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中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1671-2129(2003)01-0042-06
依法行政或称行政法治，是依法治国原则在行政领域中的具体运用。依法行政作为我国依法治国基本方略的重要组成部分，它既是依法治国的核心、关键和难点，同时也是依法治国的重要基础和重要保障。随着我国依法治国进程的推进，对依法行政又提出了新的、更高的要求。特别是我国加入WTO后，政府的依法行政工作正面临着一系列迫切需要解决的问题。
一、依法行政问题的提出
1.依法行政的历史发展
依法行政是资产阶级在反封建斗争中倡导的法治主义的一个重要内容。法治主义要求法律必须由立法机关制定，司法必须由法院依法独立进行，行政必须依法律规定行使职权，即依法行政。
在资产阶级倡导法治主义的初期，人们把依法行政严格地解释为：一切行政行为，都应依据法律。在大陆法系国家，依法行政所依之“法”的形式是不断发展变化的。特别在法国，行政法与其他部门法不同，判例不仅起作用，而且可以说起到了主要作用。在英美法系国家，也注重对依法行政原则的运用。英国是判例法系国家，原来不承认有行政法，但自二十世纪以来，承认行政法是关于公共行政的全部法律。所以，在行政法上，英国与法国行政法正在接近。美国与英国属同一法系，自从国会于1946年通过了《联邦行政程序法》以来，已经制定了一大批管理行政机关的法；同时，行政机关自己也制定了更大量的行政法规和规章。正如美国行政法学家伯纳德·施瓦茨指出的：“今天，国会和州立法机关的立法与行政立法相比，真是小巫见大巫。”[1](P138)
由此可以看出，西方国家自从提出依法行政以来，至今情况已发生了很大变化，并且还在变化。在依法行政所依之法上，不仅成文法系国家吸收了判例法系国家的某些原则和做法，而且判例法系国家也制定了大量成文法，它们之间互相接近，互相补充。目前，依法行政所依之法，不仅是既依立法机关制定的法律，又依法院自己制作的判例，还要依行政机关制定的法规和规章。如果说依法行政的核心在“法”的话，那么，依法行政的发展变化则主要是法的范围、内容和表现形式不断扩充的结果。正是由于有了这种发展变化，才引起了依法行政理论、原则和具体用法的发展变化。依法行政的这种发展变化，显然根植于行政管理实践的需要，而且它的进一步的发展变化，最终也是取决于行政管理实践的推动。
在我国，依法行政也是历史发展到一定阶段的产物，是我国社会政治经济发展的必然结果。我国是在80年代末提出依法行政原则的。伴随着改革开放发展起来的我国经济民主和政治民主，为依法行政奠定了基础。特别是我国社会主义市场经济的提出和建立，要求建立与之相适应的社会主义法制。法制是健全的市场经济必有的内在要求。依法治国已成为我国政治经济形势发展的历史要求，同时也为我国确立依法行政原则提供了现实的可能性。
改革开放以来，我国的社会主义法制建设迅速发展，在经济、社会的广阔领域里，为依法行政提供了法律依据。一是1982年3月8日通过的《中华人民共和国民事诉讼法》(试行)规定，我国人民法院可以审查行政机关的具体行政行为，由此建立了我国行政诉讼制度的雏形。二是1982年12月4日通过的《中华人民共和国宪法》第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。”三是1989年4月4日通过的《中华人民共和国行政诉讼法》，标志着我国行政诉讼制度的正式、全面建立。四是1990年11月9日通过的《行政复议条例》，第一次全面建立了我国的行政复议制度，这标志着我国行政机关开始通过自己的内部自律和内部监督来推动依法行政。