行政强制制度法治化探讨——4.我国现行行政强制执行主体及其权限职责，本文主要内容关键词为：行政论文,法治论文,强制执行论文,职责论文,我国现行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1008-4525(2006)06-076-32
一、行政强制执行主体制度的研究现状及立法实践
（一）研究现状
1.行政强制执行权的属性问题
要了解行政强制执行主体，必须对行政强制执行权的属性有所认识。当前，大陆法学界对行政强制执行权的属性有三种不同的观点。一种观点认为，行政强制执行权属于行政权。其主要理由是，执行权的性质决定于执行依据作出时所体现的国家权力的性质。行政强制执行的依据是具体行政行为，而作出具体行政行为的权力是行政权力，那么，行政强制执行权同作出具体行政行为的权力一样，属于行政权。①该观点进一步认为，“从行政法理论上讲，行政权是重要的国家权力，不仅具有完整性和统一性，而且应该具有独立性。我国现行法律将大部分行政行为的执行权交给法院，剥夺了大部分行政机关的执行权，使行政权失去了独立性和完整性，给行政权力的实现在客观上带来了很大困难。行政执行制度是行政制度的一个重要组成部分，属于行政的范畴，而不是司法的范畴。因此，由司法机关来完成行政行为的执行，理论上是有矛盾的，也不合逻辑。”②另一种观点认为，行政强制执行权属于司法权。该观点主要以我国现行行政强制执行制度为立论的基础，认为凡是由司法机关行使的权力即为司法权。③但该观点也注意到，行政强制执行权的行使是以行政权行使的结果（具体行政行为）为依据的，故作为司法权的强制执行权与行政权之间存在着密切的联系。④第三种观点认为，强制执行权兼具行政权和司法权的双重属性。在执行工作中，司法权和行政权的有机结合构成了复合的独立完整的强制执行权。其主要理由是，强制执行中部分职权具有司法权的特点、部分职权具有行政权的特点。⑤
笔者同意第一种观点，从根本上来讲，行政权是执行权，司法权是裁决权，但是随着社会的发展以及处理社会复杂事务的需要，行政机关有时也会行使某些裁决权，如行政机关对与行政管理有关的民事纠纷的裁决权；而司法机关有时也会行使某些执行权，如人民法院依据行政机关的申请行使行政强制执行权。这种设计和安排是基于对某些法律价值（公正与效率）的权衡而作出的，其并不能改变执行权和裁决权分属于行政权和司法权的属性。行政强制执行权属于行政权，其属性不因行使主体的不同而改变。
2.行政强制执行主体问题
关于行政强制执行主体问题，也就是行政强制执行权归属于谁的问题。当前，大陆法学界对这个问题主要存在着以下几种不同的观点：
第一种观点认为，行政强制执行权应当属于行政机关，理由如下：(1)目前的行政管理实践迫切需要扩大行政机关的强制执行权。行政机关缺少必要的强制执行手段，是目前行政管理软弱、社会经济秩序混乱的重要原因。(2)申请人民法院强制执行程序繁琐、耗时过长，不利于提高行政效率，也不利于节约资金。(3)由于我国《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的颁布实施，对行政机关的强制执行权已经有了司法监督和制约，义务人对行政机关的强制执行不服可以提起行政诉讼，人民法院可以通过行政审判纠正行政机关的违法行为。⑥
第二种观点认为，行政强制执行权应属于人民法院，理由是：(1)尽管国家行政机关依法代表国家行使行政管理权，但它们毕竟是行政法律关系的一方当事人，不应过多拥有为一方当事人所没有的权力，否则，必然造成权力滥用。(2)长期以来，行政机关习惯于用行政手段办事，法律观念较淡薄。在法律、法规不够完善，部分行政机关工作人员素质不高的情况下，盲目扩大行政机关的强制执行权，不利于保护行政相对人的合法权益。(3)扩大行政机关的行政强制执行权，可能导致行政专横和滥用权力加剧，从而影响政府的形象。⑦
第三种观点认为，行政强制执行应以申请人民法院执行为原则，以行政机关自行执行为例外，主要理由如下：(1)这样做比较符合改革开放实际。对行政机关的自行执行权加以适当限制，有利于加强我国的社会主义民主和法治，促进社会主义市场经济体制的建立和完善。(2)这样做符合我国立法实际。从我国现行行政法律法规的规定看，有的行政机关拥有强制执行权，有的则没有；有的行政机关执行权限很大，有的行政机关执行权限相对较小，有的行政机关完全没有执行权。法律、法规用“列举式”方法对行政机关的强制执行权作出规定，体现了适当限制的原则。凡法律未明确授予行政机关执行权的，其只能依照我国《行政诉讼法》第66条的规定，申请人民法院强制执行，行政机关不得自行执行。(3)这样做也符合我国行政管理实际。行政强制执行是严重影响相对人权益的行政行为。目前行政机关中部分工作人员素质较低，在行政执法中超越职权，滥用职权，以权谋私现象不少。另外，还有个别行政机关存在野蛮执法现象，因而对行政机关的行政执行权要严加控制，不能过分扩张。(4)如果按“司法控制”原则，需要强制执行的行政案件都必须申请人民法院强制执行，不但为法院的人力财力所不允许，也不利于加强行政管理，提高行政工作效率。因此，行政机关也必须拥有一定的自行强制执行权。⑧
