加入WTO后我国经济特区持续发展的若干思考，本文主要内容关键词为：我国经济论文,持续发展论文,特区论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F127.652 文献标识码：A 文章编号：1000-260X(2002)03-0005-07
“入世”以后，我国经济特区应该如何面对这一新的机遇与挑战？国内有的学者认为创办经济特区违背了世界贸易组织的国民待遇原则和社会公平竞争原则，特区的发展加剧了与内地发展的不均衡态势，因而特区不应继续“特”下去。那么，经济特区究竟还要不要“特”？这是一个需要深入讨论的现实问题。
一、中国“入世”与经济特区的“特”并不相悖
（一）关于国民待遇原则问题
世界贸易组织关于国民待遇原则要求缔约国对“进口产品”给予不差于“相同的本国产品”的待遇，即缔约方在缔约的贸易条约和协定中，规定缔约方之间相互保证给予对方的国民（包括自然人和法人）和商船在本国境内享有与本国的国民和商船相同的待遇。国民待遇原则是有条件的，只适用于货物贸易，而且仅适用于从外国进口的商品，而不涉及外国人到其他国家投资的事宜。“东京回合”谈判对国民待遇条款作了进一步补充，规定国民待遇原则不妨碍对本国国内生产者给予特殊的补贴，包括从国内税费所得的收入中以及通过政府购买本国产品的办法向国内生产者提供补贴。“乌拉圭回合”把关贸总协定的规则延伸到投资领域，规定当地投资成份比例、出口返销比例和外汇平衡等3项要求是不符合关贸总协定国民待遇和一般禁止数量规定的，发达国家应在签约后两年内取消这些措施，发展中国家应在签约后5年内取消这些措施。每个缔约方需在签约后立即通报上述措施。如不通报，视为原来没有实行这种措施，一旦发现就作为新增非法措施，不得享受2-5年过渡期的待遇。
根据“乌拉圭回合”内容，我国需要改革的有关出口返销比例、外汇平衡体制与经济特区所享受的优惠政策没有直接联系，特区优惠政策的实施并没有违背国民待遇原则。恰恰相反，我国经济特区还需要进一步赋予更大的改革开放试验权，完善特区政策体系，提高自身的国际竞争能力，以更强的竞争力参与国际事务。此外，世界贸易组织并未规定不能设立经济特区。经济特区本来就是特殊政策的产物。事实上，目前世界上有1000多个经济特区，其中作为世贸组织缔约国的美国就有各种类型的经济特区270多个，这些经济特区不仅没有与其他地区一样实施统一的政策及国民待遇原则，而且有的还保留了超国民待遇。我国经济特区原来就是低关税区，与世界贸易组织的低关税规定比较贴近。因此，中国“入世”将更有利于发挥经济特区的特殊优势，按照国民待遇原则和市场准入原则办事，更有利于实现与国际惯例接轨。
（二）关于社会公平竞争问题
经济特区是否违背社会公平竞争原则？这个问题可以从两方面来分析：
从理论层面分析：市场经济是一种公平竞争的法制经济，它要求每个市场行为主体在公平规则下平等竞争。这是公平竞争规则的普遍性一面。另一方面，公平竞争不是绝对的，为了避免竞争造成的不良后果，往往需要对某些行为主体采取必要的保护措施。这是公平竞争的特殊性。因为，竞争规则是普遍性与特殊性的统一，公平竞争并不排斥必要的合理的“不公平”。社会主义市场经济是公平竞争的经济，它要求全国各个地区在统一的公平规则下参与竞争，这是公平竞争规则普遍性的体现。从公平竞争规则的普遍性与特殊性的辩证关系来看，经济特区实行特殊的经济政策，并不违背公平竞争的要求。即使从逻辑立论，也不能从公平竞争的市场经济推定出否定经济特区存在的必要性的结论。
