地震保险在地震面前的尴尬——兼论中国地震风险管理模式的构建，本文主要内容关键词为：中国论文,管理模式论文,尴尬论文,面前论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F840 [文献标识码]A [文章编号]1006-169X(2010)06-0066-06
一、问题的提出
地震巨灾所带来的是灾害损失，而保险是转嫁风险分摊损失的有效工具，因此，人们自然联想到地震风险应该通过保险来转嫁，在地震巨灾的损失补偿中唱主角的应该是保险机构；与这一常规想法相悖的是，在地震这样的大灾面前闪现的是政府的身影。
是不是因为我国属于发展中国家，保险意识淡薄，民众的投保率低导致了以上的局面？那么我们从全球的角度来看一下国际上的地震投保率情况。
虽然很多国家在地震保险方面花费了大量的人力和物力，但其成效却不尽如人意，投保率一直很低。以地震保险机制比较健全的日本为例，在日本地震保险法制定初期，即1966年至1968年，日本地震保险为自动附带(即在加入主险的同时附加地震保险)，受到1964年和1968年地震的影响，地震保险投保率也才20％左右。在这之后投保率开始下降，加之1972年、1975年和1979年3次提高承保限额，1994年地震保险投保率下降至7.0％。在1995年日本阪神地震前投保率仅为3.0％，地震后，投保者争先恐后，急增至10.2％，1997年达到27.3％。尔后，投保率又开始下降，1998年3月末，地震保险的投保率降为13.1％，现在仍保持在一个较低水平。
世界上其他国家也有类似情况，大灾之年或之后地震保险的投保率会上升，而后开始下降，总体情况还没有日本好，甚至有的国家投保率不足1％，而且因地而异，差异很大。一般而言，地震较为频繁的国家或地区地震保险开展较好，投保率也相对较高，但从世界范围来看，地震保险的投保率普遍过低，发展跟不上社会的需求，供需严重失衡。比如美国，据统计，美国地震保险1964年、1989年和1997年的投保率分别为9.7％、18.7％和23.2％～31.5％，而且各州差异很大。加利福尼亚州作为美国人口最集中、工业化程度最高、资本最密集的州，其地震活动也最频繁，目前的投保率也不足20％，其他州则更低①。
以上实证可以看出，地震保险在地震中表现出了尴尬局面。地震保险在分散地震风险、分担地震损失中只能起到一定的作用，而不是全部。保险这种风险管理工具为什么在地震面前难以发挥转嫁风险的有效作用？是对保险这种风险管理工具本身的认识问题，还是对地震巨灾风险的认识问题？抑或兼而有之？
二、有关地震风险非可保风险的理论研究
据统计，我国大陆地区1990-2008年由于地震造成的总直接经济损失为8776.68亿元人民币②，年均461.93亿人民币。如果将1998-2008的损失与20世纪90年代比较，成灾地震的次数为0.86倍，直接经济损失达到77.24倍，若与20世纪80年代比，成灾地震的次数为0.92倍，直接经济损失达到174.04倍③。可见，随着承灾环境中财富的积累，地震造成的损失越来越集中，损失的额度越来越大，使地震具有典型的巨灾特点。Rejda(1995)提出风险可保的理想条件：风险相关者必须是大量的同质个体，个体之间风险暴露完全独立；损失必须是随机发生的，而非人为的；风险发生的概率已知且损失可预测；经济上可行的保费。但是，地震巨灾风险完全背离了上述可保险的理想条件，从而使地震巨灾难以完全纳入保险范围，私人保险市场难以有效运作。