第四种观点认为，行政强制执行权包括执行裁断权、执行决定权和执行实施权，一般情况下，将执行裁断权和决定权交由、法院行使，执行实施权则回归行政机关，而特定领域的具体行政行为。由法律明确规定执行裁断权、执行决定权和执行实施权都由行政机关行使。⑨
第五种观点认为，首先在法律上应将行政强制执行权赋予行政机关，再在行政系统内成立一个综合性的强制执行机关，实行以综合性强制执行机关的执行为主，专门行政机关的强制执行为辅的强制执行模式。即在县级以上人民政府设立综合性强制执行机关，负责执行现行行政强制执行中由行政机关申请人民法院执行的案件；现有法律规定的可由有关专门行政机关依法执行的案件，继续由该专门行政机关执行，其理由如下：(1)行政强制执行权应属于行政权，而不属于司法权。(2)行政强制执行制度是行政制度的一个重要组成部分，属于行政的范畴，而不是属于司法的范畴。(3)申请法院强制执行并非是理想的选择。(4)在行政系统内设立综合性的强制执行机关是有法理依据的。根据我国《行政处罚法》第16条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。既然行政处罚权可以由一个行政机关统一行使，行政强制执行权也可以由一个综合性的强制执行机关行使。⑩
第六种观点认为，可以建立以行政机关强制执行为主，以申请人民法院执行为辅的强制执行体系。将专业性、技术性较强的大部分行政强制执行任务赋予行政机关，在涉及某些重大的、或者权益影响较大的、或者某些特殊的行政义务履行案件的强制执行时，则保留人民法院的执行权。(11)
笔者同意第三种观点，认为从我国的现实状况出发，应当以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。除了上述的四种理由，还有以下理由：(1)有利于保护行政相对人的合法权益。我国是一个缺乏法治传统的国家，行政权一向很强大，行政执法人员的素质不高，行政执法水平较低，因此有必要加以限制。申请法院强制执行，多了一道审查程序，有利于保护行政相对人的合法权益。(2)有限的行政机关自行强制执行，可以解决以下问题：一是专业性、技术性较强的具体行政行为的执行问题；二是因时间限制或者情势紧迫而需要尽快执行具体行政行为的问题。
（二）立法实践
我国《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第87条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理。”这是对我国现行行政强制执行权划分的总体概括。有学者对我国现行的涉及行政强制执行的65部法律、法规进行了统计，其中申请人民法院执行的约占70%，主要集中于农林牧渔，卫生、土地、环保、城建、交通、邮政、资源能源管理等领域。行政机关执行的约占23%，主要集中于公安、税收等领域。行政机关和法院选择执行的约占3%，主要集中于海关管理领域，只有处罚规定而没有明确由谁执行的约占4%。(12)因此，大体上来讲，从执行主体来看，现行行政强制执行立法可划分为三大类：1.申请人民法院强制执行。(13)如《商标法》第53条规定：“……侵权人期满不起诉又不履行的，工商行政管理部门可以申请人民法院强制执行……”2.由行政机关自行强制执行。(14)如《税收征收管理法》第40条规定：“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款，纳税担保人未按照规定的期限缴纳所担保的税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局（分局）局长批准，税务机关可以采取下列强制执行措施……”3.由行政机关自行强制执行或申请人民法院强制执行。(15)如《中华人民共和国行政处罚法》第51条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：(1)到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款；(2)根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；(3)申请人民法院强制执行。”
