对俄国体制和激励机制的再考察（下），本文主要内容关键词为：俄国论文,激励机制论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
联邦制
从根本上说，和总统相比，杜马在宪法上的地位还是不能和总统相提并论，这一点可能缓解双方的冲突，而且两院622名中有397名是由和俄国现有联邦结构相一致的地理上不同的选区选举出来的，因此大部分代表的动机最终将来自对当地选区的关心，这就提出了一个联邦制的问题，更具体地说也是联邦体制和代议制结构是否相一致的问题。
除了立法和行政机构的冲突外，在俄国民主初期的这段不稳定日子里，没有一个问题比联邦制更突出了，特别是因为它涉及到俄国共和国的地位问题。俄国的巨大资源由谁来控制？由谁来监督国有财产的私有化？共和国是主权国家吗？可以有自己的外交政策吗？可以退出联邦吗？莫斯科对于地方议会拥有什么权力？谁的法律是至高无上的？在什么领域？俄国的联邦制对各邦应一视同仁呢，还是对民族共和国另眼相看？因为在历史上它们曾比别的地方享有更大的自治权。
在确定俄国应当选择的联邦制具体形式之前，在进行有关宪法的交易及谈判的问题上有三点要注意。1.和民族共和国的正式谈判应当集中在联邦条约上，该条约主要列出专门属于莫斯科的权限及莫斯科和各共和国政府分享的权力。2.所有共和国都要求被确定为主权国家，它们认为这一标签加上联邦条款可以保护它们的自治。3.所有的共和国都要求保留和莫斯科重新谈判它们和莫斯科特殊关系的权利，这样可以就双方共享权限的处置问题分别达成重新协议。
这些情况提出了在俄国联邦制形式谈判上对激励机制的理解会起什么作用，存在着好几个问题。1.是否可以展望以什么机制使联邦条约所确定的条款生效？2.对于一个实际包括国家所有活动和责任的条约固有的含糊其词的问题，有没有什么程序予以解决？3.如果让各共和国享有更多的权力，那将会产生什么影响？有没有预先考虑到？
除了最后一个问题外，人们对其余问题均没有加以注意。叶利钦的第一个宪法草案是1993年4月提出来的，当时他与最高苏维埃冲突能否以有利于他的方式加以解决尚存疑问，为此他不惜搞政治的权宜之计，该草案提出各共和国拥有主权，并给每个共和国以权力，让它们和莫斯科谈判其与莫斯科的双边关系，有一项条款曾要求共和国的代表增加到能控制联邦院的地步，这是任何一个对于权力平衡感兴趣的人都不会认真对待的，须知，把所有共和国人口加起在一起也只有俄罗斯联邦总人口的15%。毫不奇怪，在最后宪法文本中叶利钦去掉了所有这些条文，因叶利钦后来已不需要通过各共和国的支持来与最高苏维埃作斗争了。
叶利钦的最后文本坚持有关权力的详细清单，包括联邦宪法的核心——莫斯科独享权限与地方共享权限——的长长细目。宪法究竟给联邦成员以什么样的保护决定于联邦院的权力——一个其职能和形式都象美国参议院的机构。俄罗斯联邦每个在宪法上认可的成员（共和国、州达89个）每个推派2名代表，联邦院有权批准在联邦边界内的任何变动，调整总统的紧急权力，批准对国外用兵和对外宣战，在杜马弹劾总统时对总统进行审判和批准向宪法院提出总统提名。但有两点与美参院不同：1.杜马可以以2／3多数推翻联邦院对杜马一般立法的否决；2.宪法95和96条含糊地规定联邦院由行政和立法机构的代表组成，虽然这和一个地方的行政和议会主席应当是联邦院的成员的设想并不矛盾，但在议会在就人员挑选办法作出具体规定之前还是模糊的，因而总统可以想怎么挑选代表就怎么挑选。无区别地将自治区共和国和其它联邦管辖区并列的做法，说明俄国选择了对所有联邦成员一视同仁的联邦制，在这一制度下，所有成员的自治权和其它权利将由它们在上院的代表来捍卫。但若仔细看一看宪法就会发现，这一表面上的保证实际上并不存在。
在美国，联邦制能有力地得到平衡的关键，是因为州控制国会两院的选举。 这一要求作了一件简单的事：它确保政党，不管以民主党还是共和党为标签出现，它们主要应当是州和地方组织。美国并不是只有两个政党。而是至少有100个——50个州的民主党和50个州的共和党。甚至人们还可争辨说有成千个，因国家政党仅仅是地区党派的集合，它们在州和地区选举中进行合作。全国性的政党只是每4年出现一次，提名并支持1名总统候选人。
虽然在进行总统竞选时可以利用两个统一战线或两个以党为标签的组织，在选举参院和众议员时是在分散的政党体制下进行的。总统可以通过公众对整个国家经济状况和对外关系信任度施加少许影响，但美国一位老资格议员曾说过，至少在美国，“所有的政党都是地方性的”。