张庆洪(2008)等人认为巨灾保险市场失灵有客观和主观两方面原因。客观原因在于巨灾风险不满足一般保险的可保性要求，不符合“大数定律”要求，而且各个投保主体之间风险高度正相关而无法相互抵消，巨灾风险与普通风险相比，更适合在时间跨度上实现纵向分散，但由于需要建立充足的巨灾准备金等诸多原因，使得私人保险市场无法承载巨灾风险，而主观原因则是基于行为经济学的原因，即投保人非理性和侥幸心理，私人巨灾保险市场难以形成。
理论上是否存在拓展可保风险的条件而使地震巨灾成为可保风险呢？Cummins J.David、Dwright M.Jaffee(2004)提出巨灾全球可保性(Global Insurability)的观点，Henri Louberge、Harris Schlesinger(1999)提出的跨风险最优巨灾契约思路和Thomas Russell(1998)提出的全风险保单等。这些观点可以看成是对原来大数法则思路的扩展而非巨灾风险可以成为可保风险。巨灾风险可以在跨时间、空间和风险的维度上扩大承保范围，但巨灾风险损失的巨大、风险单位彼此不独立等特性并不符合可保风险的要求；即使扩大承保面，保险机构仍然需要面对风险与时间的相关性变化、风险与要素维度分布上的不均匀、风险准备金过高而导致资金效率过低等问题，显然单纯靠保单在大数定律下从承保面上分散风险的思路是无法解决巨灾的根本问题。
从商业保险公司经营的具体可操作上看，Freeman、Kunreuther(2003)认为，只有保险人能预计保险发生的频率和损失额的风险、能具体厘定费率的风险才可保。因此，在传统的商业保险框架下，低频率和高损失特点的巨灾风险是不可保的。Karl、Borch(1990)认为，巨灾风险中投保人损失的高度相关性和逆向选择的存在使得保险公司经营巨灾风险时所需要的资本比经营一般风险时要多得多，需要增加保险行业承保巨灾的能力，或利用资本市场筹集资本。因此，一系列保险连接证券(Insurance-linked Securities,ILS)，如巨灾期货和巨灾债券等也应运而生。至于这些工具的效果，D'Arcy and France(1992)认为巨灾期货可以通过降低偿付风险实现规避巨灾风险的作用；Scott E.Harrington(1997)比较了传统的再保险和PCS期权合约后，在认可这些金融衍生品可以有效地在更广的范围内分散风险的同时，也认为金融衍生品较高的基差风险，使其与再保险之间并无显著差异。
现实中，地震巨灾风险市场是一个具有模糊特征的市场，由于地震巨灾风险的小概率特征，缺少历史数据作为传统保险精算的基础。特别是当承保地震巨灾风险的决策需要保险公司高层管理人员做出时，在面对较小的正面激励和较大的负面风险时，这种模糊厌恶就自然发生。对于保险公司的经理人来说，与因承保地震巨灾风险带来的业绩提升相比，避免发生经营破产的危险在他们个人职业生涯中更为重要。在整个保险行业中，如果有几家保险公司减少或拒绝提供地震巨灾保险，对于其他保险公司的高管来说，由于决策时的羊群效应作用，也可以拒绝承保地震巨灾风险。那么最后，整个保险行业都会不提供地震巨灾保险，或是只承保很少的一部分。
综上，传统的商业保险方式并不适合对巨灾风险的转移和分散。短时间内要改变巨灾风险的“自然”特征是不可能的，目前能做的就只有改变传统保险业务的经营方式和赔付资金的积累方式。商业保险在地震巨灾面前显现出市场失灵。
三、人们对地震风险的认识在地震保险专业性面前显现出的尴尬
(一)地震保险与地震灾害赔付
保险业中的损失和赔付是两个不同但又密切相关的概念。损失通常指承保标的可能发生的实际损失大小，赔付则指保险公司按承保合同规定的保险责任所支付的实际费用。事实上，保险公司关心的是赔付而不是被保险人的实际损失。费率准备金及再保险安排等精算问题应以保险责任的赔付损失分布情况为依据(谢志刚、韩人雄，2000)。也就是说，如果作为私人商业保险的供给而言，商业保险考虑的是赔付规律及自身的赔付承受能力。
