平后来所说，由这种“以党治国”观念带来的党干预过多的现象应当改变。他说：“党要善于领导，不能干预太多，应该从中央开始。这样提不会削弱党的领导。干预太多，搞不好倒会削弱党的领导，恐怕是这样一个道理。”[32]总之，在他看来“党要善于领导”，就“不能像过去那样干预一切”。[33]在早年，他是把“以党治国”与“干预过多”作为因果并提的，以后虽然没有再用这个词，但是在他对“干预过多”的批评中，依然贯穿了这个思想。
简短的小结
邓小平关于中国政治体制改革的众多论述，既不是漫无边际的散论，也不是缺乏线索的麻团，而是有一个包含内在逻辑关系的、条理分明的理论体系，至少有这样一个理论体系的框架。
第一，制度重于个人，党和国家的制度比个人思想、道德、作风、偏好更根本。这是邓小平政治体制改革思想体系的理论基础。第二，政治体制改革最终要解决的是党和国家这两个层面的问题，即党在现代国家生活中怎么定位，怎么实现党对国家社会生活的有效领导；国家体系向什么方向发展，国家制度怎么构建。这是政治体制改革的两大目标。这两大目标说到底也就是建设一个什么样的执政党以及怎样建设的问题，也就是建设一个什么样的国家制度以及怎样建设的问题。第三，政治体制改革的关键是党和国家的关系问题。既然政治体制改革的两大目标一是党的制度的改革，一是国家制度的改革，那么理所当然地如何构建党和国家之间的关系也就成了邓小平政治体制改革理论体系中的核心问题或关键问题。正如邓小平自己所说：“改革并完善党和国家各方面的制度是一项艰巨的长期的任务，改革并完善党和国家的领导制度，是实现这个任务的关键。[34]第四，党政分开(包括随之而来并与之相联的权利下放和精简机构)，就理所当然地成了邓小平实施政治体制改革思想的突破口或切入点。
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