通过将他们的前途和州或地方选区和政党组织在一起，美国的议员有抵制国家权力侵犯地方利益的内在动力。由于被选举进地区或州的机构是走向全国的唯一道路，全国的立法议员和州及地区官员一样，他们的生存依赖于同一政党结构，这样就较少感到国家中央政府是一种与地方相异的力量，而会更多地感到它是地方政府的一种延伸。
在俄国很难保证这种平衡。1.关于下一任总统选举规则的细节仍未确定，这意味着谁也不知道竞选总统职务对决定政党结构方面会有什么作用。对于那些可能以俄罗斯民族主义为号召而崛起的候选人来说，当议会政党的候选人又有什么好处？2.虽然第一届联邦院的代表是直接民选的，但那是因叶利钦解散了地方苏维埃的缘故，是否再会用民选方式产生代表或以稳定为名改由莫斯科直接指定呢？虽然联邦院的地方领导人希望通过直接选举来得到人民的授权，并开始着手发展地方政治组织，但当这些选举越来越富有竞争性和更加可靠时，这样的趋向还会继续下去吗？3.叶利钦的选举令和他最近提出的选举法，给了莫斯科的中央政府在修改选举规则和程序方面以广泛的权力。俄地方政府在决定地方选举的具体办法上能起什么样的作用这一点，并无保证。目前全俄罗斯经济放权的临时措施是否会迫使莫斯科进一步加强对选举的控制，将管理权集中到国家机构的手中呢？4.可以肯定，俄国会继续以全国政党代表制的方式选举一部分杜马代表，这样就会削弱赞成政党地方化的力量，并使通过政党代表制选出的代表对保卫地方自治没有兴趣。
考虑到中央政府的软弱，特别是它的司法体制形同虚设，以及考虑到地方政府无视联邦法任意扣压由地方征集的联邦税收的能力，中央和地方将酝酿着更多的冲突。1994年2月签订的莫斯科—鞑靼条约暗示了双方愿意从全面不稳定的边缘上后退一步，但条约措辞模棱两可，读起来好象是冷战时期美苏之间的条约。这样的条约并不能代替建立如下的政治结构，这种政治结构能给政府各级部门的领导人，以保卫地方自治和避免建立一种使中央政府成为众矢之的的中央对周边关系的内在推动力。
政党体制
人们常感叹关于俄国向民主政体过渡能常被归结为盖达尔的政治顾问——弗拉迪尔·莫——一句话：“经济利益集团现在是俄国政治的主要角色；政党一直是且仍然是软弱而不稳定的；在权力过道中政党代表比经理和企业家的影响要小得多。情况确实如此，但也毫不奇怪。因在这一点上俄国并未有什么与众不同的地方。确实在社会经济不稳定的气候下，通常的政治划分——左派和右派，或要一个强大的政府还是搞一个主张放任自由无为而治的政府——就显得过于简单了。还有很多其它因素，比如帝国怀旧派或由于几十年甚至几百年莫斯科漠视其存在而使其变得好斗的地方主义等等。另一方面，如果选举鼓励党派分裂，那么在俄国这样的社会里党派斗争就会成为一锅粥，造成俄国政党体制分裂和无凝聚力的原因有三条：1.议会和总统选举不同步举行；2.下次总统选举可能出现二次投票以简单多数获胜的情况；3.杜马的相当一部分议席仍将通过政党代表制产生。
对改革的建议
以上提到的俄国政治病的各个方面，都不是短期可以治愈的，而且在一个正经历大规模非工业化，其人口、生活水平寿命在下降的社会里是否建立起一个能持久的民主程序这一点，在历史上还缺乏类似的证据。尽管如此，俄国的政治也非毫无积极的进展，大多数领导人，尽管出于不同原因一度曾遵守新宪法的有关规定。除了车臣外，联邦主要成员中有分裂主义倾向的人如鞑靼人保持了沉默。当然，这并不表示稳定的民主必然会到来，改革的反对者相信叶利钦在经历了与旧议会的激烈斗争以及兵败车臣以后，其力量会无可挽救地削弱，他们在等待下次大选的到来。届时他们就能发起新的攻击。克里姆林宫当局以坚持对地方行政当局继续实施控制的方式来破坏地区民主的发展。叶利钦本人继续试图为建立稳定的社会秩序而努力，为此他签署了历史性的“公民合约（Civic Accords），但缺少使其生效的手段，而且该法也没有解决俄国民主体制上的根本缺陷。虽然有着所有这些坏消息，体制改革还是值得坚持。为了达到这一目的，这里提供三条建议，只和选举程序有关并不要求宪法作任何修改。
1.修改总统选举中二次选举以多数当选的规定。按照哥斯达黎加的经验（这个国家在拉美以稳定闻名），俄罗斯只有在总统选举第一轮投票时，没有一个候选人的得票超过40%的情况下才举行第二轮投票。有人也许会反对说40%起码得票数规定会使选民对当选人的授权不那么信服，但使用50%为起码得票数会使得在第一轮投票中无人达到此标准，从而为搞腐败交易的人大开方便之门，可能在第二轮投票中以拼凑起来的多数获胜。将起码得票降为40%，实力不强的候选人或政党可能知难而退，这样一来，一位候选人在第一轮投票中得到所需要的多数的机会就会增多。人们就会懂得只要不是刻意去追求，获得多数人授权的条件将会出现。