因此，就商业规则而言，无论是出于赢利还是树立自己的形象；无论是提供公益的非盈利活动还是超能力承保威胁到自己的偿付能力，保险公司都要指定赔付政策。赔付政策是对保险公司的风险承担程度，投保人缴纳保费的金额数目及投保人因道德因素引发投机或逆选择等方面的控制起到一个杠杆作用，它是保险中的一个重要环节。国际上，已开展地震保险的国家也有各自的保险赔付政策，比如日本对地震损失的赔付政策是根据日本地震保险法，以安定居民生活为目的，如属于全部毁坏，被保险者将获得地震保险费的全额支付，但不超过地震保险赔付的上限(房屋的保险金额上限为5000万日元，生活用品保险金额上限为1000万日元)；如属于半损的情况将获得地震保险金额50％的赔偿；如果只是一部分损坏，则只能获得地震保险金额5％的赔付(熊华、罗其峰，2003)。由此可以看出，地震损失的保险赔付与人们的愿望赔付不是一回事。人们对地震救灾期许的是公共产品属性，而商业保险提供的只能是私人保险商品。
日本的地震保险建立得比较早，相对其他国家也是民众保险意识最高的国家，在经历了阪神、淡路大震灾后，现行地震保险制度还有这样的难题：震灾后，消费者提出了许多有关理赔内容不充分的意见。①保险金额上限过低；②赔付比例太低，只是火灾保险赔付的30％～50％；③家庭财产受到损失而建筑物没受损失便不赔付太不可思议。这反映了消费者寄希望地震保险的“个人财产赔付”比例与“帮助受灾者稳定生活”这一地震保险本来的目的之间产生了一些差异。因地震灾害是一种特殊保险，所以不得不对理赔内容作某种程度的限制。尽管如此，日本政府在灾后要求保险公司还是在争取担保能力平衡的同时竭尽全力，尽量满足消费者的要求④。
另外，从保险的操作规程上来说，对损失的赔付要有明确的依据，也就是对灾害损失最后的损失额度要有实际的查勘，而查勘不仅需要技术、人员还需要时间。因此，从尊重保险商业规则的角度，保险的地震理赔也很难达到即时性。日本阪神、淡路大震灾发生时，对上一年12月28日发生的三陆远海地震的受灾情况调查仍在继续。为了对大量的受灾契约物件进行灾情调查并迅速支付保险金，保险公司最多时1天出动调查人员约3000人。但由于交通受阻等原因，保险公司于3个月后才基本完成了赔付工作⑤。
(二)人们心理需求与地震保险要求之间的不契合
著名行为经济学家卡尼曼和史密斯通过广泛的实验研究，发现人们的决策过程受到认知方式、外界环境等诸多因素影响，会表现出非理性的一面。投保人由于可得性偏差(availability bias)、显著性思维(saliency)和框架效应(framing effect)等启发性思维偏差，对地震巨灾保险需求表现出非理性行为。
所谓可得性偏差，是指人们在决策时往往会简化决策过程，主要依据那些容易得到的资料做出判断，也就是说那些被人们熟悉的，容易记忆的事情在决策时被赋予了更高的权重。显著性思维，是指某些事物可以显著地被人们感知，尽管其发生的概率很低，人们也会对其投入高度的关注。框架效应是指，同样的一件事情，由于问题的描述框架不同，在一些情况下，可以被人们感知，在另外的条件下则相反。在地震巨灾风险发生时，周围环境突如其来的变化，媒体的密集报道，悲痛的情感和画面，使得人们极大地暴露在这种风险的信息之下，随之而来的紧张、恐惧感，使得对地震巨灾保险的需求显著上升。在巨灾风险发生之后，尤其是在很长的一段时间不会再次发生的情况下，这种风险的信息在人们的视野中逐渐远去，人们会觉得这种小概率的风险甚至不会发生，便减少投保或退出地震巨灾保险市场。
