我国酸雨控制战略目标分析，本文主要内容关键词为：酸雨论文,战略目标论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
酸雨控制战略包括酸雨政策的战略目标和实现目标的政策手段两部分。酸雨控制战略目标是制定酸雨政策的出发点和归宿，制约着酸雨政策制定和实施的全过程，也为政策手段的选择设定了前提。酸雨控制战略目标包括目标的经济性、目标的阶段性、目标制定的机制、评价目标的指标体系等四个方面的内容。
一、酸雨控制战略目标的经济性
任何公共政策的制定都要考虑政策实施的经济效果，酸雨控制战略目标的确定也不例外，确定减排目标必须进行费用效益分析。减少致酸物质排放势必花费成本，通过减排改善大气环境，减少酸沉降，最终改善受体的福利状况是减排带来的环境收益，酸雨政策的费用效益分析就是要比较酸雨治理成本同环境收益之间的关系。酸雨治理同样遵循边际成本递增和边际收益递减规律，因此，酸雨控制战略目标并非定得越高越好，理论上，只有在环境容量约束条件下的边际收益等于边际成本的减排量才是最优的酸雨控制战略目标。
酸雨政策的费用主要包括电厂脱硫设施建设、运行、维护费用，关停小火电的成本，以及洗煤、改用清洁能源产生的费用等。酸雨政策的效益来自环境改善带来的福利增加，具体为环境污染损失的减少量。
1998年的《两控区酸雨和二氧化硫污染防治“十五”计划》预计，“十五”期间将投资967亿元用于火电厂脱硫设施建设，而“十五”计划完成的情况并不理想，到计划期末，脱硫设施完成投资仅占计划投资的20％左右。《国家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”规划》进一步提高了二氧化硫(
)减排目标，计划为144台，共计3781.5万千瓦的发电机组新建配套脱硫设施，新增165.85万吨脱硫能力，假设烟气脱硫工程造价以200元/千瓦计算，“十一五”期间脱硫设施投资将达756.3亿元。此外，为提高能源利用效率，促进节能减排，《燃煤二氧化硫排放污染防治技术政策》规划到2003年，淘汰50MW以下的小型发电机组；到2010年，淘汰100MW以下的发电机组，逐步提高火力发电的煤炭使用效率；2007年，全国关停小火电机组553台，装机容量1438万千瓦。国家发展和改革委员会副主任张晓强在2008年1月29日全国电力工业关停小火电机组工作会议上宣布，2008年全国计划关停淘汰高耗能、高污染的小火电机组1300万千瓦，而整个“十一五”期间计划关停目标为5000万千瓦。以4000元/千瓦的火电单位发电能力建设成本计算，5000万千瓦小火电建设成本为2000亿元，这还不包括资金的时间成本，如果将这部分成本也算入酸雨控制战略目标成本之内的话，再加上新建脱硫设施花费的近千亿元，仅此两项，就达3000亿元之巨，这还不包括脱硫设施日常运行费用、洗煤费用、城区煤改气费用、改用低硫煤费用等成本。
花费如此高昂的成本来换取10％的二氧化硫()减排量，究竟能够带来多大的环境改善？受体的福利能够提高多少？这是制定酸雨控制战略目标无法回避的重大问题。
虽然10％的二氧化硫()减排量已经作为我们国家最重要的酸雨控制战略目标写入了《国家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”规划》，但是，我们并没有看到制定这一目标的具体依据何在，也不清楚这样一个涉及国家数千亿元投资的规划是否经过了可行性论证和费用效益的分析，不清楚在经济效益上是否可行。
二、酸雨控制战略目标的阶段性