因此，有学者将我国现行的行政强制执行制度归纳为：“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外。”(16)此外，全国人大常委会法制工作委员会从1999年3月着手行政强制法的调研起草工作，于2002年4月形成了《行政强制法（征求意见稿）》，而《关于行政强制法（征求意见稿）的说明》则将我国现行的行政强制执行制度总结为“以申请人民法院强制执行为主，以行政机关自己执行为辅的制度”，并对这一制度予以充分肯定的评价。(17)
对于现行的行政强制执行制度，笔者认为存在如下优点：第一，实行由行政机关申请人民法院执行为主的执行制度，有利于保护行政相对人的合法权益，尤其是在行政相对人由于某种原因没有申请行政复议或者提起行政诉讼时，不至于因为行政机关自行执行违法的行政行为而使行政相对人的合法权益受到侵害。第二，实行这种执行制度，有利于防止行政机关滥用行政强制执行权，并促使行政机关依法实施行政强制执行行为。第三，实行这种执行制度，在一定程度上体现了司法权威，并且可以促使行政执法人员形成依法行政的观念。第四，将有限的行政强制执行权交由行政机关实施，可以解决一些由于专业性、技术性较强而不适宜由人民法院执行的具体行政行为的执行问题，同时还可以解决一些因时间限制或者情势紧迫而急需执行具体行政行为的问题。
但是，现行的行政强制执行制度的实施，也存在着一些缺陷：首先，行政机关申请人民法院强制执行的，根据《若干解释》第93条的规定，由人民法院的行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定，这往往耗费较多的时间，导致已经作出的具体行政行为所确定的义务长期得不到履行，结果不仅导致具体行政行为内容不能及时实现，还大大损害了行政机关的执法权威。其次，为了解决上述问题，现实中出现了一些做法，即由法院在行政机关中设立执行办公室，随时申请随时执行。这种做法导致了行政权和司法权在执行环节上的混同，以及行政机关越权执行的现象的出现，这不但违背了现行法律、法规的规定，而且极易侵害行政相对人的合法权益。最后，由行政机关自行实施的行政强制执行，虽然可以在一定程度上提高行政效率，但由于缺少对行政机关实施行政强制执行的条件和程序进行必要的限制，而且对行政机关自行强制执行的内外监督机制也不健全，从而不能防止违法强制执行行为对行政相对人合法权益的侵害。
二、现行行政强制执行主体的权限和职责
（一）现状
1.现行行政强制执行主体的权限
据前文所述，我国目前采取的是“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外”的行政强制执行制度。即人民法院和行政机关之间行政强制执行权的分配原则由《行政诉讼法》及《若干解释》规定。《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”《若干解释》第87条规定：“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行，也可申请人民法院强制执行的，人民法院可以依法受理”。
(1)以申请人民法院强制执行为原则
行政强制执行权原则上届于人民法院，行政机关在公民、法人或其他组织不履行其作出的具体行政行为确定的义务时，如果法律、法规没有授予其强制执行权，就必须申请人民法院强制执行。行政机关向人民法院提出强制执行的申请后，根据《若干解释》第93条的规定，人民法院必须在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查。经审查合法的，由行政审判庭作出准予强制执行的裁定，需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行；经审查不合法的，裁定不准予执行。
(2)以行政机关自行强制执行为例外
行政机关自行强制执行必须有法律、法规的授权，没有法律、法规的授权，行政机关就不能进行强制执行。有学者对我国自新中国成立起至1999年中赋予行政机关强制执行执行权的11件法律、30件行政法规进行总结，认为我国现行的行政强制执行权大多被赋予具有公共管理职能的行政机关，如：公安机关、消防机关、海关部门、工商管理部门、土地管理部门、城建管理部门、环境保护管理机关、交通管理机关、兵役管理机关、税务管理机关、金融管理机关、电力管理机关、专利管理机关、商标管理机关、社会劳动管理机关等。(18)根据我国现行的法律规定，法律、法规授权行政机关强制执行的，大致有以下几种情形：