另一方面，从人们对小概率事件的判断上也表现出非理性特征。地震巨灾风险发生的概率很小，一个人终其一生可能也没有经历过一次巨灾风险。人们在估计一个事件的概率时，往往会在头脑中搜寻类似事件的记忆。若没有，则认为此事件发生概率几乎为零。即便记忆中有地震巨灾的经历，也会认为此事件再次发生的可能性会更小。所以，人们很容易忽略小概率灾害。那么投保人对地震巨灾保险需求不足可以解释为，地震巨灾的小概率性在大多数人评估风险的阈值之外。当一个事件被认为是不可能发生的，那么保险再便宜，人们也不愿去购买。
四、中国地震风险管理的模式构建
(一)地震风险管理的公共物品属性
风险管理是对风险的识别、预防、救助及评估的一系列活动，是动态管理过程。既然地震灾害具有强烈的外部性及非排他性，身处其中的公众就形成了对防止、降低公共灾害的强烈需求，同时，提供灾后重建也是保证灾民福利不进一步下降的必要措施。因此，地震风险管理不但包括对灾后的重建，还包括发生灾害时的救助、灾害的预防等措施，以求最大地降低灾害损失程度。与公共灾害对应的是公共灾害风险管理也同样具有外部性与非排他性的公共产品属性：
1.地震后救人具有非排他性
地震给人类造成的财产、人身损失是惨重的，地震的最主要灾害损失是房屋建筑的垮塌，被困在垮塌建筑中的人员需要及时救出，救人就成了与时间赛跑的战斗；同时，主震之后是不断的余震，给救助增添的不仅仅是困难，还有施救人员的生命安全，这时的救灾已经上升到民族气节、民族良知、民族精神体现，也考验着一个执政党的亲民措施。
与救人相对应的是大量灾民安置，受伤灾民救治，在大灾面前需要调用物资、医疗措施、救灾的援助人力，这些都需要在短时间内及时就位，各个环节之间需要协调、协作。这是一个大的社会系统工程，这时候的管理目标是社会民众和国家财产的安全，而不是谁付了保费谁享有被保护的特权，享受被保护成为公众普适权利，具有很强的非排他性，地震风险管理已经上升到国家的公共管理层面。
2.震后抢修生命线具有非排他性
比地震灾害更严重的是山体滑坡、泥石流、洪水、瘟疫等次生灾害，同时由于短时间地下巨大能量的释放，对道路、电路、煤气等关及民众生命线的公共设施损害是波及面更大、灾害损失更严重的潜在危险。对于这样的危险需要马上解除，对于这样危机事件的管理也是国家管理中的一个重要内容；或者换句话说，也只有国家管理才有这样的能力，其他私人组织很难达到这样的财力及组织调动与协调能力。
3.灾后重建具有非排他性
灾民安置与灾后重建是一个事物的两个方面。大震过后，很多的问题都不是用钱能够解决的，比如说灾后建设涉及整体规划；痛失亲人的孤老、孤残、孤儿的照顾与赡养问题，对受灾群众的救助不仅仅是当期生活必需品的短期救助，更是未来中期、长期救助；救助的需求不仅仅是钱物，还有人性的关怀、一个国家人道制度的关怀。就算是这些救助手段都可以折成钱来计算，那么折算的标准也应该是一个全面的系统工程。因此，提供灾后重建更要求国家提供公共管理。
地震风险管理的公共物品性质是从多方面表现出来的，不但具有经济属性还具有文化属性，尤其是对大灾救助的系统工程，反映的是一个执政党的执政基础，社会民众的精神面貌，精神文明与物质文明高度结合的社会和谐程度。因此，地震风险管理首先从性质上应该归属到国家管理的高度。其次，地震风险管理的国家管理范畴并不是以经济为唯一目标，但却以经济为主要基础。
(二)对中国地震保险的解读