酸雨控制战略目标应当是一个包含时间、地区、污染物种类、酸雨相关环境质量指标在内的指标体系。为便于战略的实施和目标的实现，使酸雨控制战略更易于落实，战略目标的制定在目标层次、时间、污染物类别、区域差别等方面应具备鲜明的阶段性。
(一)目标的层次性。
目标的层次性是指目标设定在顺序上的先后性，酸雨控制战略目标应当包括间接目标和最终目标两部分。致酸物质减排目标是间接目标，受体状况的改善、环境质量的优化、人群健康水平的提高才是酸雨控制战略的最终目标。间接目标只是实现酸雨控制战略的过程和手段，绝不能将间接目标(致酸物质减排目标)当成制定酸雨控制战略的最终目的。
当前，我国现有控制酸雨的政策没有把受体状况的改善纳入到酸雨控制战略目标当中去，酸雨政策的目标只包括简单的减排目标(到2010年全国二氧化硫排放量降低10％)，似乎在为了减排而减排。有一种错误的观点认为，污染物的排放量降低了，环境质量自然就提高了，而实际却并非如此。由于生态环境破坏的不可逆性以及我国复杂多变的自然环境，减排量同环境改善程度之间并非简单的线性关系，仅仅把减排目标作为酸雨控制战略唯一目标的做法无疑是错误的。
(二)目标时间上的先后性。
酸雨控制战略目标应当包括一个实现政策目标的时间进度表，对于每个地区、每种污染物的治理进度给出明确具体的时间规定。首先，一个确定的治理进度能够给政策的各利益相关方带来明确的预期，有利于引导各方行为向实现政策目标的方向演进；其次，酸雨控制战略目标的设定本质上属于命令控制政策手段，而命令控制政策手段要求具备明确的政策实施时间进度表。
制定实现目标的时间表要综合考虑国民经济状况、企业承受能力、社会稳定因素，污染的治理并非越早越好、越快越好，适当的延迟能够充分享受技术进步带来的巨大好处，包括更先进的技术、更低的成本、更高的效率。
我国是一个处在经济体制转轨、社会结构转型中的发展中大国，在经济迅速增长的同时也带来了社会的两极分化，积累了大量的社会矛盾，为了避免激化社会矛盾，政府必须保持一定的经济增长速度，保证尽可能高的社会就业率。为了维护社会稳定，治理污染有时不得不往后放，优先保证经济增长，制定酸雨控制战略目标也应考虑上述因素，将污染治理同经济社会发展的总体目标协调起来。
技术进步是制定目标进度时间表要考虑的另一个重要因素，目前我国超过50％的二氧化硫()排放量来自火力发电行业，而大功率火电机组脱硫设备的国产化程度还比较低，到2006年，我国已建成的脱硫设施有60％是进口设备，尤其是20万千瓦以上机组脱硫设备，基本上全部依赖进口。由于进口设备价格比国产设备高1/3左右，导致脱硫成本较高。随着我国对脱硫技术研究投入力度的逐步加大，脱硫设备的国产化程度会越来越高，国产脱硫设施的稳定性也会逐步提升，脱硫设备的价格势必大幅度下降，适当延后酸雨治理时机，必定会降低酸雨污染治理成本，为国家节省大量投资。
(三)污染物的分阶段治理。
我国酸雨是典型的硫酸性酸雨，这是因为我国的矿物燃料主要是煤，且煤中的含硫量较高，成为大气中硫的主要来源。①
“十五”以来，我国硫氧化物和氮氧化物的增长速度都很快，从2000年到2005年，二氧化硫()排放量从1995万吨增加到2945万吨。氮氧化物排放量也逐年增加，2005年已经达到2000万吨。监测结果表明，虽然我国酸雨污染仍以硫酸型为主，但是氮氧化物对酸雨的贡献率呈逐年上升态势。②
我国在酸雨治理上应实行“先硫后氮”战略，主要基于以下几点考虑：③一是国际上酸沉降控制都是从对二氧化硫()排放量的控制；二是我国酸沉降仍属于硫酸型；三是硫沉降比氮沉降的危害大；四是与
相比，二氧化硫()排放控制技术经济可行性强，环境效益大。