从实践层面分析：经济特区在发挥全国改革开放的“试验场”、“窗口”和“排头兵”作用时，一方面享有中央赋予的优惠政策，另一方面也同时承担“过河探路”的风险。风险本身就是一种付出。正是有了这种“探路”、“试验”的成功，才有了全国全方位开放局面的形成和社会主义市场经济体制改革目标的确立。因此，我们既不能从“公平竞争”规则导出对过去经济特区优惠政策的否定，也不能据此导出否定现在和未来经济特区仍将享有必要的特殊政策的结论。
（三）关于特区与内地发展不均衡问题
经过20多年的改革开放，在全国经济发展水平普遍提高的情况下，我国东南沿海较发达地区与中西部内陆欠发达地区经济的差距拉大已成事实，尤其是经济特区同内地相比，经济发展水平的差距更大。怎样看待这种差距以及如何缩小这种差距，需要有一个全面的正确的认识。
一般说来，大国经济呈现非均衡发展带有普遍性的规律（如美国的东西部经济非均衡发展，前苏联亚欧两洲地区经济有较大的差距等），这种不均衡，既包括自然条件、资源禀赋方面的非均衡性，也包括体制和机制等社会因素的非均衡性。大国经济发展的非均衡性规律，决定了中国不可能采取“齐步走”的共同富裕的发展模式。新中国建国后的前30年经济建设的深刻教训证明了这一点。像中国这样的大国，在现代化建设过程中，不能采取整体推进的做法，而应该选择非均衡推进的经济发展战略，现实的道路应该是让一部分地区发展快一点，然后带动其他地区发展，先富带后富，最终达到共同富裕。我国只有培育和发展若干个像经济特区那样具有带动作用和经济辐射力的“增长极”，才能逐步拉动中西部共同发展。世界经济发展史证明，任何国家经济的发展，总是先向部分地区或部分城市集聚，形成一定的集聚效应，培育出“增长极”，当经济发展到一定程度后再逐渐向外围地区扩散，形成一定的扩散效应。正是这种“集聚”和“扩散”的不断交互作用，带动了整个经济的发展。我国经济特区的发展实践充分说明了这一点。
经济特区发挥特殊政策优势和地缘区位优势，通过以市场为取向的改革开放，使境外资金大量流入，形成了“资金洼地”效应，促进了特区经济的发展，使经济特区成长为较发达地区。经过20余年的“集聚”之后，现已开始向外围地区“扩散”和辐射。如深圳经济特区利用自身的资金、技术、信息和市场优势与中西部的资源优势结合，发展横向经济联合，实现优势互补，通过“三点一线”（内地→特区→国际市场）模式，带动欠发达地区把产品推向国际市场；通过改造内地国有企业，转换经营机制，帮助内地企业加快产品更新换代和技术革新；通过合作基金（注：1989年，深圳专门成立合作基金，每年从财政支出中提取2%用作合作基金，用于扶持贫困地区的经济发展。目前主要对江西井岗山、陕西延安、四川阿坝、湖北红安、贵州黔南和三峡库区以及广东省内梅州、清远、韶关等进行扶持。基金贷款利率为同期银行贷款利率的50%。）等形式为欠发达地区提供优惠贷款和技术指导。这一切说明，经济特区的发展是有利于缩小地区间的差距的。取消经济特区不仅不利于特区的发展，而且对落后地区经济的发展也于事无补。因此，要实现共同富裕，不能以遏制经济特区或先富地区的经济发展为代价，共同富裕更大程度上要求经济特区加快发展，形成更强大的辐射力和带动作用，从而更有能力去扶持和帮助欠发达地区。