五是1994年5月12日通过的《中华人民共和国国家赔偿法》，正式确立了我国的国家赔偿制度。六是1996年3月17日通过的《中华人民共和国行政处罚法》，对行政机关最重要的执法手段——行政处罚，从实质上和程序上予以了规范。七是1999年3月15日通过的宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”到此，我国以根本大法的形式确立了依法治国和依法行政的根本原则。八是1999年4月29日通过了《中华人民共和国行政复议法》，这标志着我国行政复议制度经过十多年的探索、发展，开始走向全面完善，而且国家行政机关对依法行政的认识也达到了一个新的高度。事实上，依法行政正是在我国社会主义法制建设的历史发展的基础上，特别是在我国行政诉讼制度建立起来以后才提出的。由此可见，依法行政是我国法制建设历史发展的必然结果。
2.依法行政的意义及与依法治国的关系
对于依法行政的意义，有人认为依法行政是根据法的合理性来制约行政的随意性，最终旨在建立秩序化的行政管理制度，使权力运行效益达到最大化，实现公正与自由的社会状态。也有人认为，依法行政应包括行政立法、执法和监督，它要求在党的领导下把党的方针、政策作为行政执法指导，把宪法、行政法律、法规和规章作为行政立法、执法的依据，严格按法律规定的内容和程序实施行政管理。我国著名行政法学家应松年教授认为：“依法行政是人民民主国家题中应有之义”。[2](P44)其主要涵义：一是职权法定，即行政机关必须在法律规定的职权范围内活动；二是法律保留，即凡属宪法、法律规定只能由法律规定的事项，则或者只能由法律规定，或者必须在法律明确授权的情况下，行政机关才有权在其所制定的行政规范中作出规定；三是法律优先或称法律优位，即法律规范在效力上是有位阶层次的，法律在效力上高于任何其他法律规范；四是依据法律，即行政机关的行为必须依据法律，或者说，必须有法律依据；五是职权与职责统一，这是行政机关行使职权的一个重要原则。[3]
可见，依法行政是指行政机关及其他行政主体依法行使行政权力，它要求一切政府机关都必须自觉地、严格地按照法律、法规办事，政府机关的一切行政行为都必须有法律授权并有法律依据。依法行政所要解决的问题，是行政与法这二者之间的关系问题。依法行政其实质，就是行政机关以服务为宗旨，在公平原则指导下，依据法律规定积极履行职责，接受民主监督，违法行政或造成损害时，则要承担相应的法律责任。
在我国加入WTO和大力推进民主与法制建设的今天，强调依法行政更具有特别重要的意义。过去，我国各级政府机关主要是依靠政策办事，在行政管理中常常以领导人的指示代替行政法或以政策代替行政法，以致行政法制成了我国法律部门中最薄弱的一个部门。因此，强调、坚持和推进依法行政，这对于我国政府机关保证为人民服务，履行好管理国家事务和公共事务的职责，保障我国依法治国、建设社会主义法治国家战略目标的实现，具有十分重大的意义。
第一，依法行政是国家法律、法规得到有效实施的重要保障。据统计，我国有80%的法律、90%的地方性法规和所有的行政法规、规章都是由行政机关来执行的。行政机关在法律、法规的实施中担负着最为繁重的任务。行政执法状况如何，是否做到了依法行政，关系着甚至决定着我国整个法制建设的进程。正是从这个意义上讲，依法行政是国家法律、法规得到有效实施的重要保障。
第二，依法行政是行政机关履行管理国家事务和公共事务职责的最有效的途径。在市场经济条件下，为适应市场经济发展的要求，政府主要用法律手段调控经济、干预经济，这是政府履行经济管理职责的最佳途径。否则，政府仍用行政手段去直接管理，势必会妨碍市场经济的发展。