1979年国内保险业务恢复以后，地震保险作为财产保险中火险的自动附加责任予以承保。1996年7月1日新颁布的《财产保险基本险》和《财产保险综合险》条款中将地震责任从财产保险的保险责任中予以剔除。目前保险市场承保地震责任的基本情况是：一方面，随着保险业风险防范意识逐渐提高，国内保险公司对地震风险持谨慎承保态度；建筑工程险包含地震责任，企业财产保险需要另行特约承保，家庭财产保险、机动车辆险等险种则将地震风险列为除外责任。承保实务中基本上也采取了限制保险金额、设置绝对免赔率、高比例分保等控制地震赔付风险的措施。地震保险对震害风险的分散和补偿作用极为有限。
从地震保险的发展中我们可以看出，我国保险公司对地震保险的供给是由完全供给到完全不供给再到目前的限制供给。表面上看是一个商品的供给问题，其实质是在供给背后的经济体制发生制度变迁过程。在计划经济时期，大一统的财政收支使保险实质充当的是财政职能：保险公司所收保费上缴，赔付再由财政拨付下放，有财政兜底保险公司谈不上赔得起还是赔不起。1979年经济体制开始改革，利改税使保险公司具有了企业色彩，但是这时高额的保险税率把保险公司用于准备金积累的资金都以税收的形式上缴国家财政⑥。据地震风险与地震保险研究课题组1998年计算，中国人民保险公司的全部资产仅为586亿元，如果到了2000年，我国发生一次大震，其最大可能损失款达670亿元。
保险税制经过若干次改革，所得税率降了下来，但与保险商品是交易商品，还应承担交易类税种，如营业税、印花税，保险公司的负担仍然不轻，因此，保险公司对于地震这样的风险只能是望着市场需求而畏缩着供给的手脚。作为金融行业之一的保险业，是国家财政的税利大户，这样即便于国家敛财也有利于国家统一的宏观管理制度，虽然税率水平会随经济发展而下降，但这样的制度形势在当前及以后的相当长时间内是不会有太大甚至是实质性改变的。
(三)我国地震风险管理模式构建
由以上两方面分析得出，地震保险在我国不应该完全依赖市场搞商业保险机制，地震保险在我国适合发展成国家支持的政策性业务。也就是说，我国的地震风险管理应借鉴国际做法—国家公共管理属性，政府供给与私人供给结合。
突发性、严重性是地震灾害的显著特征之一，我国有近三分之一的国土面积、45％以上的城市，位于地震基本烈度Ⅶ或Ⅶ度以上的地震基本烈度区内。特别是我国大陆地震绝大多数为发生在10～35km深度范围内的浅源地震，更易造成严重地震灾害。我国地震所造成的破坏和损失是极为严重的，在我国由计划经济向市场经济过渡的过程中，目前保险的税率制度也是一个制度变迁的过程，没有完全过渡到市场机制，损失完全由商业保险来承担势必会导致保险公司经营亏损，甚至破产。
同时，就自然灾害来讲，地震保险的风险特点也不适合完全商业经营。地震活动的另一个自然属性是时间分布的准周期性。长时间的资料分析表明，强震活动是强、弱相间，波浪起伏地发展。即在某一时段内强震密集发生，数量多，强度大，称之为地震活跃期。在紧接着的一个时段内，地震活动稀疏，不仅数量少，而且强度也低，称之为地震平静期。一个地震活跃期或平静期的持续时间通常为几年至十几年。地震活跃期与平静期交替出现，周而复始，构成一个延续不断的地震时间分布序列。很显然，地震灾害的时间分布也将依地震活跃期和平静期而变化，在活跃期形成地震灾害损失高峰时段，平静期则为灾害损失谷低时段。地震活动的这种周期性特点，对地震保险业务的正常平稳经营必将带来严重影响。在地震平静期，地震活动水平低，震灾损失风险小，保险公司的经济赔偿数额也少，容易造成虚假盈余，使相当一部分本应留做赔付地震巨灾损失的未了责任准备金被当作利润并通过国家税收上缴了财政。而在地震活跃期，大震频繁发生，震灾损失严重，导致保险公司承担的经济赔偿责任超过自身的赔付能力。