诚然，世界上没有永恒不变的事物，经济特区不可能有永恒不变的特殊政策，甚至连经济特区本身也不可能永恒存在下去。变是绝对的，不变才是相对的。从目前情况看，我国经济特区已经进入到提高整体素质，增创新优势的新阶段。因此，未来经济特区的发展主要将不再依赖特殊政策谋求发展，而是通过苦练内功，增创新优势来求发展。但是，中央赋予经济特区的特殊历史使命尚未完成。经济特区应该继续发挥如下作用：(1)建立社会主义市场经济体制的改革和现代化建设事业还刚刚起步，还需要经济特区作为“排头兵”在全国改革开放和现代化建设中继续发挥“试验场”和“探路者”的作用，进一步发挥对全国的示范、辐射的带动功能；(2)社会主义市场经济固然需要公平竞争，经济特区一些减免税优惠政策也有必要作适当调整。经济特区作为“一国两制”的结合部，要为香港、澳门主权回归和保持其繁荣稳定起促进作用，还要为台湾回归祖国，完成祖国和平统一大业作出贡献，这需要经济特区作为中国对外经济联系的特殊存在形式，承担参与高水平的国际经济合作和竞争的特殊历史使命。这是其他地区所替代不了的，这种特殊性决定了经济特区不能与其他地区采取一刀切的政策；(3)如果把经济特区政策划一到国内各地区的水平基础上，这将使本来在国际竞争中处于劣势的经济特区更加处在国际非公平竞争中，这实际上是以国内的“公平竞争”扩大国际的“非公平竞争”，经济特区何以能完成其特殊历史使命？事实上，经济特区毗邻港澳台地区的特殊环境而实施一些特殊政策，并不影响全国的公平竞争，如72小时免签证、过境耕作等，都是其他地区无法要求公平享有的特殊政策。
二、“入世”以后经济特区的政策思考
（一）正确定位：特区是全国的特区
中国加入WTO，对经济特区来说既是挑战同时也是发展的机遇。挑战从来就是与机遇并存。面对挑战，经济特区只有审时度势，明确定位，抓住机遇，迎接挑战，才能变压力为动力，继续保持经济发展的良好态势。
要正确界定经济特区在新的历史发展时期的地位，首先需要明确两点：一是作为经济特区，在全国有着特殊性；二是作为行政区域，特区与全国其他地区有着共同性。作为经济特区，在未来中国改革开放新格局中应围绕“三个不变”（注：1993年前后，我国经济特区经历了一场有关特区“存”、“废”的大讨论。江泽民总书记代表党中央和中央政府明确表示：“中央对发展经济特区的决心不变，中央对经济特区的基本政策不变，经济特区在全国改革开放和现代化建设中的地位和作用不变”。“要把发展经济特区贯穿于社会主义现代化建设的整个过程，基本实现国家的现代化要搞多久，经济特区就要搞多久”《深圳特区报》1994年10月10日。）做文章。作为行政区域，经济特区是全国的经济特区。没有全国的支持和帮助，就没有特区的今天。经济特区已不仅属于它自己，而且也是属于全国的。这是经济特区确立未来发展战略的立足点。
经济特区是我国改革开放的产物，创办经济特区是全国改革开放的现代化建设总战略的有机组成部分。以上个世纪90年代上海浦东开发为标志，全国改革开放的新格局已经形成，这对经济特区未来的发展提出了新的挑战。如何面对新的挑战，关键在于重新认识经济特区的“特”与“不特”，正确认识经济特区的淡化与升华。淡化是经济特区作为改革开放“排头兵”发挥的开拓效应；升华则是其开拓功能的拓展。淡化使经济特区不特，升华使经济特区更特，既然“要把发展经济特区贯穿于社会主义现代化建设的整个过程，基本实现国家的现代化要搞多久，经济特区就要搞多久”（江泽民语），那么作为经济特区题中之义的特殊政策对经济特区来说就不是什么过分的要求。因此，经济特区在未来的发展中，不是要不要实行特殊政策，而是应该实行什么样的特殊政策。无论是从公平竞争的原则还是从共同富裕的目标来讲，经济特区实行特殊的经济政策既不违背竞争的原则，同时又有利于共同富裕目标的实现。在此基础上，经济特区要处理好与台港澳之间、经济特区与周边地区之间以及特区与全国的经济关系。