第三，依法行政是提高行政效率的必然要求。只有严格按法定的时间和程序办事，才能够提高行政效率。否则，不依法行政，不按法定的时间和程序办事，行政效率就会低下。因此，依法行政是提高行政效率的必然要求。
同时，依法行政作为依法治国的重要组成部分，它关系着依法治国的进程和其目标的实现。依法行政与依法治国的关系，简而言之，即：“没有依法治国的大环境，就谈不上依法行政。而依法行政又是依法治国的核心、难点，以至终点所在。”[3]
第一，依法治国是依法行政的前提条件。
“依法治国，建设社会主义法治国家”，这是一项十分艰巨的系统工程。它包含着丰富的内涵，有依法立法、依法行政、依法司法、依法监督等相互联系的环节。这许多环节不可能孤立存在，不奉行依法治国的方针，哪一个环节都搞不好。因此，不奉行依法治国的方针，就不可能有依法行政，因为“依法治国战略方针的确立，为实现依法行政开辟了道路，创造了前提条件。”[3]
第二，依法行政是依法治国的重要基础。
首先，依法行政是实现依法治国的核心和关键。从国家权力分工的一般原理来看，行政机关在国家事务和公共事务管理中处于主导地位，扮演着重要角色。行政机关的行政行为与公民、法人和社会组织的利益关系最为密切，涉及面最为广泛，行政机关是权力最大、机构最多、人数最众的国家机关。在我国法律规范中，不仅80%要靠行政机关来实施，而且要把文字上的法律变成现实中的法律，主要的还在于行政机关的依法行政。因此，行政机关能否依法行政，将从总体上决定我国能否依法治国和建设社会主义法治国家。
其次，依法行政是实现依法治国的难点。行政权力是国家权力中最为活跃的权力，它的活跃程度与国家事务的多少成正比。当前，行政机关客观上已集行政立法权、行政执法权和行政司法权于一身。而且，随着行政机关的自由裁量权越来越大，其行政权最容易膨胀。行政权力已成为一种最需要自由又最容易自由无度、最需要控制又最难以控制的权力。
其三，依法行政是实现依法治国的保证。从行政机关与行政相对人的关系来看，在行政管理活动中，行政机关和行政相对人两者事实上已处于一种不完全平等的地位。因此，必须把行政机关的管理活动纳入法治轨道，既保障行政权的正当行使，又维护行政相对人的合法权益，从而保障依法治国方略的贯彻和落实。
二、我国依法行政的现状、主要问题及其原因
1.我国依法行政的现状与主要问题
自从党十一届三中全会以来，我国的社会主义法制建设已在迅速发展。从总体上看，我国的依法行政状况已经大为改观，并在逐步向良性方向发展。首先，各级党政领导重视行政法制建设。从全国来看，各省都明确提出了“依法治省”的方针，各市也提出“依法治市”并成立了领导小组。其次，国家行政立法开始进入“快车道”，行政行为基本有法可依，无论是立法的数量还是立法所涉及的领域都有了很大的发展，从而使依法行政有了基本的法律依据，特别是《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》和《行政复议法》的相继出台，更为我国依法行政提供了基本的法律保障。
同时，我们也必须清醒地看到，我国依法行政的现状与中央提出的“依法治国”的要求还有不少差距，这些问题突出地表现在以下几个方面：
第一，在行政立法方面。应该说，我国在社会政治、经济、文化和其它领域基本做到了有法可依。但是，也有不少方面有待继续完善：其一，在政府如何依法规范市场主体和市场行为、维护市场秩序、保障公平竞争、改善和加强宏观调控、建立和健全社会保障制度、保护环境、实现可持续发展战略目标、促进对外开放等方面，还未能完全实现有法可依，在某些方面尚处于传统习惯的依政策管理阶段，特别是关于规范政府决策行为的法律法规仍未出台。其二，十多年来，我国的立法速度前所未有，但立法权限不明，存在较多的部门利益和地区利益之争，使立法质量不高，漏洞颇多，特别是政府规章与法律法规之间的矛盾冲突问题比较突出，有些地方政府往往以制定规章形式，保护地方利益，设定一些不属于其职权范围的处罚、收费行为，使“依法行政”成了“依章行政”。其三，立法上“重实体法，轻程序法”的状况还有待于改变。到目前为止，我国仍未制定出台全国统一的《行政程序法》，这导致了行政执法主体在执法时出现不少失范行为。