(1)属于各部门专业范围内的强制执行，一般由法律专项授权给主管行政机关，如：关于人身权的，有强制传呼、强制拘留（《治安管理处罚条例》（现在的《治安管理处罚法》））、强制履行（《兵役法》）等。属于财产和其他权利的，如滞纳金（《国营企业调节税征收办法》）、强制收兑（《违反外汇管理处罚施行细则》）、强制许可（《专利法》）等。(2)属于各行政机关普遍需要的强制执行，如强制划拨、强制拍卖财产，原则上都需申请人民法院强制执行，法律只授予少数几个行政机关自行强制执行权，如税收（《税收征管条例》）、海关、审计等。(3)一项特别的财产权，即拆迁房屋、退回土地等，尤其涉及公民的重大基本权利，需特别慎重。原则上都应申请人民法院强制执行。但是，《城市房屋拆迁管理条例》第15条规定，强制拆迁既可以由县级以上人民政府责成有关部门强制拆迁，也可以由房屋拆迁主管部门申请人民法院强制拆迁。(19)
2.现行行政强制执行主体的职责
关于行政强制执行主体的职责，现行法律并无明文规定。所谓行政强制执行主体的职责，是指行政强制执行主体必须依法行使行政强制执行权，也就是行政强制执行主体实施行政强制执行时必须遵循行政强制执行的基本原则和程序。目前，学界对行政强制执行的基本原则虽然见解不一，(20)但总体来讲，行政强制执行的基本原则应包括以下内容：
(1)依法强制执行原则。行政强制执行行为的实施主体及其权限、实施原则与宗旨、实施的条件、方式，步骤、审查与补救措施等，均通过法律具体规定并严格依法实施。对于行政强制执行权来说，其与公民权利不同，法律没有明确规定，则行政机关或人民法院就不能行使，并且有权主体行使权力的方式也不能违法，否则无效。
(2)目的正当原则。有权机关采用强制执行手段的直接目的只能是迫使行政相对人履行具体行政行为确定的义务。目的没有达到时，可以采用必要的强制手段。一旦目的达到，就应当停止强制执行。特别值得一提的是，行政强制执行主体不得借用强制执行手段来实现与此无关的目的，如乘机对行政相对人实施打击报复。
(3)说服教育和强制相结合的原则。行政强制执行的目的是为了实现生效行政决定所确定的义务，而不是设定新的义务进行制裁，因此，应坚持说服教育和强制相结合的原则，尽量说服行政相对人自觉履行义务，减少执行成本。只有在行政相对人经说服教育仍不自觉履行义务时，才能对其采取强制执行措施。
(4)执行适当原则。指行政强制执行主体在决定对行政相对人实施强制执行时，应当权衡利弊，选择采用最合法合情、对行政相对人损害最小、强制程度最轻的执行方式、方法。进行行政强制执行时，遵循执行适当原则，要求行政强制执行主体必须做到：①采取行政强制执行措施应当由轻到重。虽然目前法律没有明确规定采取强制执行措施的顺序，但在执行中应当考虑各种强制执行措施对行政相对人可能造成的损害，应当按照代执行、执行罚、直接强制的顺序实施。因此，强制执行主体在强制执行措施的选择上，应当首先适用代执行，可以由他人代为履行的义务就不需要采用直接强制的方式。在执行他人不能代为履行的义务而又不需要采取直接强制时，应当采用执行罚的方式。只有在代执行和执行罚都无法达到目的时，或者由于情况紧急以至于来不及实施代执行、执行罚时，才可以采取直接强制的方式。②实施行政强制执行，应当保障行政相对人的基本权益。例如，在实施财产强制执行时，应当保留必要的财产，以使被执行人能够维持最低生活水平和保证他能够履行法定的义务，如赡养义务；在实施人身强制执行时，应采取对被执行人人身伤害最小的执行措施，如没有必要使用警械、武器时，就不要使用。
(5)事先告诫原则。该原则要求行政强制执行主体采取强制执行措施前，必须先告诫行政相对人，然后才能强制执行。即在实施行政强制执行前，必须要给行政相对人再次留出自行履行义务的期限，以期盼不经过强制执行手段就能够达到使其履行义务的目的。
行政强制执行主体除了遵循上述的基本原则之外，还必须遵循行政强制执行的程序。根据行政强制执行主体的不同，相应的可以分为申请人民法院强制执行的程序和行政机关自行强制执行的程序。
(1)申请人民法院强制执行的程序。申请人民法院强制执行的，应遵循以下程序：
①强制执行的申请。法律、法规规定由人民法院强制执行的，行政相对人逾期不申请复议也不提起行政诉讼又不履行具体行政行为确定的义务时，由行政机关申请人民法院强制执行。行政机关申请人民法院强制执行的应当提交申请材料，包括：第一，行政机关的强制执行申请书；第二，据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料；第三，被执行人财产状况；第四，其他必须提交的材料。