在经济特区与台港澳的经济关系方面，针对过去“三来一补”为主的低层次合作、劳动密集型的产业为主、“宽进严出”的单向开放以及交通网络衔接不佳等障碍性因素，未来经济特区同台港澳合作应由过去的“前店后厂”发展模式向“两制一体”的更高层面的合作模式转变，在各自扬长避短的基础上进行功能互补和创新开发，逐步实现经济特区与台港澳地区经济一体化，共同作为我国对外开放的口岸和国际自由港，完全融入国际市场，充分发挥连接国内和国际两个市场的枢纽作用。
在经济特区与周边地区的经济关系中，针对生产性基础设施重复建设造成有限资源的巨大浪费、基础产业发展滞后对经济发展的制约、产业结构趋同造成不良竞争的加剧、产业组织形式跟不上市场经济发展的要求等制约性因素，作为改革开放先行一步的经济特区，应从战略上立足于面向国际市场，在国际大市场中求生存求发展，而不应把竞争目标放在区内。在产业结构调整特别是工业结构调整中应主动考虑周边地市的利益，必要时作局部的利益牺牲，以形成经济区的整体优势。
在全国改革开放新格局中，经济特区应坚持两个基本点。第一个基本点是作为经济特区，应在借鉴国际惯例的基础上，重新修正和实施未来发展的新规范模式：(1)带动示范模式。经济特区作为全国改革开放的“试验场”和“排头兵”，在未来的发展中，选择带动、示范模式应当是其在全国经济发展中的最佳定位；(2)比较优势模式。要发挥带动示范作用，还必须创造和发挥在资金、技术、人才、基础设施和体制方面的特殊优势。从长远来看，这种优势的创造和发挥是一个持续的动态过程。因此，经济特区为了寻找新的经济增长点，必须尽快实现从优惠政策模式向比较优势模式的转换，充分发挥毗邻台港澳国际市场的区位优势，率先培育的市场体制优势，国际经贸网络渠道的优势和比较完善的投资环境优势，在发挥比较优势的基础上，再增创新的优势；(3)开放型经济模式。开放型经济包含两层涵义：对外开放和对内开放。建立开放型经济模式是确立经济特区带动示范模式和发挥比较优势模式的前提条件。因为无论是发挥带动示范作用还是发挥比较优势，都要求经济特区的发展具备产业优势和技术优势，在国内经济增长中继续保持领先地位。建立开放型经济模式后，由于取消外销比例和弱化鼓励出口政策强度，经济特区就可以吸引拥有高新技术的跨国公司来经济特区投资，这样有助于经济特区建立和保持产业和技术上的优势。第二个基本点是经济特区是全国的经济特区，“全国支援特区，特区服务全国”。经济特区在未来的发展中，应继续担当起改革开放“试验场”的重任，在全国建立社会主义市场经济体制这一漫长过程中，充分发挥“试验场”效应，为全国全方位开放和深化改革继续探路搭桥，特别是在体制改革和制度创新方面为全国多作贡献。与此同时，进一步发挥带动示范作用，为全国实现共同富裕添砖加瓦，应把带动和帮助后发展地区视为经济特区未来发展中义不容辞的责任和义务。当然，帮助不等于“施舍”，尽责任和义务不是“一平二调”，而是要按照市场经济规律，互惠互利，互相协作，优势互补，共同发展，共同繁荣，通过横向联合，来带动欠发达地区的经济发展。
（二）政策基调：以改革促开放，以开放促发展