在坚持“先硫后氮”战略的同时，我国应逐步加大对氮氧化物的治理力度，控制氮氧化物排放的过快增长。
(四)地区差异性。
我国目前减排指标的分配主要基于排放现状，中央政府将减排指标分解到各省，再到各市县，最后落实到各个污染源，每个污染源的削减比例都基本相同。这种“一刀切”分配方法的缺点就是最大程度上考虑了排放源的现状以及减排能力，但是没有考虑我国幅员辽阔，各地区气候、土壤、生态环境、污染程度的差异，以及各地治理污染顺序上的不同所导致治污费用的差异，从而使治污达不到理想效果。这些差异具体表现为：
(1)各地酸雨污染程度不同。各地酸雨污染的严重程度很不相同，如果污染严重地区同污染轻微地区实行同样的减排强度，则不利于尽快缓解污染严重地区的环境压力。
(2)各地酸雨环境危害不同。各地酸雨危害不同，即便是相同排放水平的两个地区，对酸雨的环境敏感程度差异也很大，同样的减排力度会加大酸雨对敏感地区的环境破坏程度。
(3)各地自然环境不同。我国地域广大，各地气候、生态及土壤存在明显差异，不可能规定一个统一的硫沉降量控制指标。
(4)各地环境容量不同。环境容量也可称为“临界负荷”概念，所谓临界负荷指的是生态系统所能忍受的最大酸性物质沉降量，实际酸性物质沉降量超过此值，生态系统将逐渐酸化，而使生态系统受损。各地由于在气候、生态及土壤等方面存在明显差异，临界负荷肯定存在巨大差异，统一的减排标准不利于充分利用环境容量大的地区的环境容量资源，更不利于保护环境容量小的地区的生态环境。
我国酸雨污染在地域上呈现不均衡性，酸雨污染集中在西南、华南、华中地区，总体上南方污染重，北方污染轻。我国酸雨控制战略就必须考虑是先治理污染严重地区，还是先治理污染较轻地区？治理顺序的不同是否会带来治理成本上的巨大差异？笔者认为，“先重后轻”的治理战略能够大幅度降低治理费用，主要基于以下几点考虑：
(1)自然环境对污染物的吸收能力存在“临界负荷”，一旦超过这个临界值，会对环境造成不可恢复的破坏，因此，对污染严重地区的治理刻不容缓，要摆在优先位置。
(2)先治理污染严重地区能够带来规模经济效应。污染严重地区的治污量大，跟污染较轻地区相比，同样投资的治污设备能够发挥更大作用。由于边际收益递减规律的作用，同样减少一吨致酸物质排放，在污染严重地区花费成本比污染较轻地区要少得多。
(3)技术进步和脱硫脱氮设备国产化程度的提高能够大幅度降低治理费用，先治理污染严重地区，能够为技术进步和提高设备的国产化率赢得时间，从而为其他地区的污染治理节约大量资金。
三、酸雨控制战略目标制定的机制
(一)我国酸雨政策制定机制。
我国公共政策的制定具有“内输入性”、缺乏公众参与、政策制定的程序化和法治化等特点。而酸雨政策属于我国公共政策的一部分，除具备公共政策的特点外，还有其自身特点。
(1)酸雨污染防治的多头管理。酸雨污染防治是一个庞大的系统工程，必须协调好中央与地方、各地方政府、不同职能部门、不同行业之间的关系，酸雨污染防治的复杂性决定了对酸雨的管理必定是多头管理。对酸雨污染防治负有责任的部门包括环保部门、能源管理部门、财政部门、税务部门等，这种“政出多门、群龙治水”的格局容易出现政策间互相抵触、扯皮现象。如何划分不同政府部门的管理职能是制定中国酸雨政策无法绕开的问题。
(2)政策干系人之间利益关系的复杂性。酸雨政策干系人包括中央政府、地方政府、职能部门、污染者、被污染者，由于酸雨污染的外部效应，各利益相关方之间关系十分复杂。中央政府作为各方利益的最终协调者，其行为目标是酸雨污染形势的减轻、大气环境的改善和各利益相关方的关系和谐，地方政府在树立政绩心理驱动下缺少治理污染的积极性，污染者与被污染者之间利益关系在外部性显著的情况下无法准确界定，这无疑也增加了政策干系人之间关系的复杂性。