第二，在行政执法方面。改革开放二十年多来，我国行政执法从总体上看取得了很大成绩和进步，促进了经济和社会的发展，但有法不依、执法不严、违法不究和滥用职权等现象至今仍不同程度地存在。一是执法主体不规范。如在工商管理、治安管理、卫生监督等方面，对不具备执法主体资格的单位和个人随意委托授权，聘用不适格的单位和个人实施行政执法行为。二是执法行为不规范。如某些执法者应作为而不作为，任意放弃职权；某些执法者又不文明执法，野蛮执法；还有的执法主体执法时随意性大，不依程序执法。三是执法权限混乱。有些部门和地方，保护主义较为严重，只要是有利可图的，大家都争着办，而无利可图的，则相互推诿，谁都不愿管，如果要跨地区执法则更加困难。四是滥用职权、违法执法。在行政执法中，存在着滥用职权、违法执法、以权压法、以权谋私甚至徇私舞弊、贪赃枉法的现象，严重影响了政府与人民群众之间的关系。
第三，在行政执法监督方面。目前，我国尚处在新旧体制的交替阶段，对大多数的行政立法和行政执法行为还没有法律规范，缺乏完备的、高效的监督机制，对行政权的监督还没有形成法制化、网络化，致使对行政权的监督方式简单、程序滞后、制约无力。虽然我国已制定了《行政复议法》，但行政复议作为行政机关的一种内部监督方式，尚未在行政机关及其工作人员和行政相对人中形成普遍的共识。《行政诉讼法》的颁行，对推进依法行政起到了重要作用，但从实践情况来看，行政诉讼案件从总体上说受案数是不多的。行政机关怕应诉、怕当被告、更怕败诉影响“声誉”；行政相对人则存有不能告、不想告、不愿告、不敢告的心理；人民法院对行政案件也存有畏难心理，认为行政案件判决难、执行更难。因此，上述问题的存在，在一定程度上导致我国行政诉讼制度陷入了困境。
2.依法行政存在问题的原因分析
依法行政出现的上述种种问题，究其原因主要是：
第一，行政管理体制方面的问题。我国加入WTO后，我国政府管理市场经济的方式也将要发生较大的变化。因此，在我国新旧体制的转变过程中，行政管理体制既存在行政执法机关职权划分不清的现象，又存在权力过分集中的现象。目前，我国的行政执法机关，除海关、税务等少数执法机关实行条条管理外，大多数基本上采用的“条块结合、以块为主”的管理体制。这样，行政执法机关既要接受上级部门的业务领导，又要接受地方政府的领导。在现行体制下，地方政府牢牢地控制着行政执法机关的人、财、物大权。如果某个干部依法行政有违地区利益，则可能被调离岗位或降职、撤职；由于行政执法机关受制于地方政府，因而无法抵制个别地方政府领导长官意志的干扰；由于行政执法体制上“条块分割”中的利益局部化，使得行政执法机关的职能错位，甚至成了地方利益的工具，因而行政执法机关有法难依。
第二，立法体制方面的问题。我国加入WTO后，现行的一些法律法规将为适应入世而作出较大幅度的调整。我国的立法体制是一元多级制，全国只有一个立法体系，同时又是多级的。由于立法权限不明，分工不清，秩序混乱，难免造成法律、法规、规章三者的冲突，它们相互之间缺乏衔接，甚至相互矛盾、抵触，致使同一行为同时违反两个法律，甚至有数种不同的处罚。所以，究竟如何适用法律，行政执法人员的确很难把握。