②受理与审查。人民法院接到行政机关的强制执行申请后，对不予受理的应当书面通知行政机关并告知不予受理的理由。人民法院决定受理行政机关申请强制执行具体行政行为的，应当由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，对符合法律规定的，应裁定准予强制执行。人民法院经过审查，认为存在下列情形之一的，应当裁定不予执行：第一，具体行政行为明显缺乏事实根据的；第二，具体行政行为明显缺乏法律依据的；第三，其他明显违法并损害被执行人合法权益的。
③公告。人民法院作出强制执行裁定的，应当在3日内发布公告并送达当事人，限定当事人履行的期限。当事人在人民法院公告的期限内自觉履行的，人民法院不再强制执行；当事人逾期不履行的，人民法院应当予以强制执行。
④执行。行政相对人在人民法院执行裁定限定的期限内没有自行履行义务的，人民法院将依据裁定实施强制执行。执行结束后，人民法院还应将情况书面通知申请强制执行的行政机关。
(2)行政机关自行强制执行的程序。行政机关自行强制执行的，一般需要遵循以下程序：
①调查与审查。行政机关首先必须对有关事项认真进行调查，以确认行政相对人不履行义务的事实是否存在，其是否能够履行而故意不履行。为了防止行政相对人的合法权益免受违法或不当具体行政行为的侵害，还应当对原具体行政行为进行严格审查，选择合适的执行手段。如果发现原具体行政行为存在违法或不当之处，不得实施强制执行。
②通知与告诫。在正式实施强制执行前，为了给行政相对人再提供一次自行履行义务的机会，应当向其发出书面的通知和告诫，限定适当的自行履行义务的期限，并同时告知行政相对人不自行履行的后果。告诫书一般包括以下内容：(21)第一，明确的期限，期限应当达到当事人自行履行义务所需的合理时间；第二，明确的强制执行方式；第三，涉及金钱给付的，必须有明确的金额和给付方式；第四，明确的不履行义务的法律责任；第五，当事人依法享有的权利。当事人在行政机关督促告诫后自行履行义务的，行政机关不再实施行政强制执行。
③当事人的陈述和申辩。当事人在接到行政机关送达的告诫书后，可以进行陈述和申辩，行政机关应当认真听取，予以答复。此外，对当事人提出的事实和证据，行政机关应当进行调查核实，对于当事人申辩的理由成立的，行政机关应予采纳。对当事人权益有重大影响的行政强制执行，当事人有权申请听证，行政机关应当组织进行听证。
④强制执行决定书的制作和送达。在行政机关发出的告诫书确定的期限内当事人仍未履行义务时，行政机关应当作出书面的强制执行决定，决定书通常应包括下列内容：(22)第一，当事人姓名或名称、地址；第二，违法事实和行政强制执行的依据；第三，行政强制执行的方式和期限；第四，申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限；第五，行政机关的名称和日期。在行政强制执行决定书作出后，行政机关必须将其送达当事人。
⑤强制执行。行政机关应当按照行政强制执行决定书实施行政强制执行，并制作现场笔录。行政强制执行原则上不得在夜间实施，紧急状态下除外。(23)
（二）存在的问题
现行的“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外”这种划分行政强制执行权限的方式存在着弊端，在实际的运行过程中引发了一系列问题：
1.行政权与司法权的混淆。一方面，很多行政机关因没有法定强制执行权而不得不申请人民法院强制执行，大量的申请执行案件不仅影响了行政效率，也使法院不堪重负；另一方面，由于法院对于行政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查，使得很多申请执行案的审查流于形式，法院成了行政机关的执行工具。(24)在实际生活中，大部分的行政强制执行由人民法院来实施，由于法院自身力量有限，加上缺乏必要的程序约束，出现了行政权和司法权相混淆的现象。
2.正常的行政管理活动受到阻碍，严重影响行政效率的提高。当前，“执行难，行政强制执行更难”的情况越来越严重。究其原因，在于行政机关的行政强制执行权太少，据前文的数据，仅占23%左右。很多执法任务重的行政机关，如城建、土地管理、技术监督、环境保护等部门自身没有行政强制执行权，当行政相对人没有正当理由拒不履行具体行政行为确定的义务时，行政机关除申请人民法院强制执行外，便束手无策。而申请人民法院强制执行，法院必须先审查具体行政行为的合法性，再裁定是否准予强制执行，程序繁琐，耗时费力，难免一拖再拖，客观上不仅助长了违法行政行为的泛滥，也使我国本来就不高的行政效率更加低下。