(3)政策干系人之间地位的不对等性。酸雨政策的制定过程也是各个利益相关方的博弈过程，但是在这一过程中，各方地位悬殊，中央政府的意志往往主导酸雨政策制定的全过程，但是由于信息不对称等问题的存在，“上有政策、下有对策”成为常态，地方政府在贯彻中央政策时往往偏离中央既定方针，将地方利益置于整体利益之上，为了局部利益常会损害整体利益。与地方政府相比，污染者与被污染者常处于弱势地位，污染企业在酸雨政策制定过程中通常只能被动接受，很难将自身利益诉求反映到政策中去，但是出于发展地方经济的目的，污染企业同地方政府常会达成“合谋”，致使酸物质排放处于失控状态。同前三者相比，被污染者利益最难得到保障，而被污染者是最需要保护的一方。
(二)二氧化硫()总量控制目标值的制定。
二氧化硫()总量控制目标值是酸雨政策的重要内容，同时直接关系到各利益相关方的切身利益，因此，总量目标的制定过程应体现利益相关方的意志，发动利益相关方的积极性，主动参与到政策制定过程中来。各方利益要通过严格的程序体现出来，从政策的酝酿、调研、讨论、制定、检验、调整等都应有一套严密程序，用制度来确保政策制定的科学性、合理性，用制度来保证各利益相关方的合法权益都能得到充分体现。
近年来，我国公共政策的制定在科学化、民主化方面取得了很大进步，但是酸雨控制战略目标的制定还存在很大差距，主要体现在政策制定过程中，政府相关部门起绝对指导作用，缺乏透明公开，缺少群众参与机制，减排目标的制定和分配没有在利益相关方中间广泛征求意见，缺少为弱势群体设立的利益诉求机制。
当前致酸物质减排的主要手段是对大型火力发电厂的排放控制，通过行政命令、经济刺激等各种手段促使电力企业安装脱硫装置，二氧化硫()总量控制目标值的设定直接关系到火电厂的经济利益，尤其是在煤炭价格大幅上涨，而脱硫电价补贴又低于脱硫成本的情况下，二氧化硫()总量控制目标值的高低直接影响企业的效益，过高的脱硫目标甚至会危及整个火电行业可持续发展的能力。
四、酸雨控制战略目标的指标体系
酸雨控制战略目标不仅仅是致酸物质的减排目标，减排只是手段，不是目的，酸雨控制的最终目的在于改善受体状况，提高大气、水、土壤环境质量。因此，酸雨控制战略目标应当是由减排目标(中间目标)、受体状况改善(最终目标)构成的一个指标体系，而受体状况改善的测度依赖于对大气、水、土壤等环境介质质量的评价。目标不仅仅包括减排目标，还应当包含分地区、分时段(环境对一年中各个时段污染物浓度的要求不一样)、分介质的对酸雨相关环境指标的具体规定。下表设计了一个某年度的全国分地区、分时段、分介质的酸雨控制指标体系表。
需要特别强调的是，酸雨控制战略目标体系的制定不仅是一个科学问题，更是一个社会问题，一个合理有效的目标体系并非是唯一的，只要是各政策干系人在信息充分条件下通过多次利益博弈，最终达成的政策目标，而且这一目标又能够满足各地区的临界负荷，那么，这一目标就是合理有效的。
注释：
①李宗恺、王体健、金龙山：《中国的酸雨模拟及控制对策研究》[J]，《气象科学》2000年9月第20卷第3期，第339～347页。
②国家环保部，《国家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”规划》2008年1月。
③陈复、柴发合：《我国酸沉降控制策略》，《环境科学研究》1997年第10期，第28～29页。
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