第三，法治观念方面的问题。这既有行政人员的法治观念的问题，也有公民法治观念的问题。就行政人员的法治观念而言，其法律素质参差不齐，部分执法人员依法办事的观念还比较淡薄，特别是在个别行政领导中还存在着以言代法、以权压法甚至破坏法制的现象；有的行政干部缺乏民主意识，不是把自己看成是人民的公仆，而是做官当老爷，对人民群众“冷、硬、横”，官僚主义极为严重。就普通公民的法治观念而言，民主法治意识和水平的提高是很不平衡的，其中有相当一部分人不学法、不知法、不懂法，因而守法的自觉性比较差，更谈不上自觉与各种违法行为作斗争；不少公民在自己的合法权益受到侵犯时，由于受传统封建观念的束缚，不是诉诸法律，而是忍气吞声或者寻求各种非法律手段解决。
第四，行政执法监督方面的问题。在我国，至今还没有建立起有效的行政执法监督制约机制，人大权力机关对政府行政机关行政权的监督，以及对司法机关检察权、审判权的监督，还有待进一步制定法律规范；行政执法责任制度、行政赔偿制度以及行政系统内部的自我约束制度，也还需要不断完善。所以，当行政执法机关及其执法人员滥用权力、违法行政时，则难以依法追究其法律责任。
三、推进依法行政进程的对策思考
针对我国目前依法行政中存在的诸多问题及其原因，结合我国政府加入WTO后的实际情况和对依法行政的要求，特对我国推进依法行政进程提出如下一些对策思考：
1.统一法治认识
为了推进我国依法行政进程，必须确立宪法和法律至高无上的权威地位，使全社会形成一种统一的法治共识。因为推进我国依法行政是一项全面性的系统工程，非需要全社会统一和提高法治共识不可。
统一法治共识，首先，要结合各种形式的法制宣传、教育、培训、专题讲座和学习活动，学习宪法和有关法律，用邓小平的民主与法治思想，统一各级政府行政领导和行政管理人员的法治思想，为全面推进我国依法行政进程奠定思想基础和形成法治共识。现在，有些个别行政领导干部把“公权”错位为“私权”，把“职权”错位为“权职”，这在一定程度上严重地妨碍了我国依法行政的全面实施。对此，我国政府机关及其工作人员应尽快转换观念，确立依法行政是为解放和发展生产力服务的观念，确立行政机关职权法定的观念，确立法律面前人人平等的观念，确立行政机关是公权力机关的观念，确立从严治吏的观念，确立政府的职能主要是宏观调控、社会管理和公共服务的观念。其次，还必须强化公民依法办事的观念，才能推进依法行政进程。当前，很多公民未认识到自己是国家权力的主人，不能正确对待自己的权利，没有发挥主人翁的作用，使依法行政失去广泛的群众基础。因此，我国有必要通过对宪法和法律的学习、宣传和教育，提高和统一全社会对依法行政重要性的共识，以最终形成依法行政的思想基础和社会基础。[4](P44-46)
2.完善行政立法
为了切实使依法行政有法可依，必须进一步完善我国的行政立法。行政机关不能自由采取行动，只能在法律授权的范围内行使权力，否则其行为则是无效的。因此，我国应首先抓紧修订《国务院组织法》，适时修改《地方政府组织法》，然后再分别制定各级政府的组织通则，使依法行政有实体法可依；同时，应尽快制定行政程序法，以规范行政机关的工作程序，从而使依法行政有程序法可依。
特别是在我国行政程序的立法中，尤其要强调行政公开的原则，要把实行行政公开作为我国实现依法行政的突破口，以适应WTO对我国政府依法行政的要求。而只有实行行政公开，让每个公务员了解自己的职责权限，了解自己的行为方式和程序，并向社会公开行政机关的职权范围、行为方式和程序，这样，才能形成国家公务员自律和政府机关接受人民监督的依法行政局面。
3.深化行政管理体制改革