2.有关选举杜马代表的方法有两条：一是让每个联邦成员决定和监督自己代表的产生。莫斯科这样作可以加强联邦结构，减少搞派别活动的诱惑力，不让议会党派有宣称自己得到和总统一样的全国授权的机会。的确，这种政策在开始可能会助长地方选举的欺诈行为，但这种欺诈行为目前反正已经很猖獗，而这样作则可能以毒攻毒阻止这种恶习的进一步蔓延。不管怎么样，有一定司法监督的竞争，应当象市场竞争一样有助于更有效的地区政治竞争的产生。正如我们在总统选举中所看到的问题，走向自由公正选举的捷径和一个使人们联合而不分裂的政党体制，是巧妙地使用激励机制而不靠莫斯科官僚机构的法令，这种激励机制就是让可能的权力挑战者在地方一级进行这种挑战。
对这种一想法的阻力来自认为这样作出会增强地方反动势力——那些反对真正市场改革和较易受黑手党势力影响的人——在议会中的力量，至少在莫斯科的权力经纪人心中是这样想的，当然这里有一点风险，但这是崇高和必要的。选举人的意志不可能永远被人明目张胆地任意摆布，同时离开了真正的权力下放，任何一个国家都不能成为联邦制，迄今为止存在于民主改革中的一个极其重要的问题，是这种改革是仅仅自上而下的，这种办法使民主没有机会或没有动力扎根地方基层。代表产生权限的下放和选举法可以促使地方政治精英学习民主规则，可以帮助消除地方上准备和莫斯科维持一种“游击战”关系的想法。
第二种选择是类似德国模式，将俄罗斯分为若干选区（如10个），要求政党代表必须列入地方候选人的名单。某一政党在杜马的席位数，仍决定于它在全国选举得票率，但其席位分配是按照候选人各自在地方的得票率决定的。这一办法既鼓励全国性的政党的努力，也鼓励他们在党内将权力下放。缺点是，除了候选人所代表的地区不易确定外，这种做法也会助长党内的派别活动及造成总统和立法机关有关授权的争执。另外，这一办法对加强联邦制也不起什么作用，除非在选举管理上将权力下放。
如果有人试图仔细平衡各种建议的细节，应当强调的是几乎任何措施都比目前的安排要好一些。俄国的国家政党代表制是世界上最大的试验。只要目前的体制存在一天，俄国就注定要在混乱的政党体制下受煎熬，这将意味着议会程序将会是多变的。一个或几个议会政党继续宣称自己和总统一样得到全国选民的授权，甚至杜马本身可能会过于四分五裂，以至不能抵销总统采用危及宪法的权力。
杜马对叶利钦在车臣的行动未能作出任何明确而有意义的反应这一点，反映了代表们的民族主义情绪和一种战略考虑，也反映了杜马自己立场上的矛盾。我们也不要忘了，若不是全国政党代表制使日里诺夫斯基得以通过玩弄传媒得到60个议席的话，他就会继续是起不了多大作用的政治小丑。
第三项建议是同时举行总统和议会选举以减少党派活动。同步举行选举会使总统有更好的机会行使领导权，这和粗暴的政治控制不同。在俄国的全部历史中，领导国家的人常依靠最露骨、最不寻常的权力手段，而不是靠说服、妥协和运用作为人民发言人的权威。令人叹息的是“俄国任凭权势熏天、想抢班夺权的人物来摆布”的说法是一箭中鹄的——这肯定是符合俄国的传统的，但不应让单独选举总统的办法来使这种传统永久化。改革者应当创造出一套不同刺激措施来推动领导人进行竞争的方法。同步选举将鼓励总统候选人将竞选组织和议会党团联系在一起，将迫使政客们在准备进议会还是当总统的问题上进行选择，将使一位可能当选总统的人通过交易放弃一些形式上的权力，而去挖掘更为可靠的权力基础——人民的授权。
当然，这些办法并不能治好俄国民主的复杂病状——没有简单的能药到病除的处方。在短期内也没有什么改革措施，可以保证不让极端分子上台。但这里所建议的办法，是使俄国民主向正确的方向迈出步伐，也就是使俄国民主主义者，扔掉天真幼稚的平民主义大众民主政体的想法。事实上，他们在自觉或不自觉地推行这种平民主义的大众民主政体，而对建立能支撑稳定民主的复杂激励机制却漠不关心。不论最终采用什么步骤，政治改革必须充分认识自身利益的原则，政治家们要十分清楚，除非人们能感受到改革所创造的或未创造的有利于自身利益的激励机制，不然的话，改革的含义是难以为人们所认识的。
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