同时，由于灾害性地震，特别是大地震发生的概率小、周期长，这就可能出现在地震活跃时段，尤其是在有震情时，投保人多，预测地震所在地区的投保人多，而其他时段、地区的投保人少。保险公司从自身的经营考虑，则正好相反，这就形成了双向逆选择。
因此，政府应将地震保险作为一项社会保障工作制定政策性保障措施，就措施的具体实施而言：首先，要建立地震保险的保障基金；其次，对地震保险保障基金进行系统的科学管理。
1.强制建立地震保险保障基金
地震保险之所以要实行强制保险是基于以下主要原因：
(1)为了达到业务经营必需的参与率。保险是以大数法则为基础经济措施。大数法则的核心是参与率越高，稳定系数越好越合理。
(2)克服地震保险中存在的双向逆选择倾向。由于我国国土面积大，地形地貌特点复杂，不能像新西兰采用全国统一的强制保险。但是，为了保证必要的保险参与率，政府规定对某些地区、企业实行强制保险。实施强制保险的对象，应包括全国地震烈度区划图中基本烈度Ⅶ级及以上地区的居民住宅、工矿企业的厂房以及公共建筑物。强制的办法可以考虑税费结合。
2.注入财政资金启动地震保险保障基金
我国目前正处于地震活跃期，为了尽快发展地震风险管理事业，尤其是在启动阶段，政府给予一定的资金投入是十分必要的。国家根据财政状况和地震形势的需要，分阶段或一次性划出一定数量的资金，作为地震风险准备金，加上商业地震保险业务积累的风险基金，为开展地震保险赔偿业务奠定基础。当地震风险准备金达到一定规模后，政府停止资金投入，让地震基金通过自身的运行机制寻求发展。国家应在深化抗震救灾体制改革过程中，充分考虑地震风险的特殊性，即地震风险管理的公共管理属性，从税收政策上给予扶持和优惠，对于具体经营的商业保险机构建议免征所得税并降低营业税。采取这一措施，地震风险管理属于国家公共管理，地震风险管理中国家财政是最终的责任主体，但是，具体的供给方式可以做成国家委托，商业保险公司代理经营。
3.地震保险保障基金采用委托保险公司代理方式经营
地震保险保障基金是政府性质，体现强制或半强制的政府公共管理能力，但是作为一个独立的基金，其运行却可以由国家委托商业保险公司承办，即采用委托经营的方式。政府公共管理最重要的是如何保证管理的效率，在管理过程中如何杜绝市场寻租带来的效率损失。实现上述目标的关键做法是：在基金的组织结构设置中，加大监督力量，增强基金运行的透明性，使基金的所有人与基金的使用人在组织结构的设计上分离，加强权力的制衡结构设计。政府在财政、税收和金融政策上给予支持，以利于建立和积聚适当规模的地震保险基金，总准备金的规模由地震发生的概率、震害损失率预测结果和地震保险责任等因素决定。
作为基金的运营，看护保管只是一个方面，另一方面是基金的增值活动。目前大的保险公司都是集团架构的组织模式，在这样的模式下，保险集团专设投资公司来加强资金的运用。地震保险保障基金委托保险公司来管理，进入保险公司的投资管理渠道，以减少交易成本，节约交易费用，增加收益。
注释：
①陈宏，刍议国际地震保险投保率[J].山西地震，2005，(1).
②李洋.2008年中国内地地震灾害损失述评，http://www.cea.gov.n/manage.
③陶正如等.对我国地震保险的一点思考[R]，全国巨灾风险管控与巨灾保险制度设计研讨交流会文集。
④刘如山、王自法、朱敏.地震保险中经济损失和赔付问题的研究[J]，地震学报，2006，(3)。
⑤吉村昌宏，罗岚译.从阪神大震灾看地震保险[J].地震杂志，1998，(6)。
⑥地震风险和地震保险研究课题组.地震风险与地震保险研究[M]，1998.
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