深化行政管理体制改革，这是完善依法行政的组织保障。当前，一是要结合机构改革，可以借鉴和吸取欧美及香港的成功经验，构建和实行“行政三分制”，即决策权、执行权、监督权既相互分离制约、又能协调高效运转的全新的政府行政管理机制。实行“行政三分制”，将出现若干决策部门、若干执行部门和一个监督部门，将使现在的许多政府部门就此消失，并改变现行的一些政府部门集决策、执行、监督于一身的弊端，从而达到精简政府机构、提高行政管理效率的目的。二是要认真清理和明确某些行政执法机关的性质、职能、权限和责任，克服某些行政机关角色混乱、职权不清的现象，正确处理政府与企业之间、中央政府与地方政府之间、政府各职能部门之间的关系，确立各级政府和各职能部门的首长负责制，建立各自的责任机制。对于一些职能权限不明、相互扯皮不断的行政执法领域，应通过职能分析和调整，尽快明确专职管理者及其权责；对于不具备相应执法权的组织，应一律清退出行政执法领域。三是要切实转变政府职能，使政府职能法定化。转变政府职能的根本途径是政企分开。凡是国家法令规定属于企业行使的职权，各级政府都不要干预。要把不应由政府行使的职能尽量、尽快转给企业、市场和社会中介组织，要把管理经济的职能转变到制定和执行宏观调控政策、搞好基础设施建设、创造良好的经济发展环境上来。只有这样，才能建立并形成符合市场经济发展要求和WTO要求的政府行政管理体制，从而保证我国国民经济和现代化建设顺利进行。
4.加强行政执法队伍建设
加强行政执法队伍的建设，培养一支高素质的行政执法队伍，这是推进依法行政进程的重要前提条件。依法行政能否推进，从某种意义上讲，关键在于执法者。古人曰：“徒法不足以自行。”提高和增强行政执法队伍依法行政的素质，这既是依法行政的迫切要求，也是我国实现行政法治化的必备条件。
加强行政执法队伍建设，首先，要经常性地抓好行政执法者的教育与培训工作。一是要突出“人民公仆”的思想教育，以解决好“为谁服务”的问题；二是要加强纪律作风教育，培养良好的职业道德，以解决好严肃执法的问题；三是要提高法制水平和业务素质，以解决好依法执法、公正执法的问题。其次，要坚持“公开、平等、竞争、择优”的竞选聘用原则，进一步完善国家公务员制度，健全对执法者的录用、考核、晋升、奖惩、辞职、辞退制度，完善“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良性循环机制。再次，要加快法律人才的教育培养，特别是行政法专门人才的培养，以改善我国行政执法队伍中法律专门人才构成偏低的状况。
5.强化司法审查
强化对行政行为的司法审查，这是我国实现依法行政的根本保障。实现依法行政，最根本的必须对行政权有一个系统的法律监督体系。在我国法律监督制度相对薄弱的情况下，司法审查制度应当成为实现依法行政的重要保障和推进器。实现依法行政，必须要有司法保障。在我国，对于违法行政行为，行政相对人通过行政诉讼请求人民法院进行司法审查，追究违法行政主体的法律责任(包括行政赔偿责任)，这种途径比其他任何途径都能更有效地对行政行为实施法律监督。因为行政诉讼在一定程度上以法的形式确认了国家、社会与个人的界限与对峙，把司法权树立为行政权的一种对峙力量，从而使行政法治成为现时的原则。[5]因此，只有强有力的司法权，才能监督和保障依法行政的实现。而强化司法权，才能使行政权的对峙面——司法权真正有能力、有资格与行政权抗衡，实现权力的相互制约和监督。
要强化对行政行为的司法审查，首先应当从完善与改革司法行政体制入手。可结合《人民法院组织法》的修改及《法官法》配套措施的出台，具体落实和确保人民法院与政府的平等地位，从组织机构上保障人民法院的独立性。其次，要保障法官队伍的高素质和纯洁性，坚决清除司法腐败，树立司法权威。我国受长期的封建影响，行政权远远大于司法权。而要使司法权有能力监督、制约行政权，则只有靠提高司法机关的地位、权威，特别是提高行使行政审判权的法官队伍的素质与纯洁性才能实现。
收稿日期：2002-10-15
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