3.申请法院强制执行的数量约占70%（见前文的统计），法院执行负担过于沉重，严重影响了法院正常的司法活动。我国现行的行政诉讼制度建立的时间不是很长，行政法官数量比较少，整体素质不高，为数不多的较为精通行政诉讼的法官多在行政审判庭工作。因而，人民法院执行庭的力量就更为薄弱，其中行政法官更少，面对大量的行政强制执行案件他们无能为力。根据《若干解释》第93条的规定，由人民法院受理非诉强制执行案件后，由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，再裁定是否准予强制执行。而随着中国社会法治化进程的推进，行政诉讼案件越来越多，因此，人民法院行政审判庭的案件越来越多，现在又把大量的非诉强制执行案件交给行政庭，从而导致法院执行负担过重，影响了法院正常的司法活动。
4.部分行政强制执行的执行主体规定不明确，不利于保护行政相对人的合法权益。目前，在我国涉及行政强制执行的法律、法规中，约有3%规定可以由行政机关自行强制执行，也可以申请人民法院强制执行，这种规定不是太合理，容易导致行政机关和人民法院互相推诿现象的出现。换句话说，如果人民法院觉得执行起来比较困难，它就可能以行政机关有执行权而把案件交回行政机关自己执行。反之亦然。而且，根据现行的法律规定，行政机关对于自己和法院都可以强制执行的案件，可以自由裁量，决定是否交由法院强制执行，一来二去，不要说行政效率，就连具体行政行为所确定的义务都不能得到履行了。此外，约有4%的涉及行政强制执行的法律、法规只有处罚规定而没有明确由谁执行，这不仅给行政权的行使带来困难，而且由于执行主体不明，可能会出现违法强制执行的现象，从而不利于保护行政相对人的合法权益。
三、建议
（一）关于行政强制执行主体问题。笔者以为，现阶段还是应当保持现状，即实行“以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关自行强制执行为例外”的执行模式，同时适当扩大行政机关的强制执行权，对这一模式加以完善。理由如下：
首先，这是保障行政相对人合法权益的要求。在法律上，根据行政决定权和行政执行权相分离的原则，立法应当将强制执行权更多地赋予人民法院而不是行政机关，行政机关所享有的强制执行权应只限于特定领域或者特定情况，这样既可以更好地保护相对人的合法权益，也可以保证司法的权威性。
其次，这样既有利于监督行政机关的行政强制执行，又有利于提高行政效率。行政强制执行并不意味着强制执行权部属于行政机关，而只是指实现行政权的手段。行政机关有权作出行政决定，但无权强制执行，除非有法律、法规特别授权。由于行政强制执行权的行使直接关系到行政相对人的权益，因此我国在行政强制执行权的设定上采取了审慎的态度。现行的单行法律、法规根据《行政诉讼法》的原则，在行政强制执行权的设定上，对一些专业性、技术性较强的需要强制执行的情况，一般规定由各主管行政机关自行执行，但此类规定只限于少数行政机关，其他的则申请人民法院强制执行。这些规定，既注意发挥行政机关自身的优势，又立足于司法监督，保护行政相对人的合法权益。在程序上，以行政机关的申请启动执行程序，而不是提起诉讼的方式，这既保证了对行政决定作出必要的司法审查，及时制止违法的行政行为，保护行政相对人的合法权益，又简化了程序，提高了行政效率。
最后，在现行行政强制执行模式的基础上，适当扩大行政机关的强制执行权，是适应现代行政发展的需要，提高行政效率的必然要求。随着现代社会中的突发事件越来越多，这就要求行政机关能够及时应对，采取一切可以采取的措施去保护行政相对人的利益，因此有必要扩大行政机关的权力范围，其中当然包括必要的强制执行权。
但是，为了使现行的行政强制执行模式更好地发挥作用，既能够提高行政效率，又能防止行政机关滥用行政强制执行权，侵害行政相对人的合法权益，还必须做好以下几个方面的工作：
1.制定一部《行政强制法》。(25)在这部法律中，要明确规定行政强制执行的目的、原则、执行机关、执行机关的权力义务、被执行人的权利义务、程序、救济途径等内容。特别值得一提的是，在这部法律中，应当明确规定：“对行政机关的强制执行行为不服的，公民、法人和其他组织可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”
2.完善内外监督机制。内部监督，是指上级行政机关有权依据行政相对人的申诉或者自行对下级行政机关的强制执行决定进行审查，发现违法的应予撤销，并对强制执行中的错误及时纠正；外部监督，是指其他公民、组织认为行政强制执行侵犯其合法权益，可以向执行机关提出异议，要求解决，执行机关对于合理的意见，应当予以考虑。