过去20年，经济特区在全国改革开放的大背景下，坚持以市场为取向的改革开放，促进了特区经济的快速发展，使经济特区成为较发达地区，并初步建立起以十大体系（注：这十大体系是：以公有制为主体，多种经济成分平等竞争、共同发展的所有制体系；以资本为纽带的国有资产监督管理和营运体系；以市场为基础的价格体系；以商品市场为基础、其他要素市场为支柱的市场体系；社会共济与个人保障相结合的社会保障体系；以中介组织为主体的社会服务监督体系；适应市场经济需要的国民经济核算和企业财务会计体系；以按劳分配为主，效率优先、兼顾公平的分配体系；以间接手段为主的面向全社会的经济管理调控体系；适应特区社会主义市场经济体制需要的法规体系。）为主要内容的社会主义市场经济体制的基本框架。中国加入WTO以后，一方面，中央要建立全国统一的大市场不可能不收回一系列优惠政策，这使得经济特区发展的基础条件将被削弱；另一方面，随着全国建立社会主义市场经济体制目标的锁定，经济特区的改革就从“体制之外”走向“体制之内”，原有的体制之外创新的空间有限，经济特区改革的灵活性、自主性、超前性和试验性将大打折扣。因此，经济特区未来政策选择的基调仍然是：以改革促开放，以开放促发展。
从改革的角度讲，经济特区过去的辉煌是改革的结晶，改革是经济特区的主旋律和灵魂，也是经济特区的未来与希望。离开了改革开放，经济特区就难以保持超高速发展。我们不能因为经济特区社会主义市场经济体制基本框架的初步建立就高估经济特区市场经济体制的成熟与完善的程度。因为经济市场化的实质是经济自由化。无论从个人财产含义还是劳动力运行含义，以及人与人的互动关系，经济特区市场化的测度从基本指标到综合指数的整合过程，都不能得出“已经确立”的乐观结论[1]。与世界经济相比，经济特区落后的不仅仅是企业和产品，更主要的还是体制上的差距。客观地说，经济特区工业化的任务还远远没有完成。目前，经济特区的制造业需要大幅度提升，经济特区的服务业需要大规模建设和大幅度开放，经济特区还没有形成以信息化取代工业化的总趋势。因此，经济特区当务之急还是要寻求体制创新上的新突破。今后，经济特区仍然要发扬敢闯敢冒的经济特区精神，“看准了的，就大胆地试，大胆地闯”，因为“没有一点闯的精神，没有一点‘冒’的精神，没有一股气呀、劲呀，就走不出一条好路，走不出一条新路，就干不出新的事业”[2]。
从开放的层面看，当前世界经济一体化与区域集团化两大趋势都在不断加强。欧洲、北美、亚太三大经济区域是当今世界上经济、贸易、科技、金融最发达的地区，而在这三大板块中，亚太地区已成为最活跃的地区，世界经济的中心正在逐步向亚太地区转移。21世纪将作为“亚太世纪”载入史册，这已是全球大多数专家、学者与政治家的共识。随着国际间产业结构的调整，大量剩余资本和先进技术需要寻找新的投资市场。而亚太地区政治稳定、经济繁荣、合作趋势加强，国际巨额资本、技术、信息和管理人才正在向这一地区集聚，华南经济区已成为国际资本首选的投资地区之一。世界经济的这一态势无疑给我国的经济特区带来了极大的发展机遇。
中国“入世”以后，要求经济特区进一步提高开放度，增创对外开放的新优势，以高度开放促进特区经济的高速发展。在增创对外开放新优势方面，经济特区应该重新认识对外开放的含义。一是对外开放不能理解为单方面的“外引”（对外引进），它同时也包含“外流”（向外流动），即经济特区资金、技术、人才、信息等生产要素进入国际市场，参与国际大分工，发挥“外引”与“外流”的联动效应。二是对外开放不仅包括对国际市场开放，而且也应包括对国内市场的开放。因为对经济特区而言，国际市场和国内市场都是区域外部环境，加大“内联”的发展，同样也应是对外开放的内涵。因此，经济特区要增创对外开放的新优势，一方面，必须在加快“外引”的基础上加大“外流”的力度，尤其是要大力发展国际直接投资，走跨国经营之路。另一方面，在发展“内联”方面，加快“三点一线”（内地——特区——国际市场）战略的实施，发挥经济特区的带动、辐射作用。
收稿日期：2001-11-12