3。完善国家赔偿制度，即修改《国家赔偿法》，规定：“行政机关违法实施强制执行，给公民、法人和其他组织造成伤害和损失的，受害人有取得赔偿的权利。”
（二）关于行政强制执行权的划分标准问题。笔者以为，以强制执行方法为标准，可以处理好行政机关与人民法院之间的强制执行权的划分问题。根据学界的共识，行政强制执行方法分为间接强制执行（包括代执行和执行罚）和直接强制执行两种。因而可以由一部法律（《行政强制法》）统一规定行政机关行使间接强制执行权。直接强制执行权原则上由人民法院行使，以法律、法规特别规定行政机关行使为例外。具体来说，可以对行政强制执行权的权限作出如下划分：
1.制定《行政强制法》，由其统一授予行政机关行使间接强制执行权。间接强制执行，是指通过间接手段迫使行政相对人履行义务或者达到与履行义务相同状态的行政强制措施，具体包括代执行和执行罚两种措施。代执行，通常又称代履行，是指行政机关或者第三人代替不履行义务的行政相对人履行作为义务，并向行政相对人征收必要费用的强制执行措施。执行罚，亦称强制金，是指行政机关对拒不履行不作为义务或者不可为他人代履行的作义务的行政相对人，科以新的金钱给付义务，以迫使其履行义务的强制执行措施。
笔者认为，由《行政强制法》统一授予行政机关行使间接强制执行权，不仅是必要的，也是可行的。首先，间接强制执行方式适用的范围很广泛。特别是代执行这种强制执行措施适用于作为义务，由于现实中的大部分具体行政行为所确定的都是作为义务，这就使得代执行具有广泛的适用范围，如果将其交由人民法院去实施，则不仅增加了执行的环节，影响行政效率，而且也会加重人民法院的执行负担。更为重要的是，这样做无法保证执行的质量，难以保护行政相对人的合法权益。其次，间接强制执行方式与直接强制执行方式相比，前者更加温和，不容易造成对行政相对人权益的侵害。就代执行而言，在实施代执行之前，行政机关会依法向行政相对人发出书面的告诫，给予其一定的合理期限去自行履行义务。这就等于又给了行政相对人一次机会，从而不仅可以减小对行政相对人合法权益造成侵害的可能性，也可以一定程度上提高行政效率。至于执行罚，其科处金钱给付义务的目的在于促使行政相对人自行履行义务，因而数额一般不大，不易对行政相对人权益造成侵害。例如，《行政处罚法》第51条规定，受罚款处罚的当事人到期不缴纳罚款的，作出处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的3%加处罚款。总而言之，由《行政强制法》统一授予行政机关行使间接强制执行权，不仅可以提高行政效率，有利于行政目的的顺利实现，还可以防止行政机关滥用强制执行权而导致的对行政相对人合法权益的侵害。
2.直接强制执行权原则上由人民法院行使，行政机关只有在法律、法规作出特别授权的时候才能行使。直接强制，是指行政相对人逾期不履行其应履行的义务时，行政强制执行机关对其人身或财产施以暴力，以达到与履行义务相同状态的强制执行措施。如强制拘留、强制传唤、强制隔离、强制划拨，强制拍卖等。直接强制是“迫使法定义务人履行义务或实现与履行义务相同状态之最有效的方法”。(26)虽然它有利于直接、有效地实现行政目的，但是，由于其对行政相对人的人身、财产直接施加强制，如果不谨慎行使，很容易造成对行政相对人合法权益的侵害。因此，慎重起见，应当把直接强制执行权交由人民法院行使，多了法院这一道审查程序，行政相对人的合法权益就多了一道保障。
但是，就行政机关的现实状况来说，一方面行政机关需要直接强制执行方式以确保行政效率的提高，另一方面，基于防止行政机关滥用强制执行权而侵害行政相对人合法权益考虑，又不能普遍授予行政机关直接强制执行权。因此，对于行政机关行使直接强制执行权应当加以必要的限制。也就是说，只有法律、法规的明确授权，行政机关才能行使直接强制执行权。凡是法律、法规没有明确授权的，就应当申请人民法院强制执行。那么，法律、法规授予行政机关直接强制执行权需要遵循什么标准呢？法律、法规在授予行政机关直接强制执行权时，应当注意两个标准：第一，专业性、技术性较强的直接强制执行权，授予特定的行政机关行使。如公安机关的强制传唤、专利管理机关的强制许可、工商行政管理机关的强制收缴营业执照、外汇管理机关的强制收兑等。第二，涉及重大的公共利益、行政行为的内容必须及时实现的直接强制执行，授权特定的行政机关实施。如公安机关的强制拘留、税务机关的强制划拨、基层人民政府的强制服役、卫生主管机关的强制隔离、海关的强制扣留等。除此之外的直接强制执行权，原则上应当由人民法院行使。
注释：
①③⑤转引自刘瀚、张根大.强制执行权研究[A].信春鹰、李林.依法治国与司法改革[C].中国法制出版社，1999,431.
②李季.重构行政执行制度之思考[J].行政法学研究，1999,(3).
④转引自张步洪.中国行政法学前沿问题报告[M].中国法制出版社，1999,259.
⑥⑦⑧姜明安.中国行政法治发展进程调查报告[M].法律出版社，1998,67-68.67.68.
⑨翟新明.论我国行政强制执行权分配模式的选择[J].江西行政学院学报，2005,(1).
⑩石佑启.论我国行政强制执行的模式选择及其运作[J].河北法学，2001,(2).
(11)施丽燕.论行政强制执行模式的完善[J].行政法研究，2004,(6).
(12)杨海坤.跨入21世纪的中国行政法学[M].中国人事出版社，2000,420-421.
(13)根据学者统计，自1949年至1999年这51年中，规定由行政机关申请人民法院强制执行的法律32件，行政法规58件，部委规章36件。参见胡建淼等.中外行政强制制度的现状及中国行政强制制度的改革（国务院法制办委托课题报告）.胡建淼.行政强制法研究[M].法律出版社，2003,407-411.
(14)根据学者统计，自1949年至1999年这51年中，规定由行政机关自行强制执行的法律11件、行政法规30件、部委规章50件。参见同上，第404-407页。
(15)根据学者统计，自1949年至1999年这51年中，规定由行政机关自行强制执行或申请人民法院强制执行的法律5件、行政法规8件、部门规章12件。参见同上，第411-412页。
(16)应松年.论行政强制执行[J].中国法学，1998,(3).
(17)杨建顺.关于行政执行权力配置的思考[N].人民法院报，2002-08-12(6).
(18)胡建淼等.外国行政强制制度的现状及中国行政强制制度的改革（国务院法制办委托课题报告）.胡建淼.行政强制法研究[M].法律出版社，2003,413.
(19)《国务院公报》1991年第568页。
(20)应松年教授认为，行政强制执行的原则包括：强制与教育相结合的原则、依法强制执行原则、目的实现原则和执行适当原则。（应松年.行政行为法[M].人民出版社，1993,528-530.）姜明安教授认为，行政强制执行的原则包括：行政强制法定原则、说服教育和强制相结合的原则、及时、准确、手段正当的原则、执行标的有限的原则、强制与预防相结合的原则、保护当事人合法权益的原则和协助执行原则。（姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京大学出版社、高等教育出版社，1999,142-246.)马怀德教授认为，行政强制执行的原则包括：依法强制原则、比例原则和事先告诫原则。（马怀德.我国行政强制执行制度及立法构想[J].国家行政学院学报，2000,(2).）
(21)(22)张正钊.行政法与行政诉讼法学[M].中国人民大学出版社，2004,162.
(23)胡建淼.行政强制法研究[M].法律出版社，2003,139.
(24)马怀德.我国行政强制执行制度及立法构想[J].国家行政学院学报，2000,(2).
(25)关于制定《行政强制法》的必要性、目标、名称与体例模式、调整范围与基本内容及内部结构，参见胡建淼主编：《行政强制法研究》，法律出版社2003年版，第95-107页。根据胡建淼教授的观点，行政强制由行政强制措施和行政强制执行组成。
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